新時代農村人居環(huán)境治理法治保障研究

劉鵬 崔彩賢

摘?要：農村人居環(huán)境治理既是推進生態(tài)文明建設實現(xiàn)美麗中國的重要內容，也是開展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)民族復興的重要舉措。雖然我國農村人居環(huán)境整治依靠中央文件已經(jīng)取得了顯著成效，但是如何鞏固現(xiàn)有整治的勝利成果并形成農村人居環(huán)境治理長效機制卻離不開法治保障。當前我國農村人居環(huán)境治理存在法律制度供給不充分、權責界定不清晰、法治意識不覺醒和監(jiān)督機制不到位等問題。農村人居環(huán)境治理要走向法治化軌道，需要不斷完善農村人居環(huán)境立法，運用系統(tǒng)思維和整體思維制定農村人居環(huán)境單行法律;明確政府的職責，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接責任、縣級政府主體責任和省級以上政府領導責任的職責體系;強化村民的義務，引導村民參與建設并自覺守法;增強法治思維，強化農村人居環(huán)境治理主體法治意識;健全監(jiān)督問責機制，從權力約束權力的角度完善環(huán)境監(jiān)察和問責制度，從權利制約權力的角度完善大眾參與監(jiān)督機制。

關鍵詞：新時代;農村人居環(huán)境治理;法治化

中圖分類號：F303.1?文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2020）05-0102-08

作者簡介：劉鵬（1982-），男，西北農林科技大學人文社會發(fā)展學院碩士生導師，博士，主要研究方向為生態(tài)文明與環(huán)境法治。

習近平總書記在黨的十九大報告中莊嚴宣告“中國特色社會主義進入了新時代”[1]。站在新的時代方位上，社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，滿足人民日益增長的美好生活需要將是黨和國家在新時代的新使命和新任務。立足于新時代社會主要矛盾的正確判斷，黨的十九大明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！弊鳛榭傄?。在新的時代方位上，農村人居環(huán)境治理既是對人民美好生活需要的及時回應，也是推進生態(tài)文明建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實踐。

自黨的十八以來，中央把生態(tài)文明建設納入了“五位一體”的總體布局，高度重視農村人居環(huán)境建設實踐，2014年國務院辦公廳印發(fā)了《關于改善農村人居環(huán)境的指導意見》;2018年2月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)了《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》;隨后國家發(fā)改委、財政部、農業(yè)農村部等九個部門發(fā)布了農村人居環(huán)境整治的通知。經(jīng)過兩年多的集中整治，我國農村人居環(huán)境已經(jīng)得到了明顯改善[2]，但是實踐中遇到的難題并不少見。為了回應實踐中的理論障礙，學界的研究呈現(xiàn)了蓬勃發(fā)展的態(tài)勢，學界當前的研究主要集中在以下三個方面：（1）農村人居環(huán)境整治的意義深遠，具有重大的時代價值[3]，學界具有廣泛的共識;（2）農村人居環(huán)境整治存在諸多問題，集中體現(xiàn)在政策執(zhí)行不到位、建設資金不充裕[4]，還存在政府履職不盡責、農戶參與積極性不夠等問題[5];（3）加強農村人居環(huán)境整治的具體對策，從思路上要加強整體統(tǒng)籌[6] ，形成網(wǎng)絡化治理模式[7] ，參考國際經(jīng)驗[8] ，加強頂層設計、提高治理技術、發(fā)揮政府與市場的協(xié)同作用[9]，提高農戶參與環(huán)境整治的主體意識[10];從制度上要創(chuàng)新農村市場經(jīng)濟制度、完善財政轉移支付制度、創(chuàng)新農村社區(qū)管理制度[11];從監(jiān)督上構建農村人居環(huán)境質量評價體系[12]，構建農村人居環(huán)境建設標準體系[13]，不斷強化農村人居環(huán)境監(jiān)管[14]。當前的研究為農村人居環(huán)境整治把脈問診，從管理學和社會學的角度，分析了農村人居環(huán)境建設存在的現(xiàn)實問題，并提出了多元化的解決對策，但是從法治保障角度研究新時代農村人居環(huán)境治理的論著并不多見，較少論著關心農村人居環(huán)境整治三年行動方案結束后法治化建設問題。打江山難，守江山更難。農村人居環(huán)境整治行動是一場硬仗，截至目前這場戰(zhàn)役既花費了巨額的資金投入，也耗費了巨大的人力成本，但如何用法治思維保證農村人居環(huán)境整治行動取得完全勝利并順勢走向農村人居環(huán)境治理法治化道路，是需要亟待研究的問題。

