國家治理現(xiàn)代化視域下未成年人校園欺凌法制化治理研究

關(guān)鍵詞 國家治理 校園欺凌 法治

基金項目：本文系西安市2020年度社會科學規(guī)劃基金項目“國家治理現(xiàn)代化視域下未成年人校園欺凌法律治理路徑研究”的研究成果（項目編號：ZX100，項目主持人：李卉）。

作者簡介：李卉，西安翻譯學院馬克思主義學院，西北大學法學碩士研究生，講師，研究方向：法學。

中圖分類號：D924.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.149

2017年11月22日教育部等十一部門印發(fā)了《加強中小學生欺凌綜合治理方案》，將校園欺凌治理上升到國家治理層面。國家治理不是讓國家立法、司法或行政機關(guān)包攬承擔治理校園欺凌的全部責任，而是要形成國家公權(quán)力與社會力量等多種校園欺凌治理主體協(xié)同并存的法制化治理模式。

一、未成年人校園欺凌的治理現(xiàn)狀

在現(xiàn)代國家，國家治理的基本方式即法治。國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。 國家治理現(xiàn)代化的兩個重要維度表現(xiàn)為：國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化。因此，推進國家治理現(xiàn)代化，一方面就要推進國家治理體系的法治化;另一方面，就要推進國家治理能力的法治化。我國現(xiàn)在處于全面深化改革時期，一些社會現(xiàn)象在政治、經(jīng)濟、文化等不同領(lǐng)域凸顯，其中未成年人校園欺凌愈演愈烈，引人關(guān)注。我國學界對此展開了諸多研究和探討，我國相關(guān)部門也出臺了相應(yīng)的治理措施，2016年4月28日，國務(wù)院教育督導(dǎo)委員會辦公室印發(fā)了《關(guān)于開展校園欺凌專項治理的通知》，2016 年11月最高人民檢察院與教育部等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于防治中小學生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》，2017年11月22日教育部等十一部門印發(fā)了《加強中小學生欺凌綜合治理方案》。隨著多項治理措施的出臺，我國未成年人校園欺凌治理取得了一些積極成效，2018年9月19日，根據(jù)中華人民共和國最高人民法院司法大數(shù)據(jù)的統(tǒng)計結(jié)果，2015年1月1日至2017年12月31日期間校園欺凌案件呈逐年下降趨勢。然而，平靜的水面下，暗潮依然洶涌，不是每一個校園欺凌事件都會發(fā)展為刑事案件，并進入刑事一審審結(jié)程序，不是每一個校園欺凌事件都會得到社會的廣泛關(guān)注。校園欺凌行為一直長期地存在于校園中，沒有得到有效遏制。2020年5月7日，江蘇南通一名15歲的初三男生在校園欺凌中失去了寶貴的生命。5月25日，云南祿豐一名12歲的女生被4名男生圍毆，造成該女生多處軟組織受傷。5月27日，陜西藍田縣某小學一名女生被四名男生性侵。因此，本文在對未成年人校園欺凌的治理模式反思之后，對其法制化治理模式的構(gòu)建進行路徑研究。

二、未成年人校園欺凌的治理模式反思

反觀我國未成年人校園欺凌治理模式的理論研究和實踐，還存在一定的不足，表現(xiàn)為單一治理模式，需要進行革新和糾偏，以建構(gòu)未成年人校園欺凌的法制化治理模式。

（一）治理結(jié)構(gòu)單一

雖然中小學已開設(shè)法治教育課程，但受應(yīng)試教育影響，并未真正重視法治教育，而使其流于形式。 從目前的未成年人校園欺凌治理結(jié)構(gòu)來看，其主要強調(diào)的是道德治理模式。道德治理通過對未成年人進行正確世界觀、人生觀、價值觀的引導(dǎo)和教育，使其產(chǎn)生認同心理，自律、約束、調(diào)整自己的內(nèi)心信念進而規(guī)范自己的外部行為。然而，當未成年人的外部行為有悖于公序良俗，不能進行自律時，單一的道德教育治理會顯得脆弱蒼白。只重視道德教育、保護，輕視懲罰的理念從《未成年人保護法》和《預(yù)防未成年人犯罪法》中可窺一斑。法律是以國家強制力為保障，具有道德教育所不具備的震懾力，約束、強制行為人遵守法律，進而維護社會秩序。在治理未成年人校園欺凌時，僅強調(diào)道德教育治理或一放了之的教育保護具有一定的局限性。

