宿遷市解決支出型貧困的障礙與路徑探索

殷志芳

（宿遷學(xué)院法政學(xué)院，江蘇宿遷223800）

支出型貧困群體是指“因大重病、子女上學(xué)、突發(fā)事件等原因造成家庭剛性支出過大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出家庭的承受能力，實(shí)際生活水平處于絕對(duì)貧困狀態(tài)的困難群體”。支出型貧困家庭主要包括兩類:“一類是經(jīng)過各種救助幫困后仍有突出困難的群體；另一類是現(xiàn)行救助政策未覆蓋到的群體”。2019年是宿遷精準(zhǔn)脫貧沖刺年，是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵之年，建成小康社會(huì)關(guān)鍵看脫貧。精準(zhǔn)扶貧的首要環(huán)節(jié)是精準(zhǔn)識(shí)別，由于支出型貧困具有一定隱蔽性，因此支出型貧困成為影響扶貧成效的難點(diǎn)與關(guān)鍵。近年來，宿遷市在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的過程中針對(duì)貧困戶的致貧原因分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)施策，貧困戶的生活狀態(tài)得到有效改善，脫貧質(zhì)量顯著提升。

一、宿遷市支出型貧困的分類實(shí)施情況

2018年全市12.8萬低收入人口、46個(gè)省定經(jīng)濟(jì)薄弱村實(shí)現(xiàn)脫貧達(dá)標(biāo)。截至目前，全市累計(jì)脫貧41.4萬人、150個(gè)省定經(jīng)濟(jì)薄弱村；低收入人口人均可支配收入達(dá)8403元，累計(jì)增長(zhǎng)24.4%；省定經(jīng)濟(jì)薄弱村村均集體經(jīng)營(yíng)性收入達(dá)22.7萬元，累計(jì)增長(zhǎng)55.5%，國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建成果不斷深化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，宿遷市新一輪建檔立卡低收入農(nóng)戶66.29萬人，其中，因病、因殘、因?qū)W致貧農(nóng)戶分別占44.7%、16.6%和6.6%。根據(jù)支出型貧困的致貧原因，主要將其分為因病致貧、因殘致貧、因?qū)W致貧及因?yàn)?zāi)致貧四種情況。

（一）針對(duì)因病致貧家庭的精準(zhǔn)扶貧實(shí)施情況

通過社會(huì)保障制度緩解“因病致貧、因病返貧”的問題。宿遷市因病致貧、因病返貧家庭中，65歲以上長(zhǎng)期慢性病患者就高達(dá)4.35萬人，這一群體呈現(xiàn)“三低一高”的特點(diǎn)，即勞動(dòng)效率低、家庭收入低、風(fēng)險(xiǎn)抵御能力低，醫(yī)藥硬性費(fèi)用支出高。宿遷市的醫(yī)療保障體系包括基本保險(xiǎn)層（城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)制度）、救助層（城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度、疾病應(yīng)急救助制度）、商業(yè)保險(xiǎn)層（個(gè)人醫(yī)療商業(yè)保險(xiǎn)）等。一般貧困戶在基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)等補(bǔ)償后，合規(guī)醫(yī)療費(fèi)用剩余部分適用大病補(bǔ)充保險(xiǎn)補(bǔ)償；低保戶和五保戶在基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、疾病應(yīng)急救助、貧困家庭兒童大病救助等補(bǔ)償后，合規(guī)醫(yī)療費(fèi)用剩余部分適用大病補(bǔ)充保險(xiǎn)補(bǔ)償。同時(shí)，引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與，充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)與社會(huì)保險(xiǎn)的協(xié)同互補(bǔ)作用，形成扶貧合力，構(gòu)建緩解因病致貧、因病返貧問題的新機(jī)制。

