改革開放40年中國政府推動旅游市場優(yōu)先發(fā)展模式研究

曾博偉 呂寧 吳新芳

[摘 ? ?要]文章基于對改革開放40年中國旅游業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗總結(jié)，結(jié)合中國旅游行業(yè)特性和國家總體經(jīng)濟變革趨勢，提出“政府推動下市場優(yōu)先發(fā)展模式”合理平衡了政府與市場的關系，是中國旅游業(yè)能在短短幾十年間實現(xiàn)適度超前發(fā)展的重要原因。文章從時代背景、行業(yè)階段和政策文件等方面詳細剖析了在促進中國旅游業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了關鍵作用的主要政策類型，包括市場激發(fā)政策、市場供給政策、市場開放政策、市場增信政策等凸顯旅游自身特征和理念超前的政策，以及產(chǎn)權(quán)改革政策、市場監(jiān)管政策、市場價格政策、生產(chǎn)要素政策等在國家總體部署下按部就班推進的政策，反映了“政府推動下市場優(yōu)先發(fā)展”模式中政府與市場的關系特點。同時，文章對中國旅游業(yè)采取這一發(fā)展模式的主要原因展開分析，據(jù)此提出基本結(jié)論和進一步研究討論的方向。

[關鍵詞]改革開放;旅游業(yè);模式;政策;政府與市場

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002-5006（2020）08-0018-15

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2020.08.009

引言

改革開放40年，中國旅游業(yè)成績顯著，旅游外匯收入從1978年的2.63億美元，增長至2018年的1271億美元，年均增長16.7%;國內(nèi)旅游收入從1993年1的864億元，增長至2018年的5.13萬億元，年均增長15.7%，與世界旅游組織統(tǒng)計的1978—2018年國際旅游收入年均增長率7.9%形成鮮明對比;同期，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實際增長9.5%23。對中國旅游業(yè)發(fā)展模式產(chǎn)生深遠影響的政策當屬1987年由國務院發(fā)展研究中心副主任孫尚清所提出的“適度超前的總體發(fā)展戰(zhàn)略”，該戰(zhàn)略要求旅游業(yè)“在發(fā)展速度上要略快于國民經(jīng)濟及工農(nóng)業(yè)的發(fā)展”[1]。從多年的發(fā)展實際來看，該戰(zhàn)略得到了有效驗證，中國旅游業(yè)總體上保持了比世界旅游業(yè)和中國國民經(jīng)濟更快的增長速度，并正在成為中國國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)。在此背景下，關于中國旅游業(yè)實現(xiàn)適度超前發(fā)展的原因以及對發(fā)展模式的探討也因此成為學界和業(yè)界關注的熱點問題。

解釋改革開放以來中國旅游業(yè)適度超前發(fā)展的原因，既需從中國旅游業(yè)自身發(fā)展的行業(yè)特征進行分析，還需了解中國經(jīng)濟改革開放的大背景。這40年來，中國經(jīng)濟經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟、有計劃商品經(jīng)濟以及市場經(jīng)濟3個階段，而每個階段改革的“主旋律”均是優(yōu)化政府和市場的關系。盡管對中國經(jīng)濟增長模式中關于政府和市場關系的研究存在不同的觀點和結(jié)論，但從實踐來看，中國政府在推動經(jīng)濟增長中發(fā)揮的作用已遠超出市場經(jīng)濟發(fā)達的國家政府。十八屆三中全會明確提出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，因此，研究政府和市場的關系是揭示中國經(jīng)濟增長秘密的重要“鑰匙”。馮新舟和何自力認為，“中國模式中市場與政府關系的本質(zhì)是政府主導下的社會主義市場經(jīng)濟?，F(xiàn)階段，這一模式較為正確地處理了市場與政府的關系，促進了中國經(jīng)濟快速可持續(xù)發(fā)展，證明它是適合中國的，是合理的，需要堅持下去?！盵2]

旅游業(yè)的騰飛與國家戰(zhàn)略和政策密切相關，在研究中國旅游業(yè)市場與政府之間的關系上，探討旅游業(yè)發(fā)展模式與政策選擇是最為重要的視角，同時政策選擇也是發(fā)展模式的具體表現(xiàn)。因此，從政策選擇入手分析中國旅游業(yè)發(fā)展模式，能夠揭示中國旅游業(yè)快速發(fā)展的原因和直觀反映政府與市場的關系?；诖耍疚膶ο嚓P研究、理論進行回顧，從時代背景、行業(yè)特征等方面解釋中國旅游業(yè)實現(xiàn)適度超前發(fā)展的原因以及提煉出“政府推動下市場優(yōu)先發(fā)展模式”概念，同時詳細剖析在促進中國旅游業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了關鍵作用的主要政策類型。本文所提出的中國旅游業(yè)發(fā)展模式比“政府主導市場化模式”更符合國家建立社會主義市場經(jīng)濟體制的基本方向與旅游業(yè)快速發(fā)展的歷程，對經(jīng)濟學中認識政府與市場關系具有較強的理論借鑒，也為相關研究提供了更多分析視角和進一步討論的內(nèi)容。

1 理論基礎與文獻回顧

1.1 理論基礎

1.1.1 ? ?自由放任與市場失靈理論

政府與市場的關系在經(jīng)濟學領域備受關注，形成了不同的理論學派。兩者譜系的兩端是“自由放任”與“政府統(tǒng)制”。古典經(jīng)濟學派認為，政府在經(jīng)濟活動中僅扮演了“守夜人”的角色，不應過多地干預市場經(jīng)濟活動，政府需要做的僅僅只是提供優(yōu)質(zhì)、寬松的市場經(jīng)營環(huán)境，保障市場的自由競爭和信息完整，為市場經(jīng)濟有序運行提供保障。市場作為“看不見的手”是最有效率的資源配置手段，完全可以自發(fā)調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟活動[3]。新古典主義經(jīng)濟學延續(xù)了這一理論觀點，為自由放任的經(jīng)濟政策奠定了基礎，形成了“小政府、大市場”或“弱政府、強市場”的治理模式?！靶≌碚摗背珜д畱s小管轄的空間范圍，其活動內(nèi)容只是提供市場無法做到也做不好的服務，即提供具有非排他性的公共產(chǎn)品和服務[4]。但隨著20世紀30年代資本主義經(jīng)濟大危機的爆發(fā)，人們逐漸認識到市場制度的缺陷，市場的外部性、不完全競爭、盲目性、滯后性和信息不對稱等導致了“市場失靈”。政府在市場經(jīng)濟運行中的調(diào)節(jié)作用開始被提及，國家干預或政府介入成為應對“市場失靈”的有效手段。

1.1.2 ? ?政府干預與政府失靈理論

“市場失靈”引出了政府干預經(jīng)濟，由政府取代市場機制來配置資源，以保障公平公正。與主張自由放任的古典經(jīng)濟學和新古典經(jīng)濟學不同，凱恩斯主義倡導政府對經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)，從而規(guī)避市場的缺陷。凱恩斯主義通過加強宏觀調(diào)控，統(tǒng)籌資源配置，對戰(zhàn)后資本主義經(jīng)濟的繁榮發(fā)揮一定的作用，但20世紀70年代出現(xiàn)的資本主義“滯脹”危機又促使人們重新思考政府與市場在經(jīng)濟運行中的關系。公共選擇理論學派提出，政府并不是萬能的，并不一定能彌補市場缺陷，也會發(fā)生公共政策失誤、公共產(chǎn)品供給低效與浪費、政府機構(gòu)低效率、尋租與腐敗等“政府失靈”問題[5]?！罢ъ`”使得政府與市場之間的博弈在尋求新的均衡，主張市場自由競爭的觀念中重新得以確立，政府干預經(jīng)濟的制度也因此受到限制。公共選擇理論學派便提倡約束政府“看得見的手”，為市場的自由競爭機制提供保障[3]。