（二）治理主體單一

未成年人校園欺凌行為的發(fā)生是復(fù)雜的社會問題，不能僅依靠一部專門性反校園欺凌法律的出臺或一個專門性反校園欺凌機構(gòu)的出現(xiàn)。目前校園欺凌存在治理主體單一的問題，國家層面的制度設(shè)計不夠完善，學校治理力不從心，家庭和社會治理發(fā)揮作用不足。

國家層面，在立法上缺少專門性的反校園欺凌法律制度，司法上重教育保護而輕懲罰，行政上具有可操作性的配套措施不足。學校方面承擔未成年人德育和智育的責任，然而部分學校只注重智育，法治教育滯后，法治文化建設(shè)不足，并未開設(shè)反校園欺凌課程?！翱缧^(qū)欺凌”“代勞型校園欺凌”時有發(fā)生，然而同區(qū)域內(nèi)學校間的溝通與交流不足，未構(gòu)建協(xié)同管理、聯(lián)合處置模式，因而無法有效遏制此類型的校園欺凌發(fā)生。家庭方面具有培育未成年人思維和道德形成的情感優(yōu)勢和時空優(yōu)勢，家庭教養(yǎng)方式是干預(yù)未成年人失范行為的最有效方式。然而，在監(jiān)護人管教不當?shù)姆韶熑畏矫妫瑳]有強制親職教育或國家親權(quán)制度。社會對未成年人的健康成長有著非常重要的作用，然而社區(qū)服務(wù)等矯正制度空置，社會轉(zhuǎn)型所帶來的各種價值觀沖撞，個人主義、享樂主義、充滿暴力暗示的網(wǎng)絡(luò)游戲等都在潛移默化地影響著具有超強模仿力、缺乏鑒別能力的未成年人，導(dǎo)致部分未成年人言行示范，產(chǎn)生校園欺凌行為甚至是犯罪行為。

（三）治理手段單一

目前學界的研究往往集中于單一的治理手段，教育學界往往集中于教育法、治安管理處罰法等較為柔性的行政處罰手段，法學界往往集中于更具強制性、硬性的刑罰作為治理手段。歸根結(jié)底，根據(jù)未成人校園欺凌行為的社會危害性程度，治理手段主要包括民事責任、行政責任和刑事責任三種。對于未成年人校園欺凌行為，現(xiàn)行治理手段存在失之于過寬的弊端。根據(jù)現(xiàn)有法律制度，除具有嚴重社會危害性的校園欺凌行為構(gòu)成犯罪適用刑法外，一般的校園欺凌行為適用2020年5月28日通過的中華人民共和國民法典第七編“侵權(quán)責任”第一千一百六十五條：“行為人因過錯侵害他人民事權(quán)益造成損害的，應(yīng)當承擔侵權(quán)責任?！毙@欺凌行為人實施了校園欺凌的行為，具有主觀過錯，給他人造成損害結(jié)果，損害結(jié)果和欺凌行為之間存在因果關(guān)系，即滿足侵權(quán)責任的構(gòu)成要件。此侵權(quán)責任由未成年人的法定監(jiān)護人承擔。然而，在實踐中，校園欺凌行為比一般侵權(quán)行為更為復(fù)雜，侵權(quán)行為對“損害”要件的判斷要具有客觀真實性，當校園欺凌行為表現(xiàn)為“起綽號”“譏諷嘲笑”“精神孤立”時其損害結(jié)果很難在物質(zhì)上做量化。即便訴以精神損害賠償，也會因《民法典》第一千一百八十三條的規(guī)定，要達到“嚴重”的標準，而難以獲得賠償。刑事責任方面，偏向于對未成年人犯罪從輕處罰，對輕微的犯罪行為或社會危害性不大的行為不予刑事處罰。 因此，目前的法律治理手段存在一定局限性，難以有效遏制校園欺凌的發(fā)生，應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)防和懲治校園欺凌的合力，探索多元化的法制化治理手段。