針對(duì)慢性病低收入患者、65歲以上老年人、農(nóng)村適齡孕婦等不同人群，分別制定了慢性病救助、免費(fèi)健康體檢、產(chǎn)前篩查補(bǔ)助等惠民政策，政策實(shí)施以來，宿遷市累計(jì)兌現(xiàn)大病補(bǔ)充保險(xiǎn)補(bǔ)償金額900多萬元，2018年大病補(bǔ)充保險(xiǎn)制度惠及低收入農(nóng)戶6800多人次、減少醫(yī)療支出1800萬元，慢性病救助惠及低收入人口4.65萬人次。

（二）針對(duì)因殘致貧家庭的精準(zhǔn)扶貧實(shí)施情況

宿遷市建檔立卡低收入農(nóng)戶中現(xiàn)有3.2萬持證殘疾人，是貧困程度深、脫貧難度大的特殊困難群體。為有效減輕貧困殘疾人照護(hù)負(fù)擔(dān)，解放其家庭勞動(dòng)力，宿遷市探索建立了貧困殘疾人照護(hù)體系，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建設(shè)“殘疾人之家”。為提高殘疾人生活質(zhì)量，一方面發(fā)放困難殘疾人生活補(bǔ)貼，另一方面發(fā)放重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼。對(duì)重度殘疾人提供家庭照護(hù)服務(wù)、托養(yǎng)服務(wù)，對(duì)輕度殘疾人以機(jī)構(gòu)日間照料為主，每人每月補(bǔ)貼120—1200元。配套建設(shè)輔助性就業(yè)基地，引進(jìn)簡(jiǎn)單易做的勞動(dòng)項(xiàng)目，推動(dòng)貧困殘疾人輔助性就業(yè)。先期鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織體系全面建立，后兩年延伸到村居、家庭，三年實(shí)現(xiàn)照護(hù)服務(wù)全覆蓋。宿遷市截至2018年7月，共建成“殘疾人之家”101個(gè)，日間照料1590人次，設(shè)立殘疾人輔助性就業(yè)項(xiàng)目95個(gè)，實(shí)現(xiàn)輔助性就業(yè)1280余人。

（三）針對(duì)因?qū)W致貧家庭的精準(zhǔn)扶貧實(shí)施情況

宿遷建立“全程式”低收入農(nóng)戶子女扶貧助學(xué)制度，減輕低收入農(nóng)戶子女就學(xué)的經(jīng)濟(jì)壓力，確保不因貧失學(xué)，有效阻止貧困現(xiàn)象代際傳遞。宿遷市出臺(tái)《關(guān)于建立低收入農(nóng)戶子女扶貧助學(xué)制度的意見》，在“十三五”期間，凡是宿遷建檔立卡低收入農(nóng)戶在校就讀的子女，均可享受學(xué)前教育、義務(wù)教育、普通高中教育、職業(yè)教育以及高等教育（全日制本、專科）分學(xué)段資助。自2016年7月1日政策實(shí)施以來宿遷市已資助低收入農(nóng)戶子女33.56萬人次，資助金額超過4.08億元。2016年8月，宿遷市在微信騰訊公益平臺(tái)上發(fā)起了“群”眾扶貧助學(xué)活動(dòng)，2016及2017年共募集3800余萬元。各縣區(qū)積極開展各種助學(xué)活動(dòng)，如沭陽縣制定出臺(tái)《沭陽縣低收入農(nóng)戶、低保戶子女教育扶貧工作實(shí)施細(xì)則》，資助標(biāo)準(zhǔn)高于市級(jí)。泗陽縣出臺(tái)《泗陽縣貧困家庭子女扶貧助學(xué)實(shí)施方案》扶貧助學(xué)活動(dòng)募集資金359.87萬元；資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生44882人次，投入資金3746.96萬元。開展“群”眾助學(xué)活動(dòng)，發(fā)放助學(xué)金261.2萬元，幫助1508名貧困學(xué)子圓夢(mèng)大學(xué)。