1.1.3 ? ?政府與市場合作協(xié)同理論

除了“自由放任”與“政府統(tǒng)制”兩種極端的理論外，還有其他三類觀點。一類觀點是不贊同“小政府”就是好政府，但贊同市場主導機制，政府扮演了市場競爭規(guī)則制定與維護的角色;另一類觀點是更為強調(diào)政府的干預與作為，以應對市場失靈問題，政府必須發(fā)揮宏觀經(jīng)濟管理的作用;還有一類觀點認為，政府除彌補市場失靈外，還具有增進、強化市場的功能[6]。這些觀點均體現(xiàn)了政府與市場并非是非此即彼的二元論，兩者均具有不可替代的作用，可以是合作伙伴[7]、共生互融[8]的關系，形成有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調(diào)、相互促進的格局[9]。美國經(jīng)濟學家斯蒂格利茨從信息經(jīng)濟學的角度，以不完全信息與不完備市場為分析前提，提出政府與市場之間應建構(gòu)一種新型伙伴關系的模式[7]。此外，中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展實踐也走出了一條具有中國特色的發(fā)展道路，形成政府與市場“互融共榮”的新型關系[10]。這些新型關系體現(xiàn)了政府與市場之間地位平等、相互合作、相互補充的特點[11]。

從經(jīng)濟學理論發(fā)展邏輯可以看出，如何認識與處理政府與市場之間的關系，促進市場經(jīng)濟運行，是經(jīng)濟體制建構(gòu)的核心問題。政府與市場邊界的變動過程是各自按照市場經(jīng)濟內(nèi)在要求不斷重構(gòu)、不斷尋求平衡的過程[12]?！笆袌鍪ъ`”是政府干預的邏輯起點，“政府失靈”是市場擴展的理論依據(jù)[10]。兩者的存在均表明，政府和市場并非是相互對立、相互替代的，而是相輔相成、缺一不可的，既需要發(fā)揮市場在資源配置中的優(yōu)先地位和基礎性作用，也需要政府在充分尊重市場規(guī)律的基礎上進行干預[5]，形成“有效市場”和“有為政府”共同發(fā)揮作用的格局。這些政府與市場關系的經(jīng)典理論觀點為研究綜合性、關聯(lián)性、公共性強的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定了基礎。

1.2 文獻回顧

關于政府究竟應在旅游業(yè)發(fā)展中扮演什么角色，屬于“應然”的范疇，但從改革開放40年中國旅游業(yè)發(fā)展模式實踐的“實然”看，政府在旅游市場的培育和促進產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展方面發(fā)揮了至關重要的作用。這種作用一方面表現(xiàn)為政府順應旅游市場增長的大趨勢，積極調(diào)動各種資源和力量有效滿足相應的市場需求;另一方面表現(xiàn)為政府預見到旅游需求增長的必然趨勢，主動布局以激活潛在的旅游市場。對于這一模式，旅游領域多數(shù)研究者將其歸結(jié)為“政府主導市場化”。“政府主導”概念最早源于1992年，中共十四大明確提出建設社會主義市場經(jīng)濟目標后，旅游領域?qū)W者大多以“政府主導型”一詞概括中國旅游業(yè)發(fā)展模式。1996年，在國家旅游局訪問以色列、土耳其旅游代表團的總結(jié)匯報中，也把這兩個國家發(fā)展旅游業(yè)的做法和經(jīng)驗稱為“政府主導型模式”。在20世紀90年代，孫鋼[13]、魏小安、匡林等具有政府工作背景的研究者在總結(jié)中國旅游業(yè)發(fā)展實踐的基礎上提出要實施政府主導型的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，即“在以市場為基礎配置資源的前提下，全面實行政府主導型的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，以進一步加大旅游發(fā)展的力度，加快旅游發(fā)展的速度，使旅游業(yè)為國民經(jīng)濟增長作出更大的貢獻”[14]。

對“政府主導”的主導內(nèi)容、發(fā)展階段性及其作用效果等問題，旅游學界展開了多方面研究，并提出了不同的看法[1-5，15-19]。有學者基于政府主導下的旅游業(yè)管理模式，探討政府主導型模式在我國形成的原因，認為中國旅游業(yè)很長一段時間由政府主導發(fā)展是由我國的社會經(jīng)濟水平、資源與產(chǎn)業(yè)國有化程度、國家戰(zhàn)略需要等多個因素決定的，基礎薄弱的產(chǎn)業(yè)是需要政府的強力支持或者干預來彌補市場以及自身的不足[20];有學者則是從旅行社、景區(qū)、飯店、交通、購物等多個旅游相關行業(yè)角度出發(fā)探討政府角色在中國旅游業(yè)發(fā)展歷程中的變遷[21];也有一些學者聚焦于中國旅游產(chǎn)業(yè)政策的演化特征[22]以及制度創(chuàng)新的動力因素[23]。而在探討政府主導的效果，尤其是總結(jié)改革開放40年中國旅游業(yè)發(fā)展經(jīng)驗時，學者們對政府主導所發(fā)揮的作用依然持不同態(tài)度。夏杰長和徐金海對政府主導型模式給予了肯定，“作為后發(fā)型旅游國家，中國旅游業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)后發(fā)趕超，成為世界旅游市場上的‘一匹黑馬，很大程度上得益于政府主導型戰(zhàn)略的實施”[24]。更多的學者則是對政府主導采取相對中立的態(tài)度，認為“在旅游業(yè)發(fā)展中，政府、企業(yè)和非政府組織等都是有機統(tǒng)一的整體，在促進旅游業(yè)發(fā)展各階段各有分工”[25]。而隨著市場化進程加快，我國旅游業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略重心從改革開放初期的入境旅游轉(zhuǎn)向國內(nèi)旅游，市場邏輯發(fā)揮越來越重要的作用，尤其當社會資本大量流入旅游領域以后，市場在旅游資源配置中發(fā)揮決定性作用，因此旅游業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的制度環(huán)境從相對單一變遷到多元復雜[26]。具體來看，戴學鋒認為，建立符合市場經(jīng)濟規(guī)則的管理手段是旅游行業(yè)市場化改革的又一個重點領域，也“為我國管理體制的轉(zhuǎn)變提供了模板”[27]。厲新建等認為，“市場化的政府主導”是改革開放40年中國旅游業(yè)發(fā)展的一個重要特征[28]。馬春野還認為，在中國旅游產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)處于由市場發(fā)育期向成熟期轉(zhuǎn)變的階段，旅游產(chǎn)業(yè)需要以環(huán)境誘致型發(fā)展模式來取代現(xiàn)有的政府主導型發(fā)展模式[29]。

盡管學者們對政府主導旅游業(yè)發(fā)展存在各自不同，甚至完全相反的觀點，但不能否認的是，改革開放40年，中國旅游業(yè)在中央政府的領導和國家旅游行政部門的直接推動以及相關部門配合參與下，通過地方各級政府的直接實施1，走出了一條在政府推動下以市場為導向的獨特道路。本文認為，在特定的發(fā)展階段，這條道路總體上較好地處理了政府和市場之間的關系，因而對中國旅游業(yè)的適度超前發(fā)展起到了關鍵作用。

