山西構(gòu)建干部改革創(chuàng)新容錯糾錯機制的必要性及措施探究

王耀華

（山西省大同煤礦集團公司黨校,山西大同 037000）

一、山西構(gòu)建容錯糾錯機制的必要性

（一）促進山西轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要

山西是我國重要能源和工業(yè)基地，新中國成立七十年來，山西為我國能源安全和經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展提供了重要支撐。但高強度的煤炭開采并沒有讓山西富裕起來，過于單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)讓山西經(jīng)濟過度依賴省外市場，“一煤獨大”的發(fā)展格局也伴生出了環(huán)境污染、水土流失、生態(tài)欠賬等問題。

2010年12月，山西省成為國務(wù)院批準的第九個綜合配套改革試驗區(qū)，但山西的轉(zhuǎn)型之路并不順暢，2014年經(jīng)歷了經(jīng)濟上斷崖式下跌、政治上塌方式腐敗的雙重考驗。痛定思痛中，2016年底，山西省第十一次黨代會進一步堅定了徹底擺脫對煤炭的過度依賴、將轉(zhuǎn)型綜改進行到底的決心，2017年6月，習近平總書記視察山西時強調(diào)，山西建設(shè)國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗區(qū)是黨中央賦予的重大任務(wù)，山西要用好這一機遇，真正走出一條產(chǎn)業(yè)優(yōu)、質(zhì)量高、效益好、可持續(xù)的發(fā)展新路。之后，國務(wù)院出臺了《關(guān)于支持山西省進一步深化改革促進資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的意見》對山西的轉(zhuǎn)型發(fā)展給于政策保障。山西的轉(zhuǎn)型已不是山西一省之事，它所承載的是整個中國能源革命的轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型即意味著打破固有的路徑依賴，謀求新的發(fā)展思路和發(fā)展格局，其中必然包含著不斷試錯的過程，建立容錯糾錯機制就是要從制度層面合理容錯，激發(fā)創(chuàng)新活力，推動山西全面轉(zhuǎn)型。

（二）加強干部隊伍管理的需要

改革開放以來，山西經(jīng)濟發(fā)展取得了輝煌成就，但與東部省份相比，仍屬于欠發(fā)達省份。山西基層干部身上不同程度存在著僵化保守、因循守舊、封閉狹隘、資源依賴、隨遇而安、慵懶散漫的問題，一些干部在“一煤獨大”的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，喪失了市場意識和創(chuàng)新精神，固步自封、目光短淺，缺乏攻堅克難的勇氣和敢闖敢試的魄力；一些干部心中沒理想、干事沒激情、工作懶散拖，不思進取、得過且過，熱衷于搞形式、走過場，作風不實；還有一些干部面對艱巨繁重的改革任務(wù)，疏于學習，出現(xiàn)了本領(lǐng)恐慌，不會為不善為的問題凸出。山西正處在全面拓展新局面的關(guān)鍵期，比以往任何時候都更需要敢擔當善作為的干部隊伍。而不解決干部思想上的問題，就不會有改革的大突破。容錯機制的構(gòu)建，就是著力破解干部干事創(chuàng)業(yè)內(nèi)生動力不足的問題，對大膽改革創(chuàng)新的干部給于保護和支持，解除他們的后顧之憂，推動山西高質(zhì)量發(fā)展。

（三）踐行看齊意識的需要

早在黨的七大預(yù)備會議上，毛澤東同志就強調(diào)要“向中央基準看齊”，十八大以來，習近平同志也多次要求“向黨中央看齊”。中國共產(chǎn)黨之所以具有強大的凝聚力和戰(zhàn)斗力，黨的事業(yè)之所以不斷發(fā)展壯大，就在于中國共產(chǎn)黨是高度集中統(tǒng)一的黨，黨的最高權(quán)力在中央，全黨都要和黨中央保持高度一致，自覺維護黨中央權(quán)威，確保黨的各項方針政策在基層落地生根，關(guān)鍵在于各級地方要牢固樹立和踐行看齊意識。隨著失責必問、問責必嚴成為常態(tài)，干部工作壓力逐漸增大，顧慮增多，動力活力不足。為了激勵各地積極改革創(chuàng)新，2013年，黨的十八屆三中全會首次提出“寬容改革失誤”，2016年初，習總書記在省部級主要領(lǐng)導干部貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上，首次提出以“三個區(qū)分開來”的重要原則，同年10月，十八屆六中全會明確提出“建立容錯糾錯機制”。2018年，中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟?，就建立激勵機制和容錯糾錯機制，進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛樘岢鲋笇砸庖??？待R意識重在落實，全國各地紛紛向黨中央看齊，結(jié)合本地實際進行容錯糾錯制的實踐探索，山西省積極響應(yīng)，并對容錯糾錯制進行了分解和量化。