一、農村人居環(huán)境治理法治化是新時代的根本要求

（一）法治是新時代國家治理的基本方略

在過去的70年里，中國社會主義事業(yè)建設取得了巨大成就，黨領導人民從“站起來”到“富起來”，并逐漸實現(xiàn)“強起來”。伴隨著社會主要矛盾的變化，中國特色社會主義事業(yè)進入新時代，新時代的主要標志是形成了習近平新時代中國特色社會主義思想。這一重大思想的核心要義就是堅持和發(fā)展中國特色社會主義，科學回答了新時代堅持和發(fā)展什么樣的中國特色社會主義、怎樣堅持和發(fā)展中國特色社會主義這個重大時代課題，科學回答了新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的總目標、總任務、總體布局、戰(zhàn)略布局和發(fā)展方向、發(fā)展方式、發(fā)展動力、戰(zhàn)略步驟、外部條件政治保證等基本問題[15]。加快建設社會主義法治國家是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，習近平總書記強調：“法治是治國理政不可或缺的重要手段，法治興則國家興，法治衰則國家衰” [16]，全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。

新時代強調治國理政的法治化既是對歷史經(jīng)驗的總結反思，也是完成新時代歷史使命的重要保證。新中國經(jīng)歷的文革教訓很深刻[17]。1992年，鄧小平在南方談話時指出“搞法制靠得住一些”[18]，鄧小平同志質樸的告誡正是源于對社會歷史事件的深刻反思。改革開放的40多年，既是社會主義市場經(jīng)濟飛速發(fā)展的40年，也是社會主義法治不斷健全完善的40年，中國改革開放40年最偉大的法治建設成就就是開辟了中國特色社會主義道路[19]。改革開放的成功經(jīng)驗，再次雄辯地證明：堅定不移走中國特色社會主義法治道路是建設社會主義法治國家的惟一正確選擇[20]。黨的十八大首次提出了“兩個一百年”的奮斗目標，全面建成小康社會的第一個百年目標已經(jīng)進入收官之年，建設社會主義強國的目標已經(jīng)在路上，要順利實現(xiàn)奮斗目標，必須進一步深化改革開放，凡屬重大改革必須于法有據(jù)，依法治國與改革開放猶如車之雙輪、鳥之兩翼。要完成新時代的歷史使命，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，增強法治理念，強化法治思維。

（二）農村人居環(huán)境治理是國家治理的重要組成部分

農村人居環(huán)境治理是國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的具體行動，是確保全面小康社會目標實現(xiàn)的重要舉措。鄉(xiāng)村振興的本質就是要實現(xiàn)資金返鄉(xiāng)、人才返鄉(xiāng)，要留得住本土發(fā)展資源還要能引入外部資源，要能夠聚集發(fā)展資源首先必須解決人居環(huán)境問題，徹底解決農村污水橫流、臭氣熏天等環(huán)境污染問題。生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的目標，也是鄉(xiāng)村振興的基本前提。判斷社會的小康水平不僅要看人民的經(jīng)濟收入，還要看人民的精神財富，因此，小康生活的實現(xiàn)既要考慮居民的物質生活，還需關注居民的生活品質。干凈、美麗、清新、優(yōu)美的生活環(huán)境是小康生活的必備要素，農村人居環(huán)境治理是推動全面小康社會目標實現(xiàn)的有力保障。截止2019年最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國農村地區(qū)占國土總面積的94%，農村人口約為6億，占總人口的43%。農村人居環(huán)境建設直接關系著全國總體人居環(huán)境的改善情況，生態(tài)宜居鄉(xiāng)村建設是美麗中國建設的重要組成部分。習近平總書記在農村調研曾說，“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”。中國人民生活環(huán)境美不美，關鍵也要看農村人居環(huán)境美不美。