2 發(fā)展模式和政策選擇

2.1 發(fā)展模式探討

討論政府與市場之間的關系，關鍵是分析政府在旅游業(yè)發(fā)展過程中所起的作用。從歐美市場經(jīng)濟發(fā)達國家情況看，政府在旅游業(yè)發(fā)展中主要扮演的是“小政府”的角色，其旅游行政部門主要的職能是市場推廣。在中國，政府對旅游市場的影響主要是依據(jù)中國旅游特有和中國經(jīng)濟共有的方式，來促進市場的發(fā)育和持續(xù)健康增長。其中一個突出的特點是，政府在推動旅游經(jīng)濟發(fā)展過程中，一直是將市場放到優(yōu)先而突出的位置。改革開放40年來，中國旅游業(yè)不僅實現(xiàn)了從外事接待向獨立發(fā)展的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，中國也因此成長為世界重要的旅游目的地和客源國。在這期間，中國旅游業(yè)經(jīng)歷了從初期以入境旅游為主要經(jīng)濟導向的創(chuàng)匯產(chǎn)業(yè)，到中期與國內(nèi)旅游緊密聯(lián)系的國家經(jīng)濟增長點，再到后期與國民經(jīng)濟整體發(fā)展密切關聯(lián)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)的地位改變，政府也隨著旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實際需要而逐步拓展或優(yōu)化其管理內(nèi)容和范圍。無論是在早期為了賺取外匯收入而大力拓展入境旅游市場，還是后期同步挖掘國內(nèi)外旅游市場需求，主要的政策選擇都與推動市場發(fā)育和增長有關，由此也形成了中國旅游政策的演變軌跡。尤其是景區(qū)、飯店、旅行社、交通等主要依托行業(yè)，一直在政府監(jiān)管中處于重要地位，是政府進行政策調(diào)整的重要領域。

相較于多數(shù)研究者將中國旅游業(yè)發(fā)展模式歸結(jié)為“政府主導市場化”，本文認為，這并不符合國家建立社會主義市場經(jīng)濟體制的基本方向，也正因如此，在國家層面的正式文件中，也從未出現(xiàn)過政府主導發(fā)展旅游業(yè)的提法。更為重要的是，分析中國40年旅游業(yè)發(fā)展的歷程，政府更多地不是去“主導”旅游業(yè)發(fā)展方向，而是伴隨國內(nèi)外經(jīng)濟形勢和市場環(huán)境的變化順勢而為地“推動”產(chǎn)業(yè)向前進步。此外，政府推動的指向主要是擴大旅游市場，而不是一般意義上的強調(diào)價格作為主要市場信號的“市場化”。作為解決社會、政治和經(jīng)濟問題的基礎調(diào)節(jié)手段，“市場化”主要表現(xiàn)為一種配置資源的市場機制。作為國家經(jīng)濟的有機組成部分，旅游業(yè)不必要也不可能形成單獨的、封閉的市場化資源配置機制。因此，政府在推動旅游市場發(fā)育和增長的過程中雖然涉及不少市場機制的內(nèi)容，但并非完全意義上的讓市場發(fā)揮在資源配置中起決定性作用的“市場化”，其主要立足點更多在于擴大旅游市場、提升旅游供給和促進旅游消費。

因此，改革開放40年，具有中國特色的旅游業(yè)發(fā)展模式更恰當?shù)谋硎鰬撌恰罢苿酉碌氖袌鰞?yōu)先發(fā)展模式”。該模式與“政府主導市場化模式”在認識上的整體比較如表1所示，兩大模式最突出的區(qū)別在于，“政府推動下的市場優(yōu)先發(fā)展模式”強調(diào)，在資源配置中相對于政府運用經(jīng)濟、法律、行政手段，市場自發(fā)調(diào)節(jié)被優(yōu)先考慮，具有決定性作用;并且政府是順市場而補位，是助推者而非主導者角色。政府對市場的推動以尊重市場發(fā)展規(guī)律為前提，符合市場健康可持續(xù)運行的要求。政府只是因勢利導，按照市場化規(guī)律承擔必需的監(jiān)督、管理等職責。該模式是對“政府主導市場化模式”的反思[30]，也是對“市場化的政府主導”[28]“市場主導”[31]概念的系統(tǒng)提煉，更加貼合改革開放后中國旅游業(yè)發(fā)展中政府與市場的關系特點，也是經(jīng)實踐檢驗更符合社會主義市場經(jīng)濟要求的改革方向。

中國旅游業(yè)政策選擇也始終圍繞“政府推動下的市場優(yōu)先發(fā)展”來組織。然而，以往的研究多基于“政府主導旅游發(fā)展”論點展開，并不足以支撐本文所提出的理論，因此分析該模式包含的一系列政策具有重要意義。據(jù)此，本文將對相關政策選擇的表現(xiàn)、原因及結(jié)論做進一步的闡述。

2.2 政策選擇分析

從中國旅游業(yè)發(fā)展階段來看，政府對旅游業(yè)的政策選擇伴隨著市場培育成熟而逐漸由強制性向強制性、自愿性及混合性結(jié)合轉(zhuǎn)變[32]，并根據(jù)細分行業(yè)屬性的不同，在落實上有所差別。依據(jù)政策的著力點、內(nèi)容以及相關學者的政策分類框架[32-33]，本文認為，針對旅游業(yè)自身發(fā)展特點和中國經(jīng)濟市場化的整體部署下做出的政策選擇，包含8個方面，反映了在旅游業(yè)發(fā)展歷程中政府與市場之間關系及各政策類型之間的關聯(lián)（圖1）。有的政策長期貫穿于產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，有的則是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)問題時得以實施，對行業(yè)起到規(guī)范或者促進的作用。值得注意的是，政府對旅游業(yè)的政策是基于市場發(fā)展規(guī)律進行選擇的，與每個階段社會經(jīng)濟發(fā)展狀況密切相關。

2.2.1 ? ?市場激發(fā)政策

對旅游市場的激發(fā)一直貫穿于政府工作的始終，政策導向經(jīng)歷從單純追求創(chuàng)匯（激發(fā)入境市場），到促進入境旅游市場和拓展國內(nèi)旅游市場，再到重點發(fā)展國內(nèi)旅游市場的轉(zhuǎn)變。政府始終圍繞長期的市場化發(fā)展目標，順應旅游市場不斷擴大的需求趨勢。起初，政府對旅游市場的激發(fā)是發(fā)展以創(chuàng)匯為主要目的的入境旅游。1978年10月9日，鄧小平第一次關于旅游的談話便專門談到旅游創(chuàng)匯[34]，此后相當長一段時期，創(chuàng)匯一直是評估旅游部門業(yè)績的重要指標。此外，對外宣傳營銷也是旅游部門責無旁貸的職能，激發(fā)入境旅游市場自然是中國政府早期發(fā)展旅游業(yè)的重要政策方向。但隨著旅游業(yè)發(fā)展，其發(fā)展格局的最終形成取決于國內(nèi)旅游市場的興起和成熟。在改革開放之初，交通、食宿、游覽點條件較差等原因使得政府對國內(nèi)旅游采取了“不提倡”政策，但之后基于“回籠貨幣、增加就業(yè)”等方面的綜合考量，政府很快對國內(nèi)旅游采取了支持政策。1984年，國家旅游局出臺了《關于加強對國內(nèi)旅游管理的通知》。同年，國務院批轉(zhuǎn)國家旅游局《關于當前旅游體制改革幾個問題的報告》中還明確提出，“要從只抓國際旅游轉(zhuǎn)變到國際、國內(nèi)旅游一起抓”。1993年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原國家旅游局《關于積極發(fā)展國內(nèi)旅游業(yè)的意見》，再次將擴大國內(nèi)旅游市場放到了政府工作的重要位置。隨著國內(nèi)居民生活水平的提高和旅游需求日益增長，政府不斷拓展國內(nèi)旅游市場，助力國民經(jīng)濟增長。1998年，受亞洲金融危機等國際事件影響，入境旅游市場“萎靡”，政府又出臺了一系列激發(fā)國內(nèi)旅游市場發(fā)展的政策，最重要的便是在休假時間上有效滿足國內(nèi)旅游需求。1999年國慶，中央政府出臺的“黃金周”政策直接催生了假日旅游市場的爆發(fā);2000年，中央政府專門建立全國假日旅游部際協(xié)調(diào)會議這一非常設協(xié)調(diào)機制，并由國家旅游局牽頭具體實施。隨著帶薪休假政策的持續(xù)推動，2011年中國旅游日的推出以及2013年國務院辦公廳出臺《國民旅游休閑綱要（2013—2020）》，國內(nèi)旅游市場不斷被激活，國內(nèi)旅游也因此迅速成為中國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主體。

