日本推動沖之鳥礁“島嶼化”的歷史與現(xiàn)實

盧昊

近期，日本方面聲稱，中國海洋科考船“大洋號”于7月9日～18日期間在沖之鳥礁（日稱沖之鳥島）附近活動，“創(chuàng)下十年來在該水域停留時間最長紀錄”。日本內閣官房長官菅義偉為此向中方提出抗議，稱中國科考船“在日本的專屬經(jīng)濟區(qū)進行未經(jīng)授權的研究活動”。然而，根據(jù)國際法，沖之鳥礁無權擁有專屬經(jīng)濟區(qū)及大陸架，日本的訴求并無合法依據(jù)。但為了拓展“海洋領土”、擴大戰(zhàn)略利益，日本一直謀求擴建沖之鳥礁，使其“島嶼化”并爭取國際上的承認。

沖之鳥礁的“島嶼化建設”

沖之鳥礁位于日本南部的西太平洋海域，在東京西南方向約1730公里處，為一組無人居住的珊瑚環(huán)礁，東西全長4.5公里，南北全長1.7公里。根據(jù)日本上世紀30年代調查記載，當時有六塊巖礁露出海面。但到80年代后期，僅有兩塊巖礁在漲潮時露出海面，即北露巖與東露巖（日稱北小島與東小島），合計面積約8平方米，漲潮時露出海面高度僅6～16厘米左右。日本聲稱沖之鳥礁屬于小笠原群島的一部分，并依據(jù)1951年《舊金山和約》與1968年日美《小笠原歸還協(xié)定》對其領有主權，行政上由東京都小笠原村管轄。2005年，日本國土交通省在沖之鳥礁北露巖上樹立碑牌，公開宣示其為日本領土最南端島嶼。在日本看來，沖之鳥礁的最大戰(zhàn)略意義在于提供了擴大海洋領土的“基點”，同時，它處于東海至太平洋航道附近，亦具有控制海上戰(zhàn)略通道的潛在價值。

依據(jù)沖之鳥礁，日本提出了47萬平方公里的專屬經(jīng)濟區(qū)與約25.5萬平方公里的外大陸架主張。但根據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》，不能維持人類居住及經(jīng)濟活動的巖礁無法擁有專屬經(jīng)濟區(qū)及外大陸架。而且由于風化與海浪沖擊，沖之鳥礁現(xiàn)有巖礁也在逐漸被侵蝕下沉。為了避免這一“基點”被大洋淹沒，上世紀80年代后期，日本政府開始“修繕加固”沖之鳥礁，如1988年至1989年斥巨資在巖礁附近筑起鋼筋混凝土護岸層，1997年又加裝了鈦合金防護網(wǎng)。2005年，日本在沖之鳥礁上架設了氣象海洋觀測設備，2007年又在巖礁上建筑了燈塔并投入使用。同期，日本還開始實施“珊瑚增殖計劃”，在沖繩人工養(yǎng)殖珊瑚蟲卵，再將長成的珊瑚“移植”到?jīng)_之鳥礁，以達到緩慢加固、擴大珊瑚礁基盤的效果。同時，日本還積極開展科研實驗，嘗試在巖礁開展?jié)O業(yè)、發(fā)電等活動，并鼓勵日本漁民到附近捕魚，批準游輪航線經(jīng)由該海域，開展所謂“人類經(jīng)濟活動”。

近年來，在海洋戰(zhàn)略思維引導下，日本政府通過行政規(guī)劃，試圖強化離島管理。2010年，日本出臺《低潮線保全和基地設施整備法》及《低潮線保全和基地設施整備基本計劃》，積極推進沖之鳥礁等所謂離島上的港灣建設。這些法案也被日方稱為“沖之鳥島保全法”。同年，日本政府宣布啟動沖之鳥礁“一攬子基建”，包括泊位水深8米的碼頭、160米長的岸堤及臨港道路等，使其具備“海洋活動據(jù)點能力”。但是由于巖礁附近環(huán)境復雜，施工難度很大。2014年，該項目施工中發(fā)生棧橋傾覆事故，造成七人死亡，工程暫停一年。日本還計劃強化政府與自衛(wèi)隊合作，加強對該海域的監(jiān)控及執(zhí)法。

通過法律手段爭取“國際承認”