國家治理體系是黨領導下的經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明等各領域的體制機制。黨的十八屆三中全會首次提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標要求，黨的十九屆四中全會對深入推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了進一步部署[21]。農村人居環(huán)境既是生態(tài)文明建設的范疇，也是鄉(xiāng)村治理的組成部分。要在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化統(tǒng)一布局下開展農村人居環(huán)境治理，要用治理的理念和治理的思維加強農村人居環(huán)境建設。法律是治國重器，法治是國家治理的重要依托[22];農村人居環(huán)境治理也需要不斷強化法治思維，用法治為農村人居環(huán)境的整治和建設保駕護航。

二、新時代農村人居環(huán)境治理法治化面臨的挑戰(zhàn)

（一）農村人居環(huán)境治理法律制度供給不充分

當前關于農村人居環(huán)境保護的法律條文數(shù)量有限且不成體系。自改革開放以來，由于受到環(huán)境法“城市中心主義”導向，環(huán)境法主要面向城市工業(yè)污染和環(huán)境保護，因此長期忽視農村環(huán)境保護問題[23]。直到2014年新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》才開始注意到農村環(huán)境保護的特殊性，這部被稱為“史上最嚴環(huán)保法”共計70個法律條文，其中涉及農村人居環(huán)境保護的條文是第三十三條第二款、第三十七條、第四十九條和第五十條共計4個條文，這4個條文主要明確了農村人居環(huán)境治理的責任主體是各級人民政府，尤其是明確了縣級和鄉(xiāng)級人民政府在推動農村環(huán)境綜合整治中的職責。在2016年修訂的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》中僅有第四十九條涉及農村人居環(huán)境問題，該條文規(guī)定“農村生活垃圾污染防治的具體辦法由地方性法規(guī)規(guī)定”，這個授權性條文將農村生活垃圾污染防治的規(guī)制問題轉交給了地方處理。2017年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》中有專節(jié)規(guī)定“農業(yè)與農村水污染防治”，在本節(jié)7個條文中涉及農村人居水污染防治的有第五十二條和第五十六條，其他條文主要規(guī)定農業(yè)生產(chǎn)水污染防治問題。三部法律關于農村人居環(huán)境治理的規(guī)定過于原則和抽象，在實踐中的指引作用發(fā)揮十分有限。

農村人居環(huán)境治理的規(guī)范性文件無法為長效機制提供指引。在正式法律制度不充分的情況之下，為了實現(xiàn)全面建設小康社會的目標，加快農村人居環(huán)境改善，國務院2014年出臺了國辦發(fā)〔2014〕25號《關于改善農村人居環(huán)境的指導意見》文件，中共中央和國務院2018年印發(fā)了《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，通過文件的形式推動農村人居環(huán)境整治工作能在短期內起到明顯效果，但文件本身具有時效性、缺乏長期性和穩(wěn)定性，尤其缺乏法律責任追究的明確性，無法推動農村人居環(huán)境治理形成長效機制。