2.2.2 ? ?市場供給政策

消費與供給是市場的“一體兩面”，政府根據(jù)市場需求變化有所作為地支持、引導、推動旅游供給的提質(zhì)升級。改革開放后中國旅游業(yè)起步于入境旅游，在發(fā)展之初，解決境外游客特別是經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)游客高標準旅游需求同我國低水平的旅游供給之間的矛盾，成為政府旅游工作的主要著力點，這也使得中國旅游業(yè)在改革開放之初走了一條通過激發(fā)外來消費、提高旅游供給質(zhì)量的發(fā)展路徑。在此發(fā)展背景下，政府除了旅游接待設施“挖潛”以外，還使用部分財政資金直接投入旅游經(jīng)營性項目的建設。盡管按照市場經(jīng)濟的一般法則，政府資金只能用于公共項目，但在發(fā)展初期，若沒有政府投入經(jīng)營性項目，不僅無法提升滿足入境游客基本需求的供給質(zhì)量，中國旅游業(yè)也很難實現(xiàn)整體快速起步。之后，隨著整個市場從供不應求向供過于求轉(zhuǎn)變，政府主要通過對新型旅游產(chǎn)品的投資引導等方式來促進社會資金投入旅游業(yè)。最初是在經(jīng)營性項目上，1978年，中共中央批轉(zhuǎn)外交部黨組《關于發(fā)展旅游事業(yè)的請示報告》便明確同意，“國務院決定在3年內(nèi)撥給基建投資3.6億元建造旅游飯店，添置交通車輛等設施，擴大接待能力，為國家增加外匯收入”。1986年，國務院常務會議決定以撥款、撥改貸、貸款的形式，每年給旅游業(yè)5億元投資，國家旅游局則利用這筆投資建設了7大旅游重點工程。5年時間里，直接由國家旅游局投入的旅游景區(qū)建設資金便超過3億元[35]。除了直接向經(jīng)營性項目投入充足資金以外，政府還廣泛調(diào)動各方面力量來增加旅游供給。1984年，中央辦公廳和國務院辦公廳批準國家旅游局《關于開創(chuàng)旅游工作新局面幾個問題的報告》明確提出，“加快旅游基礎設施的建設要采取國家、地方、部門、集體和個人一起上，自力更生和利用外資一起上的方針……保護和調(diào)動地方、部門和廣大群眾辦旅游的積極性……發(fā)展旅游專業(yè)戶”。當時的旅游基礎設施建設實際上包含大量經(jīng)營性項目，可以說，在旅游市場萌芽的早期，正是通過政府投入的資金以及“五個一起上”等政策安排，才形成了中國旅游供給的“基本盤”。此外，與其他產(chǎn)業(yè)供給能力主要取決于經(jīng)營項目不同，完整的旅游供給能力提升離不開公共服務設施建設。改革開放以來，除了國家基礎設施得到整體改善之外，政府還通過投資建設廁所以及國債資金建設旅游公路等方式，較快地改善了旅游接待條件，提高了市場供給能力，也更好地滿足了市場對旅游品質(zhì)的需求。

2.2.3 ? ?市場開放政策

市場開放政策的關鍵是加快形成不同的競爭主體，通過競爭的優(yōu)勝劣汰、獎勤罰懶來有效提高市場供給水平，體現(xiàn)了政府將市場化放在優(yōu)先而突出位置的思路。這也與1978年以來中國開啟市場化改革，往“國有制+計劃經(jīng)濟”為基本特征的傳統(tǒng)體制注入更多市場化因素的大背景密切相關?？傮w上，旅游市場的開放相較其他行業(yè)走在了國家開放的前列，旅游飯店最先迎接旅游市場開放的浪潮。改革開放之初，旅游飯店是制約旅游業(yè)供給能力的最大短板，從一開始政府便對旅游飯店建設采取了開放的態(tài)度，飯店行業(yè)也由此成為市場開放變革的“先鋒”。從早先鄧小平對旅游飯店建設持支持態(tài)度起，國務院先是專門成立了以谷牧、陳慕華、廖承志為首的利用僑資外資籌建旅游飯店領導小組[36]，并在政策文件上進一步明確，“在我國當前資金不足、材料設備短缺的情況下，要積極利用僑、外資分期建造一批旅游飯店”。在此背景下，珠海石景山旅游中心應運而生，成為全國首例中外合作企業(yè)，時隔8年后，《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》才正式頒布;北京建國飯店、北京長城飯店也成為《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》出臺之后的首批合資企業(yè)。1985年，全國批準的中外合資合作項目共109項，其中旅游項目就占到73項;“七五”期間，旅游基建投資總規(guī)模約190億元，其中利用外資投資的比例約占到53.3%[37]。而后在建國飯店等合資企業(yè)示范帶動下，全國旅游飯店的市場意識和經(jīng)營管理水平得到迅速提高，成為中國服務業(yè)的標桿。

在推動市場對外開放之后，政府將工作重點更多放到推動市場對內(nèi)開放上，尤其是更加注重深化體制機制改革，不斷打破行政壁壘，加快了資本、人才、技術(shù)等要素自由流動的速度。改革開放之初，雖然政府一方面提出“非旅游部門不得辦旅游”，但另一方面也明確要求，“旅行社業(yè)務要打破獨家壟斷的思想，要允許中國國際旅行社、中國旅行社、中國青年旅行社等單位開展競爭”“各級旅游經(jīng)營單位都要逐步從所屬的行政管理部門獨立出來，成為經(jīng)濟實體，自主經(jīng)營，自負盈虧，改變官商作風，參與行業(yè)競爭，優(yōu)勝劣汰”。在“市場經(jīng)濟”寫入憲法后，政府進一步提出“要逐步建立統(tǒng)一開放、有序競爭的國內(nèi)旅游市場”。隨著對內(nèi)開放進程加快，旅游領域的投資和市場壁壘逐步突破，包括支持社會資本以投資、參股、項目合作等多種方式積極參與國有文化旅游企事業(yè)單位改革，采取合資、合作或獨資等方式，投資國家未禁止的各類文化旅游行業(yè)，鼓勵社會資本參與公共文化旅游服務、旅游等基礎設施和項目的開發(fā)建設、運營管理和運營服務。經(jīng)過多年發(fā)展，除旅游免稅經(jīng)營等極少數(shù)業(yè)務之外，旅游業(yè)基本沒有壟斷領域，總體上實現(xiàn)了充分的市場競爭。

2.2.4 ? ?市場增信政策

市場主體之間信息不對稱是影響旅游市場交易的重要瓶頸，一方面是由于旅游活動涉及的環(huán)節(jié)眾多，質(zhì)量不容易把控;另一方面則是旅游產(chǎn)品具有無形性、異地性，其服務交易更多在“陌生人社會”發(fā)生，因此如何引導消費者選擇質(zhì)價相符的旅游產(chǎn)品便成為關系旅游業(yè)良性發(fā)展的重大問題。在中國市場經(jīng)濟發(fā)育早期，信用體系和品牌體系均未真正形成，交易信用問題更為突出。而在推動旅游市場優(yōu)先發(fā)展的過程中，由旅游行政部門直接推動，政府創(chuàng)造性地采取標準化手段這一具有典型中國特色的市場增信政策為企業(yè)服務質(zhì)量“背書”，既提高了企業(yè)的服務信用，又增強了游客的消費信心;同時，在沒有增加審批權(quán)的前提下，豐富了政府對旅游行業(yè)的管理手段。具體的方式是：政府牽頭制定等級評定標準，并利用行政力量在旅游行業(yè)推廣標準;旅游企事業(yè)單位實施標準，改進和完善相關設施和服務;政府或者權(quán)威評定機構(gòu)對照標準評定旅游企事業(yè)單位等級并授牌;政府對達標企事業(yè)單位復核、監(jiān)督，以保證相關單位服務質(zhì)量繼續(xù)達標。