二、山西構(gòu)建容錯糾錯制的相關(guān)實踐及其存在的不足

（一）山西容錯糾錯制政策文本和相關(guān)實踐

從山西省來看，以容錯為關(guān)鍵詞在山西省人民政府官網(wǎng)上共搜索到要聞和政務(wù)類信息459條，最早的相關(guān)信息是2014年。2013年11月十八屆三中全會明確提出“寬容改革失誤”的思想，2014年山西省政府印發(fā)的《山西省國家資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗2014年行動計劃》中就提出要“探索建立督查、糾偏和容錯機制。把堅守法律底線和保護改革創(chuàng)新、鼓勵先行先試有機統(tǒng)一起來。”2016年1月《山西省推進領(lǐng)導干部能上能下實施細則（試行）》印發(fā)。同年，3月中央政府工作報告明確提出“健全激勵機制和容錯糾錯機制”，5月，習近平總書記在省部級主要領(lǐng)導干部貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上，提出要以“三個區(qū)分開來”的重要原則扭轉(zhuǎn)干部“為官不為”的現(xiàn)象，10月底山西省第十一次代表大會召開，強調(diào)要“建立激勵干部干事創(chuàng)業(yè)機制、改革創(chuàng)新合理容錯機制和推進干部能上能下機制，為敢于擔當?shù)母刹繐?，為敢于負責的干部負責?！?1月，山西省委下發(fā)《山西省激勵干部擔當作為干事創(chuàng)業(yè)辦法（試行）》《山西省支持干部改革創(chuàng)新合理容錯辦法（試行）》，重點解決干部干事創(chuàng)業(yè)內(nèi)生動力不足的問題。2017年山西省政府工作報告指出“堅持‘三個區(qū)分開來’，鼓勵大膽作為，寬容合理失誤，旗幟鮮明地保護那些作風正派、敢作敢為、銳意進取的干部。對工作主動作為、行動迅速、成效明顯的，要予以褒獎?！贝撕螅蒎e糾錯開始在山西省內(nèi)不同領(lǐng)域?qū)嵤?017年山西省政府出臺《關(guān)于深化國企國資改革的指導意見》指出“支持改革創(chuàng)新，完善容錯免責機制”，2018年山西省政府辦公廳印發(fā)《支持山西農(nóng)谷建設(shè)若干政策》指出要“探索建立農(nóng)谷鼓勵創(chuàng)新、合理容錯機制，對于出現(xiàn)的探索性失誤和偏差，按程序甄別、審核后予以合理容錯、糾錯。”2019年山西省政府辦公廳印發(fā)《山西省推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展20條措施的通知》提出要“探索建立雙創(chuàng)容錯免責機制，深入貫徹我省支持干部改革創(chuàng)新合理容錯辦法，拓展在雙創(chuàng)領(lǐng)域的應(yīng)用實施”，同年，山西省國資委還針對省屬國有企業(yè)領(lǐng)導人員，出臺了《山西省省屬國有企業(yè)領(lǐng)導人員改革創(chuàng)新合理容錯實施意見（試行）》。 隨著山西省層面容錯糾錯制的倡導和推動，各地市具體容錯糾錯辦法也隨即出臺。

（筆者根據(jù)網(wǎng)絡(luò)、報刊等資料不完全統(tǒng)計）

（二）山西容錯糾錯制文本和實踐中存在的不足

目前，由于中央尚未出臺全國性的容錯糾錯制度規(guī)范，容錯糾錯還僅僅處于地方實踐和中央高度關(guān)注這一層面，山西各級黨政機關(guān)和干部群眾也并沒有真正得到普及和認識，因而，離建立科學、完善的容錯糾錯機制還有很長的路要走。