（二）農村人居環(huán)境治理法律權責界定不明晰

由于農村人居環(huán)境長期以來被立法者忽視，因此，農村人居環(huán)境保護相關主體的法律職責并不清晰。盡管現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第三十三條第二款規(guī)定：“縣級、鄉(xiāng)級人民政府應當提高農村環(huán)境保護保護服務水平，推動農村環(huán)境綜合整治。”第四十九條規(guī)定：“縣級人民政府負責組織農村生活廢棄物的處置工作。”第五十條規(guī)定：“各級人民政府應當在財政預算中安排資金，支持農村飲用水源地保護、生活污水和其他廢棄物處理……”從這些規(guī)定中，雖然可以看出農村人居環(huán)境建設是人民政府的職責，主要責任主體是縣級人民政府，但鄉(xiāng)級人民政府和其他級別的人民政府在農村人居環(huán)境建設中角色地位不明晰，從表面看農村人居環(huán)境保護各級政府都有責，但在具體工作中卻存在有職卻無責，相互推諉。在廣大的農村地區(qū)，作為村民自治組織的村委會發(fā)揮著公共服務的重要作用，《中華人民共和國村民委員會組織法》第八條規(guī)定：“村民委員會依照法律規(guī)定，……引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境?！眱H僅規(guī)定了村民委員會環(huán)境教育的職責，而未規(guī)定村民委員會對農村人居環(huán)境治理的積極作用。對農村人居環(huán)境影響最大的是農村居民，農村居民是農村人居環(huán)境建設最直接的受益者，農村居民理應作為農村人居環(huán)境治理的主角，但農村居民如何參與農村人居環(huán)境治理卻并無明確法律規(guī)定。與農村人居環(huán)境建設有關的主體還包括基層黨組織、社會組織等，當前法律均未涉及?，F(xiàn)行法律對農村人居環(huán)境建設參與者的權責配置極不合理，縣級人民政府鞭長莫及，其他主體無權無責，導致農村人居環(huán)境建設陷入了“有責者管不了，能管者無職責”困境。

盡管在農村人居環(huán)境整治的規(guī)范性文件中，明確規(guī)定了村民主體作用的發(fā)揮和政策支持的工作方向;明確規(guī)定了中央部署、省負總責、縣抓落實的工作機制，明確規(guī)定省級黨委和政府做好牽頭工作、提供組織和政策保障、負責監(jiān)督考核，明確縣級黨委和政府負主體責任，明確市級黨委和政府銜接協(xié)調和監(jiān)督檢查職責，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府做好具體組織實施工作[24]。但是規(guī)范性文件只對黨務部門和政府部門有效，而對村民自治組織、廣大村民和社會組織等并不能直接發(fā)揮規(guī)范作用，非黨務和政府部門的主體參與農村人居環(huán)境治理的權責依然不清晰。與此同時，2018年9個國務院部門相繼下發(fā)關于農村人居環(huán)境整治的通知，表明了農村人居環(huán)境整治同樣存在“九龍治水”的管理問題。如果不能及時用法律的形式明確鄉(xiāng)村人居環(huán)境治理主體的職責，即使當農村人居環(huán)境整治行動結束后，其后期建設和保護由誰來負責依然懸而未決。

（三）農村人居環(huán)境治理實施主體法治意識不覺醒

在農村人居環(huán)境集中整治的過程中，部分實施主體缺乏法治意識和法治思維，為了個人利益欺上瞞下、中飽私囊、違法亂紀。2018年12月28日央視新聞揭露了安徽阜陽市蓋假廁所應付上級檢查的丑聞。阜陽市從2017到2020年計劃投資12億元，對農村100多萬個廁所進行改造，但部分廁所改造偷工減料，給村民發(fā)放200元封口費，建假廁所應付上級檢查，記者在采訪中居然遭到了村支部書記和村主任的阻攔與威脅。農村人居環(huán)境整治是中央部署的一項重大行動，個別基層領導和工作人員完全無視黨紀國法，違法侵占貪污專項整治資金，將農村人居環(huán)境整治的利民行動變成了擾民的面子工程。這個案例絕非僅此一例，在農村人居環(huán)境整治行動中其他形式與民爭利的事例暫未浮出水面。

村民缺乏環(huán)境保護法律意識。盡管我國經(jīng)濟總量已經(jīng)躍居世界第二，但是人均水平較低，尤其是部分農村還處在脫貧階段，村民往往為了眼前的經(jīng)濟利益而依然無視公共環(huán)境利益，渾然不知地在踐踏法律;一些村民對人居環(huán)境的污染違法行為視而不見，缺乏維權意識和維權能力[25]。