在通過基建手段推動沖之鳥礁“島嶼化”，使其具備所謂“支持人類經(jīng)濟活動能力”的同時，日本積極利用國際法規(guī)則，向聯(lián)合國相關機構提出申請，力爭使日本的海洋領土訴求獲得國際法意義上的承認。2008年11月，日本政府向聯(lián)合國大陸架界限委員會提出了七個海域區(qū)塊的大陸架延伸申請，總面積約達74萬平方公里。經(jīng)過審議，2012年4月，該委員會通知日本政府，承認其中31萬平方公里，其中包括沖之鳥礁以北17萬平方公里的四國海盆區(qū)塊。但該委員會同時對日本提出的沖之鳥礁以南、總面積25萬平方公里的九州—帕勞海嶺南部區(qū)塊“推遲審議”。對此，日本外務省聲稱“日本將沖之鳥島作為基點（擴大大陸架）的主張得到委員會的認可”，日本輿論則大造聲勢，稱聯(lián)合國決議“使得日本向進一步擴大海洋權益邁出了重要一步”。

表面看，日本通過法律手段為沖之鳥礁爭取“作為島嶼的國際承認”似乎取得了較大進展。但實際上，是日本官方對聯(lián)合國大陸架委員會的決議做了明顯有利于己的解讀。該決議中支持日本四國海盆區(qū)塊大陸架申請的理由，實際上是基于該海域其他島嶼及海洋地質存在，而非沖之鳥礁;而之所以暫不支持九州—帕勞海嶺南部區(qū)塊的申請，正是由于沖之鳥礁作為大陸架基點的爭議性。日本試圖在這一點上制造“模糊區(qū)域”，以引導內外輿論，強調自己訴求的所謂合法性。為了進一步制造“既成事實”，2014年，日本政府還通過政令形式，將沖之鳥礁附近海域明確劃定為日本專屬大陸架，其范圍大于聯(lián)合國大陸架委員會的認可范圍。

盡管日本尚未完全實現(xiàn)既定目標，但加強對沖之鳥礁的實控開發(fā)，并爭取國際法對其大陸架基點地位的承認，已經(jīng)成為其長期目標。

與周邊國家和地區(qū)海洋權益矛盾升級

日本擴建沖之鳥礁使其“島嶼化”，并試圖排斥其他國家和地區(qū)在附近海域的合法活動，這使日本與中韓等鄰國圍繞海洋領土權益的矛盾進一步加劇。日本一方面聲稱對于沖之鳥礁的主權歸屬各國“均無異議”，另一方面亦不得不承認，中韓等國并不承認沖之鳥礁的“島嶼身份”及其擁有專屬經(jīng)濟區(qū)的權利。2004年，中國海洋科考船進入了沖之鳥礁附近海域，日本政府首次向中國提出正式抗議，而中國外交部則明確回應：沖之鳥礁不是島嶼，日本的主張不具備合法性。2008年，日本向聯(lián)合國大陸架委員會提出大陸架延伸申請后，中韓兩國多次照會委員會，要求其不審議認可日本有關申請。中韓外交部門多次針對日本舉措表示，日本利用沖之鳥礁強行擴大管轄海域的做法不符合國際海洋法，也嚴重損害了國際社會的整體利益。

圍繞沖之鳥礁，日本還與中國臺灣發(fā)生了摩擦。如2016年4月下旬，臺灣漁船“東圣吉16號”在沖之鳥礁附近海域遭到日本巡視船登檢與扣押。時任臺灣當局領導人馬英九堅持沖之鳥礁“是礁非島”立場，強調“捍衛(wèi)公海捕魚自由”，并向沖之鳥礁海域派出海巡船。但5月下旬民進黨蔡英文當局上臺后，立即決定撤回海巡船，聲稱對沖之鳥礁究竟是礁還是島“在法律上不持特定立場”，而且還在新聞稿中將“沖之鳥礁公?！备姆Q“沖之鳥海域”。民進黨當局此舉犧牲了臺灣的利益，并為日本強化權利提供了口實。2016年，臺灣當局還與日本啟動所謂“海洋事務對話”，并簽署了“海難搜救合作備忘錄”。但是，日本依然單方強調對沖之鳥礁的管轄治理權，臺灣漁船在此捕魚仍隨時可能被抓扣。

圍繞沖之鳥礁的爭議，一定程度上反映出日本“擴張性海洋戰(zhàn)略”引發(fā)的連鎖負面效應。正如一些外國觀察者指出的，在東亞國際關系、特別是各國歷史現(xiàn)實矛盾交錯的背景下，日本的這類主張“往往帶有排他性與強硬性”，并導致矛盾升級。有日本外交專家也認為，日本希望改善與鄰國關系，解決“外交懸案”，前提之一就是改善對外海洋政策中的“僵硬部分”，嘗試從多邊協(xié)調而非單方主張出發(fā)，增加靈活性，拓展對話乃至合作內容。