從文本來看，山西各地市制定的相關(guān)政策文本，在容錯的目的、原則、程序、結(jié)果運用上形成了基本共識，但也存在著一些分歧。如，適用范圍的差異性，有的地方明確規(guī)定容錯僅針對改革創(chuàng)新領(lǐng)域，而有的地方容錯所涉范圍十分寬泛；寬嚴尺度的差異性，有的地方規(guī)定容錯須具備所列舉的所有情形，而有的地方卻規(guī)定滿足所列舉的一種情形即可?？偟膩碇v，容錯糾錯制度構(gòu)建現(xiàn)狀較為零散、混亂，同一行為在不同的地市可能會承擔不同的后果。此外，各地市所制定的政策文本，也不同程度存在重“容錯”輕“糾錯”的傾向，對于糾錯的方式、程序、效果評價，缺乏制度性的規(guī)范和指導，容錯制和糾錯制發(fā)展不平衡。容錯和糾錯是構(gòu)建容錯糾錯制不可偏廢的兩個方面，容糾并舉才能取得成效?！叭蒎e”絕不意味著對錯誤的放任和縱容，必須有及時“糾錯”跟進，才能在彌補、減輕損失和不良影響的同時，教育干部提高認識、提高辦事能力。一味強調(diào)容錯而不強調(diào)糾錯，容錯就可能演變成對權(quán)力濫用的保護傘，滋生出亂作為，甚至還會為各種機會主義行為創(chuàng)設(shè)制度空間，導致新的腐敗。

從實踐來看，存在三個方面的不足。一是，容錯糾錯實施方案不落地，可操作性不強。制度構(gòu)建的目的是為了指導實踐，雖然各地市都出臺了相應(yīng)的容錯糾錯實施方案，但很少有提出書面申請容錯免責的案例，究其原因是在制定本地本部門容錯糾錯實施方案時，沒有足夠地調(diào)查研究，沒有準確聯(lián)系自身干部隊伍狀況，對容錯與問責的邊界界定不夠清晰、啟動程序、認定流程、相關(guān)救濟制度也不夠完備。因而，容錯糾錯制當前所呈現(xiàn)的效果并不能達到預(yù)期，根治干部“不敢為”的愿景大打折扣；二是，缺乏寬容失敗的社會氛圍。新媒體時代，一些領(lǐng)導干部的不合理表現(xiàn)被輿論場放大，使得一些民眾對領(lǐng)導干部形成了不作為亂作為、形式主義的偏見，有些民眾甚至還出現(xiàn)了仇官心態(tài)，他們并不能正確看待領(lǐng)導干部在改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的錯誤。對領(lǐng)導干部自身來說，不少人也對容錯糾錯持觀望和懷疑的態(tài)度，認為申請容錯也未必能容，即便真能容錯，也會影響自己的政治前途，容錯糾錯機制所承載的激勵干部擔當作為的功能也未能充分顯現(xiàn)；三是，容錯與問責的平衡點難把控。容錯與問責是辯證統(tǒng)一的，二者的出發(fā)點和最終價值歸宿都是推動公共權(quán)力的規(guī)范而有效地運行。不同的是，問責是一種負向激勵，而容錯糾錯是一種正向激勵。在實踐中，二者不可避免呈現(xiàn)出一些矛盾性，強調(diào)問責，組織內(nèi)部關(guān)注的是權(quán)力使用所產(chǎn)生的風險，為減少擔責風險，內(nèi)部氛圍往往嚴謹；強調(diào)容錯，組織內(nèi)部更關(guān)注最終成效而非風險，內(nèi)部氛圍輕松有活力，如何找準二者的平衡點，實現(xiàn)合理互動，在具體實踐中并不好把控。

三、優(yōu)化山西容錯糾錯制的措施

（一）增強可操作性，完善有效運作機制

增強容錯糾錯機制的可操作性，必須提升容錯糾錯制度的精細化水平。首先，要明確容錯糾錯的主體部門。從目前山西省內(nèi)各地市文本及實踐情況來看，容錯糾錯的主體部門主要是黨委組織部門和紀檢監(jiān)察部門，應(yīng)由這些主體部門設(shè)立專門的渠道或平臺接收容錯糾錯的相關(guān)申請。其次，要嚴格規(guī)范和細化認定程序。從各地市文本來看，容錯機制實施程序一般分為申請、核實、認定、報備四個環(huán)節(jié)，容錯糾錯的有序推進，須將這四個程序進一步細化、步驟化（如申請時限、核定方式和依據(jù)、認定期限等）。在此基礎(chǔ)上，還需將詳細的程序明確告知廣大干部，讓大家清楚一旦需要容錯，應(yīng)該怎么去做。再次，要健全對容錯糾錯實施情況的監(jiān)督和反饋。容錯糾錯實施全過程都必須置于黨內(nèi)、黨外及社會各界的監(jiān)督之下，對不能容之“錯”啟動問責，對可容之“錯”，引導干部及時糾錯，并追蹤糾錯情況，既保護了干部的合法權(quán)益，又防止了容錯權(quán)成為權(quán)力濫用的豁免權(quán)和“保護傘”。