（四）農村人居環(huán)境治理監(jiān)督機制不到位

農村人居環(huán)境的監(jiān)管機制基本缺失。伴隨著大氣污染和土壤污染問題日趨嚴重，我國農村環(huán)境監(jiān)管才緩慢起步且監(jiān)管對象主要是農業(yè)生產(chǎn)領域的環(huán)境污染問題[26]，而針對農村人居環(huán)境的監(jiān)管并沒有被關注。（1）農村人居環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法主體不明確。根據(jù)現(xiàn)行政府機構設置，生態(tài)環(huán)境保護部負有環(huán)境監(jiān)督檢查職能，農業(yè)農村部負有牽頭改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境的職能，縣級人民政府對農村人居環(huán)境整治負主體責任。生態(tài)環(huán)境部門能否擔任農村人居環(huán)境的監(jiān)管執(zhí)法主體？如何行使監(jiān)督檢查？這是亟待解決的問題。（2）農村人居環(huán)境治理監(jiān)管對象不明確。現(xiàn)行法律僅僅明確了人民政府在農村人居環(huán)境建設中的監(jiān)管職責，而對于其他主體未明確責任。未明確責任的主體或成為監(jiān)管對象，監(jiān)管對象是不能缺失的。（3）農村人居環(huán)境治理公眾參與監(jiān)督機制不健全。農村人居環(huán)境占地面積大且位置分散，需要發(fā)揮村民的自我監(jiān)督作用，對農村人居環(huán)境污染問題早發(fā)現(xiàn)、早上報、早治理，對農村人居環(huán)境建設違法違規(guī)問題及時舉報、及時處理。

三、新時代農村人居環(huán)境治理法治化的具體路徑

（一）完善農村人居環(huán)境治理法律制度

農村人居環(huán)境立法是新時代發(fā)展的要求。盡管我國是農業(yè)大國，但是我國農村與農業(yè)法制還不健全，尤其是農村人居環(huán)境法制零星分散不成體系，農村人居環(huán)境建設還無法可依。黨的十九大明確強調要牢牢堅持和貫徹新發(fā)展理念，加大生態(tài)環(huán)境保護立法力度，加快形成完備的法律規(guī)范體系，推動形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設新格局。完善農村人居環(huán)境建設法律制度是推動新時代農村環(huán)境保護的基本前提。新時代習近平生態(tài)文明思想提出了“生命共同體”理論[27]，指出生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條，要用系統(tǒng)思維推進生態(tài)文明建設[28]。正是在習近平生態(tài)文明思想整體觀和系統(tǒng)論的指導下，傳統(tǒng)以環(huán)境要素為規(guī)制對象的立法模式不斷受到詬病，區(qū)域空間和流域空間系統(tǒng)立法開始勃興，區(qū)域空間立法體現(xiàn)在國家公園立法和自然保護地立法建議的提出，流域空間立法以《長江法》草案的公布為典型代表。農村人居環(huán)境是按照空間利用功能形成的整體性生態(tài)空間，要對農村人居環(huán)境進行整治、建設和保護，也需要有整體性和系統(tǒng)化的生態(tài)空間保護法律制度。

農村人居環(huán)境治理立法要堅持將規(guī)范性文件轉化為法律的路徑。黨中央和國務院印發(fā)的《農村人居環(huán)境整治三年行動方案》作為規(guī)范性文件，規(guī)定了農村人居環(huán)境整治的指導思想和基本原則，明確了農村人居生活垃圾、廁所糞污、污水治理、飲用水保護、村容村貌等整治重點任務，明確了各級黨委和人民政府、 基層黨組織、村民自治組織、村民以及社會力量在農村環(huán)境整治中的角色與地位，明確了組織領導機制和監(jiān)督檢查制度，這些規(guī)定詳細周密，構建了農村人居環(huán)境立法的主體制度。習近平總書記指出：“要及時總結實踐中的好經(jīng)驗好做法，成熟的經(jīng)驗和做法可以上升為制度、轉化為法律。”[29]農村人居環(huán)境立法下一步需要深入總結農村人居環(huán)境整治行動中的問題與經(jīng)驗，在規(guī)范性文件的基礎上，進一步明確政府主體的職責和其他參與主體的權利與義務，從而形成完善的法律制度。