三、未成年人校園欺凌的法制化治理模式構(gòu)建

未成年人校園欺凌行為對于被欺凌的未成年人、學校良好的學習秩序以及社會的穩(wěn)定都產(chǎn)生了不良影響。要提高治理未成年人校園欺凌的實效性，在強調(diào)德治約束內(nèi)心信念的同時，還要通過法治加強對未成年人校園欺凌行為的治理，構(gòu)建多元主體的法制化治理模式。

（一）治理結(jié)構(gòu)：以法治為主，與道德治理有機結(jié)合

基于國家治理現(xiàn)代化視域，在充分發(fā)揮德治作用的同時，更要加強法治。治理未成年人的校園欺凌行為，必須以法治為主，輔以德治。在區(qū)分未成年人校園欺凌行為的主觀惡意、行為后果嚴重性等不同情況的基礎(chǔ)之上，契合德治與法治的指向性、偏向性，將道德教育治理與法治有機結(jié)合，將自律與他律有效統(tǒng)一，構(gòu)建復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)。

一方面，繼續(xù)強化道德治理，以道德規(guī)范約束、感化未成年人的內(nèi)在品行，提升培育和踐行社會主義核心價值觀的有效性，使其得到未成年人真正的內(nèi)心認同和外在自覺遵守。學校、家長、社會對未成年人進行榜樣教育、挫折教育、生命教育以及警示教育等，引導(dǎo)其形成善良、寬容、友善的良好品德，教育其正確的處理矛盾糾紛的方法，明確校園欺凌行為的社會危害性，在遇到校園欺凌行為時不觀望、不參與、不冷漠，在保護自己的同時，可以積極尋求幫助，抵制校園欺凌行為。

另一方面，在國家治理現(xiàn)代化視域下，國家治理需要法治，良法善治是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。然而不論是已浮出冰面還是暗藏冰下的未成年人校園欺凌行為，都暴露出法治意識的弱化、法治實施的不足以及法律制度體系的不完善。因此，在構(gòu)建校園欺凌治理結(jié)構(gòu)時，一是要加強對未成年人法治意識的培養(yǎng)。未成年人校園欺凌行為的發(fā)生是因為他們對法律的強制力、威懾力缺失敬畏，僅靠柔性的思想道德教育是不夠的，需要突出法治的主要作用。國家、社會、學校、家庭都應(yīng)注重引導(dǎo)未成年人形成法治意識、法治思維，正確理解生命權(quán)、健康權(quán)，以及校園欺凌行為的社會危害性和相應(yīng)的懲罰措施，形成反校園欺凌的自我意識，進而珍視生命、敬畏生命，學會運用法律武器保護生命。二是要加強法治實施，繼續(xù)完善依法治校。厘清未成年人與學校的法律關(guān)系、學校在校園欺凌中的法律責任，學校應(yīng)根據(jù)相關(guān)的法律成立校園欺凌治理委員會，確立校長負責制，完善細化學校內(nèi)部的反校園欺凌規(guī)章制度，充分發(fā)揮校警的作用，維護校園安全穩(wěn)定，同時出臺具有可操作性的措施以促進家校聯(lián)動、學校社區(qū)聯(lián)動的多元主體反校園欺凌機制。三是要不斷完善社會主義法律制度體系，這是法治的重要前提。除了不斷完善《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國預(yù)防未成年人犯罪法》等之外，還應(yīng)出臺專門的《反校園欺凌法》以及具體的司法解釋或操作指南，提高相關(guān)法律制度的可操作性。通過不斷優(yōu)化法治意識、法治實施以及法律制度體系實現(xiàn)良法善治，提升校園欺凌治理的有效性，進而不斷推進國家治理現(xiàn)代化。

（二）治理主體：構(gòu)建多元主體共同治理

未成年人校園欺凌行為的發(fā)生原因是多方面的，包含行為人個體、學校、家庭、社會等。因此，校園欺凌的治理是綜合性、系統(tǒng)性的，需要構(gòu)建國家、社區(qū)、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、學校、家庭等相互協(xié)作的多元主體共同治理結(jié)構(gòu)。