以旅游飯店標準和A級旅游景區(qū)標準為典型案例，1988年8月，在參照西班牙飯店星級標準和結(jié)合中國實際的基礎上，《中華人民共和國評定旅游涉外飯店星級的規(guī)定》及《中華人民共和國旅游涉外飯店星級標準》頒布1，星級飯店標準通過不同的等級劃分，促進了飯店服務與飯店房價的有效對應，給消費者選擇不同等級的飯店提供了非常有效的指引。同時，星級飯店標準制度還將政府對飯店的行業(yè)管理和旅游飯店服務水平的提升有效結(jié)合起來，降低了市場的交易成本，一經(jīng)推出，很快就受到企業(yè)的歡迎和市場的認可。截至2017年年底，全國星級飯店達到10 962家，由旅游飯店開啟的星級服務也因此成為中國服務領域的“標桿”。1999年7月20日，《旅游區(qū)（點）質(zhì)量等級的劃分與評定》國家標準正式發(fā)布，在此后近20年里，A級景區(qū)特別是4A、5A景區(qū)成為消費者選擇旅游吸引物的重要參考，對促進旅游景區(qū)市場的發(fā)育起到了關鍵作用。如今，創(chuàng)（申）A級景區(qū)對于景區(qū)發(fā)展來說具有重要意義，是景區(qū)提檔升級的重要改革，既可以規(guī)范提升景區(qū)的綜合質(zhì)量，有效提高景區(qū)的市場吸引力和競爭力，又可以為景區(qū)服務管理提供外在驅(qū)動力，促進景區(qū)知名度和美譽度的提高。

一般而言，在市場經(jīng)濟發(fā)達國家，非強制性標準的推廣和實施更多由企業(yè)或者社會組織承擔。但由于中國市場經(jīng)濟發(fā)育不成熟，協(xié)會組織缺乏政府的公信力和工作推動力，因此，政府通過標準化手段為旅游市場增信的方式在中國旅游業(yè)發(fā)展過程中就具有特殊而重要的意義。除在飯店業(yè)、景區(qū)等旅游細分行業(yè)上實行標準化之外，政府還通過旅行社質(zhì)量保證金等工作為旅行社的對客服務提供信用保障，這些制度的實施均對旅游市場發(fā)展大有裨益。

2.2.5 ? ?產(chǎn)權(quán)改革政策

產(chǎn)權(quán)制度是建立社會主義市場經(jīng)濟的重要環(huán)節(jié)，是政府培育市場主體、增強市場化的有力舉措。在旅游企業(yè)發(fā)展40年的過程中，具有標志性的改革舉措主要包括承包經(jīng)營、企業(yè)脫鉤、企業(yè)上市、企業(yè)所有制改革等。在承包經(jīng)營方面，自1987年開始，國家在國營大中型企業(yè)中普遍推行承包責任制，盡管在旅游領域里除了旅游車船企業(yè)外，飯店和旅行社行業(yè)并未大范圍推動承包經(jīng)營責任制，但還是有部分飯店通過參與政府在旅游行業(yè)開展的“學建國”活動2，在擴大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)方面做出了探索。在企業(yè)脫鉤上，旅游業(yè)的一批主干旅行社和飯店在20世紀80年代初期便實現(xiàn)了“局社分開”“局店分開”。

在企業(yè)上市上，廣州東方賓館的“穗東方”于1993年在深圳上市，成為中國第一個上市的旅游股份公司，成為旅游企業(yè)上市的標志性事件。旅游企業(yè)實現(xiàn)重組、改制、上市的發(fā)展之路，更為典型的案例是中國國旅集團有限公司（簡稱“國旅集團”）的轉(zhuǎn)型升級。國旅集團前身為中國國際旅行社總社（簡稱“國旅總社”），成立于1954年，是中國旅游業(yè)發(fā)展的先驅(qū)。隨著改革開放不斷深化和中國旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，國旅總社的管理體制難以完全適應。因此，政府積極推進旅游企業(yè)的整合。2004年，國旅總社與中國免稅品（集團）總公司合并重組，成立了國旅集團。通過不斷深化企業(yè)體制機制改革，國旅集團實現(xiàn)了國有大型旅游企業(yè)的跨越式發(fā)展。從旅游企業(yè)上市的總體情況來看，截至2018年年底，滬市、深市上市的旅游類公司達到50家左右，2018年中國旅游行業(yè)上市公司總市值排名前十的企業(yè)包括國旅集團、中青旅、騰邦國際、眾信旅游、凱撒旅游、嶺南控股、云南旅游、海航創(chuàng)新、麗江旅游、三特索道，其中，國旅集團總市值已達1175.39億元1。在建立現(xiàn)代企業(yè)制度上，旅游業(yè)不屬于國計民生領域，因此并不存在國有企業(yè)“一枝獨大”的情況，而在一些互聯(lián)網(wǎng)旅游等新興領域，非國有經(jīng)濟甚至占據(jù)了絕大份額，包括攜程、飛豬、途牛、馬蜂窩、同程旅游等互聯(lián)網(wǎng)旅游公司的發(fā)展對整個旅游及其相關行業(yè)均產(chǎn)生了重要影響。當然由于旅游業(yè)自身的構(gòu)成具有復雜性，政府推動產(chǎn)權(quán)改革的進程相對滯后，但相關企業(yè)依然按照國家產(chǎn)權(quán)改革方向基本完成了改革任務。

2.2.6 ? ?市場監(jiān)管政策

良好的市場秩序是旅游業(yè)健康運行的重要保障，市場監(jiān)管政策主要在于整治旅游市場秩序，并根據(jù)出現(xiàn)的問題出臺有針對性的措施方案，為整個行業(yè)健康發(fā)展營造良好的市場環(huán)境。這也體現(xiàn)了政府與市場的協(xié)同關系，政府根據(jù)市場環(huán)境變化更多地承擔著宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務、規(guī)范治理的職能。改革開放初，盡管政府提出要“加強對飯店的管理，制定全國統(tǒng)一的標準和收費辦法”，并在1980年10月出臺《關于加強旅游參觀點市場管理的通知》，但由于當時大眾旅游市場還未形成，旅游市場秩序問題并不突出，這使得早期政府對旅游市場的監(jiān)管較多地集中在企業(yè)經(jīng)營與管理等微觀層面。隨著中國社會經(jīng)濟發(fā)展，人們在物質(zhì)生活消費需求得到了一定程度的滿足后，對精神文化消費的需求迅速增長，國內(nèi)大眾旅游逐步興起，市場秩序問題在一些旅游熱點地區(qū)日益突出。從全國治理來看，市場監(jiān)管開始的標志是原國家旅游局第一次開始全國范圍的旅游市場專項治理行動以及專門成立的旅游質(zhì)量監(jiān)督管理所。隨著1999年“黃金周”制度實行，旅游市場秩序問題開始成為游客投訴的重點，一些嚴重侵害游客權(quán)益的惡性事件也成為媒體報道的熱點。因此，2001年《國務院關于進一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》明確要求“整頓市場秩序，規(guī)范旅行社、導游人員等各類旅游經(jīng)營單位和個人的經(jīng)營和服務行為，保護旅游消費者和經(jīng)營者合法權(quán)益”。由于旅游所涉及的諸多環(huán)節(jié)并不限于旅游部門直接監(jiān)管的旅行社（尤其是對導游的監(jiān)管），因此旅游部門也多次聯(lián)合公安、工商等市場管理部門開展各種形式的旅游市場整頓行動，并推動形成旅游市場綜合執(zhí)法機制。2016年2月，國務院辦公廳還發(fā)布了《關于加強旅游市場綜合監(jiān)管的通知》，對包括旅游部門在內(nèi)的12個部門提出了市場監(jiān)管的要求。總體而言，經(jīng)過20余年的持續(xù)治理，旅游市場環(huán)境日益好轉(zhuǎn)，監(jiān)管政策也在根據(jù)市場環(huán)境的變化做相應的調(diào)整，并持續(xù)發(fā)揮作用。