農村人居環(huán)境專門立法模式優(yōu)于在《環(huán)境保護法》中增設專章的模式。現(xiàn)有《環(huán)境保護法》雖然增加了農村人居環(huán)境保護的內容，但是條款數(shù)量少，即便增加相關條款形成專章仍舊無法容納農村人居環(huán)境建設的主要制度，同時還會擾亂《環(huán)境保護法》現(xiàn)有各章的邏輯結構;將《環(huán)境保護法》作為環(huán)境領域的基本法，農村人居環(huán)境專門立法作為單行法，不僅有利于構建系統(tǒng)的新時代環(huán)境法律規(guī)范體系，而且有利于農村人居環(huán)境立法內容設計的從容性和完整性，增強了農村人居環(huán)境立法的靈活性和相對獨立性，有利于實現(xiàn)農村人居環(huán)境立法的科學性。

（二）明確農村人居環(huán)境治理政府責任

農村人居環(huán)境整治行動方案明確要求研究推進農村人居環(huán)境建設立法工作，通過立法明確政府的責任，政府是農村人居環(huán)境整治的主導力量。農村人居環(huán)境是農村公共服務的重要組成部分，為人民提供優(yōu)質的公共服務是新時代人民政府的重要職能。農村人居環(huán)境整治和建設需要巨大的財力支持，無論是生活垃圾的清運處理，還是污水管網(wǎng)的鋪設及維護，亦或是公共運動設施建設，但凡是與環(huán)境治理有關的事業(yè)，無不需要大額資金支持，這些毫無經(jīng)濟利益的公共服務建設項目只能由政府買單。新時代，我國的生態(tài)文明建設處在“三期”疊加的時刻，黨領導人民有能力打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，農村人居環(huán)境的整治和建設是這場戰(zhàn)役的一部分。

明確縣級人民政府在農村人居環(huán)境治理中的主體責任，負責編制本轄區(qū)農村人居環(huán)境整治和建設總體方案，根據(jù)方案預算年度財政資金額度，對農村人居環(huán)境建設效果負總責。截止2018年底數(shù)據(jù)統(tǒng)計，我國大陸地區(qū)有縣級行政區(qū)2 851個，其中縣有1 335個。在中國歷史上，皇權不下縣，縣就是最基層的政權組織;當今中國，縣以下設有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為農村最基層的政權，但是根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，縣級人民政府具有相對自主的行政管理權限，在我國政權組織結構中具有十分重要的地位和價值，是承上啟下的關鍵紐帶;人民政府組織法第五十九條第五款規(guī)定“縣級以上的人民政府負有環(huán)境資源保護的職責”，明確將環(huán)境資源保護的職責放在了縣級以上人民政府。明確賦予縣級人民政府在農村人居環(huán)境整治和建設中的主體責任，既與當前法律的規(guī)定保持一致，同時又是推動農村人居環(huán)境整治建設的現(xiàn)實需要。縣級人民政府總體統(tǒng)籌本行政區(qū)農村人居環(huán)境整治和建設專項資金，建立集中的生活垃圾處理廠和污水處理廠。

增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府環(huán)境資源保護法定管理權限，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農村人居環(huán)境治理中的直接責任。根據(jù)現(xiàn)行人民政府組織法第六十一條第二款的規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權：（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作”，法律沒有明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府管理本行政區(qū)環(huán)境和資源保護的職權。新時代社會主要矛盾發(fā)生了變化，政府的職能也應該跟著變化。過去計劃生育工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府重要工作之一，現(xiàn)在脫貧攻堅全面實現(xiàn)小康促進農村發(fā)展是重點工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的法定職權應當相應作出調整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要常態(tài)化深入農村、準確掌握農村人居環(huán)境的變化情況，科學制定本行政區(qū)農村人居環(huán)境治理規(guī)劃草案，將規(guī)劃草案提交縣級環(huán)境保護部門和農業(yè)行政部門審核，最后將審核后的規(guī)劃草案提交縣級人民政府形成正式方案;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府完成上級交辦的任務，負責農村人居環(huán)境整治和建設施工項目的招標，負責施工項目的全程監(jiān)管，及時向上級匯報有關整治和建設情況;合理使用縣級人民政府撥付的農村人居環(huán)境整治和建設資金;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府設置農村人居環(huán)境保護專門機構，負責農村人居環(huán)境生活垃圾清運，負責污水檢測，提供污染治理技術指導，維護農村人居環(huán)境工程設施的正常運轉。