在國家層面，立法機關(guān)應(yīng)突出法治在治理未成年人校園欺凌中的主導(dǎo)作用：一是借鑒美國的《校園反欺凌法》、英國的《反欺凌行動憲章》、日本的《防止欺凌對策推進法》等，制定專門的《反校園欺凌法》，明確校園欺凌行為的內(nèi)涵、相關(guān)主體責任等。二是設(shè)立主觀惡意補足年齡制度，明確區(qū)分主觀惡意的標準。司法機關(guān)應(yīng)根據(jù)未成年人校園欺凌的社會危害性準確適用教育與懲罰的原則，加強司法的懲戒力，同時可與學校共建預(yù)防犯罪機制，開展專題化、體系化的“反校園欺凌”法治教育講堂，引導(dǎo)未成年人形成法治思維、法治意識。行政機關(guān)負責督導(dǎo)學校依法治校，出臺相應(yīng)的配套措施：成立專門的反校園欺凌機構(gòu);利用大數(shù)據(jù)收集校園欺凌的相關(guān)數(shù)據(jù)，為增強治理的有效性提供數(shù)據(jù)支持;為未成年人和家長開通反校園欺凌熱線提供咨詢和幫助等。

在社會層面，一是由社區(qū)開展“反校園欺凌”講座，使居民明確校園欺凌的產(chǎn)生原因、表現(xiàn)以及如何預(yù)防等;二是建議借鑒美國的社區(qū)矯正制度，對于未達到刑事責任年齡的校園欺凌行為人由社區(qū)矯正機構(gòu)對其進行教育、監(jiān)督，與司法機關(guān)、行政機關(guān)、學校形成聯(lián)動機制;三是新聞媒體打造積極向上的輿論環(huán)境，通過榜樣引領(lǐng)作用宣傳遵紀守法的典型案例，對校園欺凌進行正面導(dǎo)向;四是凈化網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，抵制向未成年人宣揚暴力、淫穢、利己主義等錯誤人生觀、價值觀的游戲、視頻、應(yīng)用程序等，引導(dǎo)未成年人積極踐行社會主義核心價值觀。

在學校層面，一是加強法治教育，建立完善的“反校園欺凌”教育體系，開設(shè)反校園欺凌課程，進行校園欺凌案例教學，引導(dǎo)未成年人形成法治思維，構(gòu)建校園法治文化;二是充分利用大數(shù)據(jù)分析校園欺凌的特點、易發(fā)生形式、地點等，形成數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建分級預(yù)警治理機制;三是完善師資隊伍，提升教師預(yù)防、識別、處理校園欺凌的能力和法治意識，并配備具有執(zhí)業(yè)資格的心理咨詢、疏導(dǎo)教師，健全學校的心理咨詢室，明確相應(yīng)教師的責任，構(gòu)建和諧安全穩(wěn)定的校園環(huán)境。

在家庭層面，一是加強家風建設(shè)，父母應(yīng)以身作則，通過自己的一言一行樹立良好的模范作用，選擇科學的家庭教養(yǎng)模式，形成和諧的父母子女關(guān)系，創(chuàng)設(shè)溫馨的家庭氛圍和良好的家風。二是明確監(jiān)護人的監(jiān)護責任。借鑒外國立法經(jīng)驗，當未成年人的校園欺凌行為與監(jiān)護人的管教不當之間存在因果關(guān)系時，應(yīng)判定監(jiān)護人承擔連帶責任，除承擔民事賠償外，還應(yīng)去相應(yīng)的機構(gòu)參加培訓，使其正確履行教養(yǎng)未成年人的職責。三是成立監(jiān)護人培訓學校，開設(shè)普適性課程，向監(jiān)護人普及校園欺凌的相關(guān)知識，在預(yù)防和遏制校園欺凌發(fā)生方面發(fā)揮積極作用。對管教未成年人不當?shù)谋O(jiān)護人開設(shè)具有針對性的課程，以增強其科學教養(yǎng)未成年人的能力和意識，進而實現(xiàn)與學校教育的深度融合和有效銜接。

（三）治理手段：寬容而不縱容，多管齊下