（二）堅持容糾并舉，健全配套保障機制

一方面，要建立“容糾”并舉的制度鏈條。容錯和糾錯是容錯糾錯機制不可分割的兩個方面，對干部在改革創(chuàng)新中的出現(xiàn)的失誤合理“容錯”，卸下干部擔當作為的思想包袱，是容錯糾錯制的重要內(nèi)容，但不是全部內(nèi)容，更為關(guān)鍵的是要干部正視錯誤、改正錯誤，最大限度降低損失、減少負面影響，在此過程中，認真積累和總結(jié)經(jīng)驗，形成對錯誤的完整認知，以促進自身能力不斷提升，推動改革事業(yè)不斷前進。各地在建立容錯機制的同時還要建立專門的糾錯整改制度，對錯誤的性質(zhì)、原因、過程、后果及影響等進行全面評估，督促相關(guān)責任主體采取合理措施，改正錯誤，將損失和不良影響減少和降低到最低限度；另一方面，要建立完善容錯糾錯申訴救濟制度。通過建立和完善申述救濟制度給予責任方申辯和申述的機會和途徑，既能保護責任方的合法權(quán)益，也有利于案件判定的客觀性，真正起到保護和激發(fā)干部積極性的作用。在操作程序上，要建立申辯機制，在具體事件甄別前，允許“犯錯者”舉證和解釋，并引入第三方評價，綜合評判其所犯錯誤的性質(zhì)“可容”與否；要建立澄清和保護機制，對于受到誣告的干部，或所犯錯誤類型屬“可容”范圍的干部，要及時給予澄清和保護，消除不利影響，通過談心談話等方式，幫助其消除顧慮，樹立干事創(chuàng)業(yè)的信心和勇氣。

（三）營造寬容失敗政治氛圍，建立社會環(huán)境支撐機制

寬容失敗，就是要容忍和理解失敗、善待失敗者。只有寬容失敗，才能為改革創(chuàng)新提供寬松環(huán)境，鼓勵更多的人不斷探索和創(chuàng)新。一個社會寬容失敗的政治氛圍越濃厚，改革創(chuàng)新精神越容易被激發(fā)出來，也越容易形成改革創(chuàng)新、奮發(fā)有為良好社會風尚，社會發(fā)展才更有活力。

營造寬容失敗的政治氛圍，首先，要把寬容失敗作為一種精神大力倡導，引導民眾用辯證的眼光看待改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤，激發(fā)社會創(chuàng)新活力；其次，要增強民眾的知情權(quán)和參與度，為容錯糾錯制提供環(huán)境支撐；再次，要通過干部選拔任用形成價值導向。落實好干部標準，選拔重用政治素質(zhì)過硬、勇于擔當、善于作為的干部。對干部在改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的失誤，進行合理“容錯”，并確保干部被容錯之后，在人事任免上不被歧視，真正做到為敢為者撐腰。

（四）明晰容錯與問責的邊界，推動問責制與容錯糾錯制良性互動

明晰容錯與問責的邊界是優(yōu)化山西容錯糾錯制的關(guān)鍵。從山西省內(nèi)各地市實踐來看，容錯與問責的邊界共性的規(guī)定都是要看四個方面，即行為動機是否主觀故意或為謀取私利、決策程序是否民主科學、客觀條件是否遭遇不可抗力、行為后果是否造成重大損失和惡劣影響、犯錯程度是否違紀違法。這與習近平總書記所提出的“三個區(qū)分開來”的原則是一致的。但各地市在寬嚴尺度把控、適用范圍、容錯情形上存在較大的差異性，且制度執(zhí)行力并不令人滿意，普遍存在著重問責輕容錯、問責易容錯難、不會用也用不好等問題。在中央還未出臺全國層面容錯糾錯制度的前提下，山西省委應(yīng)組織相關(guān)人員深入各地市進行調(diào)研，了解制約容錯糾錯制執(zhí)行難的主要癥結(jié)，傾聽廣大干部的意見，對容錯糾錯的適用范圍、原則、情形、程序等做出必要的統(tǒng)一和規(guī)范，同時應(yīng)明確規(guī)定“誰負責問責誰考慮容錯”、“問責和容錯同步啟動”，著力破解容錯糾錯在執(zhí)行中的“腸梗阻”，確保問責制與容錯糾錯制良性互動形成合力。