明確規(guī)定地市級以上政府在農村人居環(huán)境治理中的領導責任。中央政府為農村人居環(huán)境整治和建設提供政策支撐和資金支持，將農村人居環(huán)境整治和建設通盤考慮整體部署;省級人民政府負責領導本省農村人居環(huán)境建設工作，傳達中央的政策精神，提供項目資金和技術支持，對各縣的工作進行年度評比考核，對農村人居環(huán)境建設較差的縣級領導要開展問責追責;地市級人民政府負責監(jiān)督檢查，做好上下銜接、域內協(xié)調的工作。

（三）強化農村人居環(huán)境治理責任主體的法治思維

農村人居環(huán)境治理責任主體的法治思維是新時代干事創(chuàng)業(yè)的基本要求。黨的十八大要求領導干部用法治思維深化改革、推動發(fā)展，法治思維首次進入十八大報告。法治思維是一種理性思維，以規(guī)則為起點、以合法性為終點，將法律作為思考問題的主線;強調良法善治，奉行憲法法律至上原則并要求人人都要遵守;強調法治的目的在于以權利為本，保護人權，保護自由，保護秩序，法律面前人人平等;強調法治的形式是限制權力，防止權力濫用，將權力關進法律的籠子里，要秉公執(zhí)法;法治思維就要關注實體正義，還需關注程序正義，不能僅注重程序或實體某一方面。法治思維是社會轉型時期治國理政的應然向度[30]。法治思維具有天然的人民主體價值內涵，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民利益作為根本建設目的[31]，法治思維的人民性與中國共產(chǎn)黨的性質高度吻合，黨的根本宗旨就是為人民服務，黨的初心就是為人民謀幸福。依法治國的關鍵是黨員干部，因此，法治思維是黨領導下的各級各類干部應當具備的基本素質。農村人居環(huán)境整治的徹底不徹底，整治之后能否長久維持，與責任主體的法治思維息息相關。

農村人居環(huán)境治理責任主體法治意識不覺醒、法治思維不健全的主要原因是缺乏對憲法和法律的敬畏，缺乏用法律來思考問題解決問題的習慣。其次與基層領導干部和工作人員的自身素質有關，我國大部分基層領導干部和工作人員學歷較低、知識欠缺、學習能力差，法律意識不強。再次與農村社會長期沒有法治文化有關，費孝通先生認為農村是熟人社會不易建立法治秩序[32]，但是現(xiàn)在農村社會結構已經(jīng)時過境遷，農村社會聯(lián)系的紐帶已經(jīng)完全發(fā)生變化。農村社會的法治水平依然較低，廣大農民不懂法，長期在農村工作的基層領導干部和工作人員也就慢慢忽略了法治的存在，淡化了法治思維。

農村人居環(huán)境治理責任主體法治思維養(yǎng)成依靠內在自省和外在教育。公務人員要自覺學法懂法，不斷增強法治觀念，嚴格依法辦事，做到廉潔自律，奉公守法;要有底線思維，這個底線是法律和紀律的紅線。共產(chǎn)黨員干部要牢記初心、不忘使命，把人民利益永遠放在第一位，時刻踐行為人民服務的宗旨。農村人居環(huán)境治理是利國利民的好事情，基層百姓切切實實能感受到的黨和政府的關懷。如果農村人居環(huán)境建設治理主體缺乏法治思維，就會出現(xiàn)類似央視新聞曝光的安徽阜陽“假廁所”事件，這種違紀違法與民爭利的行為，最終損害的是黨和政府在基層百姓心目中的形象，將造福群眾的好事辦成了壞事。