2.2.7 ? ?市場價格政策

價格是市場經(jīng)濟的重要信號，與國家價格改革進程一致，旅游價格改革也經(jīng)歷了從嚴格管制到逐步放開的過程。這一過程反映了政府不斷放權(quán)給市場，充分發(fā)揮市場通過價格機制配置資源的決定性作用。入境和國內(nèi)旅游市場不確定性強，影響因素多，旅游產(chǎn)品定價也因此更為復雜。由于早期仍處于計劃經(jīng)濟的大背景之下，較多旅游企業(yè)不知如何正確設定旅游產(chǎn)品價格，政府便為市場定價提供指導。1981年，《國務院關于加強旅游工作的決定》要求，“旅游服務收費和旅游商品的價格，既要體現(xiàn)我國對外政策和僑務政策，又要注意經(jīng)濟效果”，并提出消費對象是國外游客的，價格應適當參照國際市場價格;消費對象主要是國內(nèi)游客的，應以國內(nèi)市場價格為基礎，實行按質(zhì)論價，優(yōu)質(zhì)優(yōu)價;同時明確，“旅游綜合服務實行全國統(tǒng)一規(guī)定的包價”。在改革開放初期，政府采取了諸多方式管理價格，但均收效甚微，直至1992年中國市場經(jīng)濟改革方向正式確立，旅游價格也隨之放開，價格對旅游市場供需的調(diào)節(jié)作用才得以有效體現(xiàn)。在旅游產(chǎn)品基本實現(xiàn)市場定價后，政府對旅游市場的價格監(jiān)管主要集中于檢查旅游產(chǎn)品和服務是否明碼標價以及打擊價格欺詐等違法行為。政府對旅游價格的管理實現(xiàn)了從早期統(tǒng)一規(guī)定向調(diào)節(jié)市場價格轉(zhuǎn)變，其政策關注點也從規(guī)定整個旅游領域的市場定價聚焦到了景區(qū)門票價格，要求利用公共資源建設的景區(qū)門票實行政府定價或政府指導價，體現(xiàn)公益性，嚴格控制價格上漲。最典型的政策案例是2018年國家發(fā)改委發(fā)布的《關于完善國有景區(qū)門票價格形成機制降低重點國有景區(qū)門票價格的指導意見》，界定了景區(qū)門票的定價成本構(gòu)成，并提出切實降低一批重點國有景區(qū)偏高的門票價格，不得提高景區(qū)內(nèi)交通運輸?shù)绕渌斡[服務價格，變相增加游客負擔?？傮w來看，旅行社、旅游飯店、商業(yè)性景區(qū)、旅游商品等領域均已實現(xiàn)市場定價，價格的市場信號作用不斷釋放。

2.2.8 ? ?生產(chǎn)要素政策

勞動力、資本、土地是促進市場經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)要素，對于旅游經(jīng)濟的發(fā)展也尤為重要。為了充分保障旅游供給、提升市場效率，政府針對旅游發(fā)展各階段出現(xiàn)的問題，追根溯源捋清問題的本質(zhì)，利用政策手段對不同生產(chǎn)要素進行有效的管理。在勞動力素質(zhì)提升方面，政府根據(jù)市場需要先從“建立又紅又專的翻譯隊伍和各項服務人員隊伍”起步。由于旅游業(yè)是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，涉及不同細分行業(yè)，政府非常注重通過發(fā)展旅游教育來培養(yǎng)更多類型的旅游人才，包括1978年10月在江蘇省成立中國第一所旅游學校。從1980年起，又陸續(xù)委托北京第二外國語學院、原杭州大學、南開大學等高校開辦旅游專業(yè)，全面培養(yǎng)高水平旅游人才，滿足市場對高素質(zhì)從業(yè)者日益增長的需求。此外，政府還對旅游飯店、旅行社、旅游景區(qū)以及鄉(xiāng)村旅游等市場主體進行了大量培訓。這些舉措有利于推動旅游業(yè)勞動力高質(zhì)量發(fā)展。在旅游融資方面，早期旅游業(yè)基礎薄弱欠缺資金，發(fā)展初期多由政府牽頭投資興辦各類項目以增強旅游市場供給能力。隨著國內(nèi)經(jīng)濟實力增強，旅游供給相較發(fā)展初期已有了明顯增加，社會資本開始大量涌入旅游市場，政府的工作重點又逐漸轉(zhuǎn)向完善投融資政策，為旅游業(yè)發(fā)展營造良好的金融環(huán)境，激發(fā)社會資本對旅游項目加大投入的積極性。從2009年《國務院關于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》發(fā)布開始，金融政策便成為旅游政策的重要內(nèi)容，緊接著在2012年，由人民銀行牽頭，會同國家旅游局等6個部門，專門出臺了《關于金融支持旅游業(yè)加快發(fā)展的若干意見》，這些政策均有助于增強旅游市場活力，也為旅游業(yè)提質(zhì)升級提供了堅實的保障。在旅游用地方面，進入21世紀后，隨著中國土地制度日益完善、土地管理更加嚴格以及各類旅游綜合投資項目需求大幅增長，土地問題開始成為制約旅游供給的主要瓶頸。針對這一問題，政府開始將政策著力點放到土地要素上。國家不斷提高旅游業(yè)用地市場化配置和節(jié)約集約利用水平，盡可能保障旅游業(yè)發(fā)展的土地供給，對促進旅游消費快速增長、培育市場發(fā)展新動力發(fā)揮了積極作用。具有代表性的政策是2015年國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部和國家旅游局專門出臺的《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》。此外，地方政府如廣西桂林、浙江湖州等也結(jié)合自身實際積極探索適合當?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展的土地政策。通過多年實踐，無論國家還是地方政府均逐漸形成了一種根據(jù)旅游業(yè)自身發(fā)展特點增加相關生產(chǎn)要素政策供給彈性的工作模式，并在實踐中取得了較好成效。

3 政府推動下市場優(yōu)先發(fā)展模式形成動因

改革開放40年，相較于國民經(jīng)濟多數(shù)領域，政府在促進旅游市場優(yōu)先發(fā)展過程中采取了更為積極的政策，這對中國旅游業(yè)實現(xiàn)超前發(fā)展起到了重要作用，表2展示了政府主要綜合性政策文件在促進市場發(fā)育中所起的作用。

本文認為，之所以形成政府推動旅游市場優(yōu)先發(fā)展模式，且由政府部門直接或者牽頭制定實施的政策文件、行業(yè)標準以及法規(guī)制度對培育和促進市場發(fā)展產(chǎn)生了巨大作用，主要有以下原因。

3.1 國家始終強調(diào)旅游業(yè)的經(jīng)濟屬性

中國旅游業(yè)脫胎于外事接待，但因其具有重要的創(chuàng)匯功能，中央政府很早便開始強調(diào)旅游的經(jīng)濟屬性，這種經(jīng)濟思想最開始體現(xiàn)在領導人講話中。1979年，鄧小平同旅行游覽事業(yè)管理總局負責人談話便專門提到“搞旅游業(yè)要千方百計地增加收入，既然搞這個行業(yè)，就要看看怎樣有利可圖”。雖然在當時相關文件中對旅游業(yè)的表述為“旅游事業(yè)在我國既是經(jīng)濟事業(yè)，又是外事工作的一部分”，但在具體推動旅游市場發(fā)展時，旅游行政部門的經(jīng)濟意識占據(jù)了主導位置。這種經(jīng)濟思維在1981年中國旅行游覽事業(yè)管理總局不再由外交部代管，改為國務院直接領導之后更為突出，特別是在1986年旅游業(yè)被納入國家“七五”計劃，旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)地位得到進一步明確，旅游業(yè)也一直肩負著促進國民經(jīng)濟增長的任務。正是由于對旅游業(yè)經(jīng)濟屬性的強調(diào)，使得政府在推動旅游業(yè)發(fā)展過程中，雖然采取的管理方式會根據(jù)細分行業(yè)屬性和市場問題有所不同，但總體上是以市場優(yōu)先，政府起調(diào)控作用，始終堅持以促進經(jīng)濟效益增長為主要發(fā)展方向。