（四）明確農村人居環(huán)境治理村民義務

從目前農村人居環(huán)境整治的具體過程來看，村民的參與積極性并不高，這是影響農村人居環(huán)境治理成效的不利因素。村民參與農村人居環(huán)境治理的積極性不高主要原因在于：（1）部分建設項目損害了農民的土地使用權，但沒有得到滿意的補償;（2）部分建設項目需要村民自己承擔部分費用，諸如飲用水水源地建設需要村民承擔部分成本，但是村民不愿意負擔;（3）部分村民不關心公共環(huán)境建設，沒有環(huán)境保護意識，垃圾和污水隨意傾倒。村民是農村人居環(huán)境建設的直接受益者，缺乏村民的積極參與，農村人居環(huán)境治理事業(yè)便黯然失色。

我國的環(huán)境保護法明確規(guī)定，保護環(huán)境人人有責。無論是農村人居環(huán)境的整治階段，還是農村人居環(huán)境的維護階段，村民的參與都是十分必要的。必須明確村民在農村人居環(huán)境治理中的法律義務，對于不按規(guī)定傾倒生活垃圾和污水等破壞公共環(huán)境的行為給予適當?shù)姆勺坟?。提高村民的法治意識，深入開展生態(tài)環(huán)境保護宣傳，讓村民不僅成為農村人居環(huán)境建設的擁護者，而且成為農村人居環(huán)境治理的實際參與者和貢獻者。

（五）健全農村人居環(huán)境治理監(jiān)督問責機制

農村人居環(huán)境治理責任主體是各級人民政府，政府必須積極作為并履行職責，必須依法依規(guī)履行責任;尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級人民政府的履職情況，將直接關系到農村人居環(huán)境整治效果與建設成效。完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)級和縣級人民政府等責任主體的監(jiān)督問責機制，對于推動農村人居環(huán)境建設的法治化意義重大。完善環(huán)境監(jiān)察監(jiān)督機制，形成逐級問責制，推動農村人居環(huán)境治理主體盡職盡責。法律盡快完善農村人居環(huán)境監(jiān)察機制并強化問責機制。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責人在推進農村人居環(huán)境治理中消極怠慢、建設成效較差的，由縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負責人進行問責并追究其領導責任;省級或市級政府對縣級政府主要負責人開展監(jiān)督問責。中央政府對省級政府主要負責人問責。在監(jiān)察中，一旦發(fā)現(xiàn)有違法違紀的情形，按照程序移送監(jiān)察委員會或有關部門追究其法律責任。

完善農村人居環(huán)境治理大眾參與監(jiān)督機制。在農村人居環(huán)境建設中，要充分保障村民的參與權和知情權。農村人居環(huán)境整治或建設方案的起草，要充分聽取村民的意見;農村人居環(huán)境整治的建設項目招標情況、資金使用情況、工程質量驗收情況等重要信息要依法公開透明。暢通線上線下違法違紀舉報通道，一旦發(fā)現(xiàn)農村人居環(huán)境建設中的瀆職失職以及任何違法違紀行為，村民有權及時向紀檢或者監(jiān)察部門舉報，接收舉報的部門必須及時調查核實有關情況，并將調查情況向舉報人進行真實反饋。

四、結?語

農村人居環(huán)境治理是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)生態(tài)宜居的必要途徑，也是實現(xiàn)全面小康社會建設目標的有力舉措，還是推進生態(tài)文明建設的重要內容。新時代，人們不僅盼望著美好的生態(tài)環(huán)境，而且追求著社會的公平正義，農村人居環(huán)境治理的法治化是回應人民需要的有效舉措;在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，農村人居環(huán)境治理走法治化道路也是時代發(fā)展的最優(yōu)選擇。在習近平新時代中國特色社會主義思想的引領下，推進農村人居環(huán)境治理的法治化，需要完善農村人居環(huán)境治理法律制度，明確政府職責和村民義務，增強法治意識，強化法治思維，健全監(jiān)督問責機制。實現(xiàn)農村人居環(huán)境治理的良法善治既是法治中國建設的題中之義，也是美麗中國畫卷繪就的點睛之筆。

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（責任編輯：董應才）