3.2 政府和企業(yè)都是旅游業(yè)競爭的主體

Albert Breton在《競爭性政府：一個關于政治和公共財政的經(jīng)濟理論》中提出，“政府本質(zhì)上是具有競爭性的”[38]。對旅游業(yè)而言，旅游企業(yè)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基石，企業(yè)強則產(chǎn)業(yè)強。從全國來看，外資、合資、國有、民營混合經(jīng)濟個體共存、共享發(fā)展，充分發(fā)揮各種市場主體的積極性。目前，我國旅游業(yè)發(fā)展已跨入大企業(yè)引領發(fā)展階段，已形成通過發(fā)展旅游集團，以整合優(yōu)勢資源、創(chuàng)新發(fā)展機制、提升產(chǎn)業(yè)水平、增強核心競爭力和發(fā)展持續(xù)力的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本模式，特別是近年來涌現(xiàn)出的北京首旅集團、華僑城集團公司、開元旅業(yè)集團等一批大型旅游集團，對旅游業(yè)發(fā)展發(fā)揮著重要的龍頭帶動作用。除了企業(yè)這一市場競爭主體外，由于具有不同地域化特征的旅游目的地是游客不同旅游體驗的主要載體，因此地方政府之間爭奪旅游客源的競爭同樣激烈?？傮w上，改革開放40年中，旅游目的地政府競爭“主旋律”是廣告宣傳、針對消費者的降價政策、針對企業(yè)投資的激勵政策、完善旅游公共服務等方式，很少通過設置市場壁壘的方式限制競爭。政府以提升目的地競爭力的方式直接參與旅游市場競爭，在一定程度上也促進旅游供給的大幅改善，有利于旅游市場的擴大。

3.3 功能性產(chǎn)業(yè)政策是旅游產(chǎn)業(yè)政策的主體

從市場與政府關系角度看，產(chǎn)業(yè)政策可以分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策兩大類。選擇性產(chǎn)業(yè)政策以“政府對微觀經(jīng)濟運行的廣泛干預，以挑選贏家、扭曲價格等途徑主導資源配置”為特征，政府居主導地位，在資源配置中發(fā)揮“駕馭”市場、干預市場與替代市場的作用。功能性產(chǎn)業(yè)政策則是“市場友好型”的產(chǎn)業(yè)政策，以“完善市場制度、補充市場不足”為特征，市場居于主導地位，政府作用僅在于增進市場機能、擴展市場作用范圍，并在公共領域補充市場的不足，讓市場機制發(fā)揮其資源配置的決定性作用。改革開放以來，中國產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了一個由計劃管理與選擇型產(chǎn)業(yè)政策混合的產(chǎn)業(yè)政策體系向以選擇性產(chǎn)業(yè)政策為主體、以功能性政策為輔助的產(chǎn)業(yè)政策體系轉(zhuǎn)變過程[39]。在旅游領域，除了少數(shù)幾次國家基于廉政建設考慮清理了“樓堂館所”，以及考慮土地管控等原因?qū)χ黝}公園等進行限制之外，政府很少對各類旅游業(yè)態(tài)采取選擇型產(chǎn)業(yè)政策進行直接干預。旅游業(yè)發(fā)展過程中，政府主要是通過完善市場制度、改善營商環(huán)境、維護公平競爭、支持產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新并為之建立系統(tǒng)有效的公共服務體系，幫助勞動者提升技能以適應產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的功能性政策來實現(xiàn)擴大旅游市場的目標。這一政策導向也使得旅游市場總體保持了相對健康的發(fā)展。

3.4 旅游業(yè)主管部門市場意識較強

政府的市場意識體現(xiàn)在對旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策上，中心在于對旅游市場經(jīng)濟發(fā)展采取的態(tài)度。很少有其他行政部門像旅游行政部門一樣，將激發(fā)市場作為自身最重要的職能，采取一系列措施促進旅游業(yè)發(fā)展，包括地方旅游景區(qū)的建設、相關配套設施的完善、發(fā)展旅游企業(yè)的一系列優(yōu)惠政策、旅游目的地形象和旅游品牌的樹立、提升國民旅游意識等，這些舉措不僅提升了旅游行業(yè)水平，也刺激了旅游消費。具體來看，20世紀50年代，中國國際旅行社總社便代行了部分政府的旅游管理職責，而1964年成立的中國旅行游覽事業(yè)管理局也是與國旅總社政企合一、合署辦公，“一套人馬，兩塊牌子”[40]，直到后來原國家旅游局機關與國旅總社政企分開，國家旅游行政管理機構(gòu)才真正與旅行社完全脫鉤。這種政企不分的管理體制存在諸多弊端，但這也使得旅游行政部門從成立開始便具有很強的市場意識，一直在努力探索市場經(jīng)濟條件下推動旅游業(yè)發(fā)展的各種工作手段。比如，旅游行政部門一方面很早就意識到一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要性，通過主動推動與相關領域的融合，既實現(xiàn)了自身的發(fā)展，也推動相關領域形成了新的工作亮點，走在了各個部門的前列;另一方面，旅游行政部門積極開拓行業(yè)管理、公共服務、產(chǎn)業(yè)促進的工作格局，在廁所革命、全域旅游、輿論引導、旅游扶貧、宣傳營銷等領域全面發(fā)力，旅游業(yè)的影響力和關注度達到了前所未有的高度。與此同時，在原國家旅游局的直接推動下，各地黨委政府紛紛召開高規(guī)格的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會，地方發(fā)展旅游的熱情被引爆，旅游業(yè)在促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展中也發(fā)揮了越來越重要的作用。并且，旅游業(yè)與地方政府基于“政治晉升錦標賽”[41]促進經(jīng)濟發(fā)展的激勵機制相容，地方政府也把旅游業(yè)作為具有綜合帶動性的重要經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)予以重點發(fā)展。

3.5 旅游行政部門對旅游市場發(fā)育的干擾較少

在國務院部委辦局系統(tǒng)中，旅游行政部門成立時間較晚，相較于國務院的其他部門，旅游行政部門掌握的政策資源并不多[42]，原國家旅游局幾乎是行政審批手段最少的部門。吃住行游購娛，是旅游業(yè)發(fā)展六要素，原國家旅游局也一直嘗試圍繞這六要素開展行業(yè)管理，國務院相關政策文件也要求旅游行政部門對相關領域開展監(jiān)管。但按照法律的規(guī)定，旅游行政部門的行政權(quán)力主要集中在旅行社的審批管理上，而在其他領域開展行業(yè)管理，一直存在法律依據(jù)不足的問題。面對這種既要加強行業(yè)管理，但又不宜干擾市場的矛盾，旅游行政部門針對旅游飯店和旅游景區(qū)等領域，創(chuàng)造性推出的標準化管理手段，其實就是一種對旅游市場干擾較少的非強制性行政行為。此外，因囿于自身部門利益對旅游市場發(fā)育的干擾較少，這也使得旅游行業(yè)的市場化經(jīng)營導向性較強。與此同時，旅游行政部門經(jīng)常通過爭取其他職能部門制定、完善、優(yōu)化政策來支持旅游業(yè)的發(fā)展，這也在很大程度上促進了旅游市場的拓展。

4 結(jié)論和討論

4.1 中國旅游業(yè)發(fā)展模式總結(jié)

40年前，隨著我國改革開放大幕拉開，旅游業(yè)開始了從小到大、從弱到強的發(fā)展征程。在此期間，政府根據(jù)各個階段中國旅游發(fā)展特點的變化，按照以市場為基礎配置資源的基本原則，充分合理地發(fā)揮各級政府部門尤其是旅游行政管理部門的宏觀調(diào)控職能，包括制定科學合理的產(chǎn)業(yè)政策和符合市場要求的法規(guī)標準等措施，依法規(guī)范、積極引導各類旅游主體的行為，從而使旅游資源達到最優(yōu)配置的狀態(tài)[43]，為中國旅游業(yè)發(fā)展營造了良好的市場環(huán)境，促使旅游業(yè)在政府推動下實現(xiàn)了適度超前發(fā)展，并且在不同時期、不同階段、不同細分領域?qū)崿F(xiàn)了轉(zhuǎn)變：在市場競爭方面，從非完全競爭式旅游經(jīng)濟發(fā)展模式（1978—1993年）轉(zhuǎn)變?yōu)檩^充分競爭式旅游經(jīng)濟發(fā)展模式（1993年至今）;在產(chǎn)業(yè)融合方面，從發(fā)展初級階段僅限于旅游業(yè)本身轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暋奥糜?”，強調(diào)和其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展;在產(chǎn)業(yè)功能方面，從單純追求經(jīng)濟、外交功能轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾晱娀糜螛I(yè)在促進國民經(jīng)濟增長、樹立國民文化自信、保障社會民生、推動生態(tài)環(huán)保、加強與各國外交友好等多重功能，落實到具體舉措，“旅游扶貧”“紅色旅游”“綠色旅游”“低碳旅游”等項目在全國各地開展;在開發(fā)范圍方面，從局部“景點旅游”向“全域旅游”“優(yōu)質(zhì)旅游”模式轉(zhuǎn)變，推動中國旅游業(yè)在新時代以滿足民眾安全感、獲得感和幸福感為己任，朝品質(zhì)化方向發(fā)展。因此，“政府推動旅游市場優(yōu)先發(fā)展模式”下政府與市場之間更多的是一種“協(xié)同”關系，在市場基礎薄弱的情況下，政府因勢利導推出政策有利于增強市場發(fā)育能力，在市場有效發(fā)育之后，政府又更多地在扮演監(jiān)督、調(diào)控、規(guī)范、引導、助推的角色。這種關系突破了主流新古典經(jīng)濟學所說的對立互斥關系，二者的作用是互補的，并且這種互補形式會在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段有所不同，呈現(xiàn)動態(tài)演進、順勢而動的特點。中國旅游業(yè)“政府推動旅游市場優(yōu)先發(fā)展模式”是平衡“有效市場”與“有為政府”的重要探索，同時與西方經(jīng)濟學中占據(jù)主流地位的自由放任主義傳統(tǒng)存在巨大差異，也并非“小政府理論”所倡導的政府越小越好。該模式對于豐富經(jīng)濟學中政府與市場關系研究提供了具有中國特色的理論視角，有利于指導旅游業(yè)市場發(fā)展。

4.2 中國旅游業(yè)未來發(fā)展思考

基于對改革開放40年旅游業(yè)發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)，除了從探討中國旅游業(yè)發(fā)展模式和政策選擇的角度切入分析政府與市場的關系以外，存在較多值得進一步思考研究的問題。正如經(jīng)濟學家諾斯在1981年提出的“諾斯悖論”所言，國家的存在是經(jīng)濟增長的關鍵，然而國家又是經(jīng)濟衰退的根源。從旅游業(yè)發(fā)展情況看，政府在調(diào)動各種資源來促進旅游市場優(yōu)先發(fā)展的同時，不可避免地也會造成決策風險以及旅游投入和產(chǎn)出不匹配等問題。面對這一產(chǎn)生于實踐的模式，一是需要對政府推動旅游市場發(fā)育和增長行為的利弊展開進一步分析，進而對政府在市場中的行為做出更準確的評估。如從實際情況看，旅游飯店很早便實行了市場開放，使得旅游飯店服務水平迅速提高，但由于飯店投資主體的復雜性，導致中國飯店業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡問題突出，也因此多次出現(xiàn)飯店業(yè)全年虧損的情況1。而作為旅行社的主管部門，旅游行政部門多年來一直對旅行社實行保護政策，在短期內(nèi)保護了旅行社的盈利，但從長期看，也造成了中國旅行社業(yè)經(jīng)營效率一直處于低下水平。二是未來政府應該怎樣促進旅游市場的增長仍需進一步研究。過去40年，中國政府始終堅持市場優(yōu)先的方向，但促進旅游市場增長的手段還應該隨著行業(yè)發(fā)展階段的不同和市場內(nèi)外部影響因素的變化而增強政策的敏感性和針對性。在40年的發(fā)展過程中，政府處理與市場之間的關系有經(jīng)驗也有教訓，因此未來旅游領域中兩者關系也將受到整個中國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的影響。發(fā)達市場經(jīng)濟國家政府宏觀調(diào)控的手段主要是財政政策和貨幣政策，與之形成對比的是我國沒有也不可能存在單獨的旅游宏觀調(diào)控，因此隨著國內(nèi)市場經(jīng)濟體系的不斷完善，政府推動旅游市場增長應該采取什么樣的方式值得進一步思考。三是旅游業(yè)具有很強的經(jīng)濟屬性，但隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，旅游業(yè)事業(yè)屬性也在不斷凸顯[44]。正如于光遠先生所言，“旅游是經(jīng)濟性很強的文化事業(yè)，又是文化性很強的經(jīng)濟事業(yè)”。特別是文化和旅游部成立以后，文化和旅游融合發(fā)展必然會被統(tǒng)籌考慮，政府未來在促進旅游業(yè)發(fā)展時，既要關注旅游業(yè)的經(jīng)濟效益，同時也要兼顧社會效益、文化效益、生態(tài)效益等多個領域的需要，這也意味著政府在旅游市場發(fā)展中的角色將進一步轉(zhuǎn)變。

綜合以上分析，改革開放40年形成的“政府推動下的市場優(yōu)先發(fā)展模式”本身是否需要調(diào)整，甚至在未來還有多大程度能在旅游業(yè)發(fā)展中繼續(xù)保持也有必要進一步研究。正如美國經(jīng)濟學家斯蒂格利茨所言，“政府與市場二者間需要一個平衡，但這種平衡在各個國家的不同時期和不同的發(fā)展階段又各不相同，因此這個問題還沒有統(tǒng)一的結(jié)論”[45]。同樣，旅游領域中政府和市場的關系也是如此，需要深入的實踐檢驗。從更宏觀的視角來看，中國旅游業(yè)政府與市場的關系問題反映了中國國家治理體系和治理能力的發(fā)展變化。全面分析中國旅游業(yè)市場化的道路對于理解中國特色化治理體系和治理現(xiàn)代化具有重要作用，這也是未來研究的方向。

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Abstract： This paper examines Chinas tourism development over the 40 years since economic reform and the characteristics of the countrys tourism industry and overall economic reform trends. From that basis， this study investigates the governments prioritization of market development and the balance between the governments efforts and market forces. This paper identifies the reasons for Chinas tourism industry having been able to undergo notable development in just a few decades. This study makes an analysis of related historical events， the growth of the tourism industry， and important documents. From that analysis， this paper examines in detail the major policies that have played a key role in promoting the development of Chinas tourism industry. Those policies include the following： market stimulation policies， market supply policies， market-opening policies， and market credit enhancement policies， which highlight the characteristics of tourism; policies of property rights reform， market supervision policies， market price policies， and policies of production factors， which are gradually promoted at the national level. Those policies clearly reflect the relationship between the government and the market with respect to the governments prioritization of market development. This study also investigates the main reasons for Chinas tourism industry having adopted the development model. The paper presents basic conclusions and outlines directions for further research and discussion.

Keywords： reform and opening-up; tourism; development model; policy; government and market

[責任編輯：吳巧紅;責任校對：周小芳]