（四）針對(duì)因?yàn)?zāi)致貧家庭的精準(zhǔn)扶貧實(shí)施情況

宿遷市因?yàn)?zāi)致貧返貧占低收入農(nóng)戶總數(shù)的2.8%，占比雖然不大，但影響后果很嚴(yán)重。宿遷市制定《緩解低收入人口因?yàn)?zāi)致貧保險(xiǎn)實(shí)施辦法（試行）》，引進(jìn)“保險(xiǎn)扶貧”，通過保險(xiǎn)的制度安排，發(fā)揮保險(xiǎn)行業(yè)體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，建立緩解低收入人口因?yàn)?zāi)致貧保險(xiǎn)機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)全市低收入人口遭遇人身意外和財(cái)產(chǎn)損失等風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。創(chuàng)新推出低收入人口“扶貧100”商業(yè)保險(xiǎn)，積極探索“扶貧+保險(xiǎn)”制度；先后為低收入人口購買意外致殘、意外事故死亡、家庭財(cái)產(chǎn)損失等商業(yè)保險(xiǎn)。自政策實(shí)施以來，已累計(jì)賠付630例，金額達(dá)381萬元。建立規(guī)范化扶貧志愿者隊(duì)伍，打造愛心公益品牌，努力健全嚴(yán)密的制度體系和組織網(wǎng)絡(luò)。

二、宿遷市在解決支出型貧困過程中遇到的障礙

（一）支出型貧困群體抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，識(shí)別不夠準(zhǔn)確及時(shí)——識(shí)別障礙

支出型貧困家庭一般具有較強(qiáng)的隱蔽性，抗風(fēng)險(xiǎn)能力比較弱，一旦遇到遭遇遭難或有大項(xiàng)支出，比低保戶更難識(shí)別、更難及時(shí)救助。支出型貧困戶往往收入高于一般貧困戶，因此用傳統(tǒng)的收入法衡量時(shí)，支出型貧困戶難以被準(zhǔn)確識(shí)別。習(xí)總書記要求精準(zhǔn)扶貧脫貧必須做到“不落一戶”，因此，在精準(zhǔn)識(shí)別中不僅要顧及收入型貧困，還要拓展到支出型貧困，進(jìn)一步擴(kuò)大救助覆蓋范圍，讓更多需要救助的人共享制度保障。

但從目前看，對(duì)于新發(fā)生的因病、因?yàn)?zāi)、因殘、因?qū)W等情況不能及時(shí)反應(yīng)，很難立即進(jìn)入幫扶系統(tǒng)。扶貧和低保救助等制度的銜接方面還不夠順暢，政策在具體執(zhí)行時(shí)還要因地制宜。因此在精準(zhǔn)識(shí)別過程中，對(duì)非貧困戶中可能遺漏的支出型貧困的家庭要認(rèn)真排查，防止遺漏，提高貧困戶識(shí)別的精準(zhǔn)度。

（二）支出型貧困家庭救助主要體現(xiàn)在物質(zhì)救助，缺乏精神及心理救助——響應(yīng)障礙

分析貧困產(chǎn)生的原因，除了客觀條件不足，還發(fā)現(xiàn)與貧困戶自身發(fā)展動(dòng)力不足有關(guān)系。貧困戶缺乏動(dòng)力主要有以下原因：一是家庭脫貧動(dòng)力不足，主要表現(xiàn)為支出型貧困家庭成員的宿命論觀念嚴(yán)重，擺脫困境的意愿不強(qiáng)。二是自立意識(shí)不強(qiáng)，主要表現(xiàn)為支出型貧困家庭成員習(xí)慣于“等、靠、要”，福利依賴傾向嚴(yán)重。三是脫貧的信心不足，主要表現(xiàn)為支出型貧困家庭成員對(duì)未來生活的信心不足。

貧困不僅是家庭收入不足的問題，而且是由于缺乏技能培訓(xùn)、保健和其他發(fā)展支出而導(dǎo)致貧困家庭能力下降的問題。習(xí)總書記說，“培育內(nèi)生力量，必須把‘減貧與智慧與支持’結(jié)合起來。扶貧既要富口袋，也要富腦袋?！睂?duì)于支出型貧困的解決，除了物質(zhì)和資金方面的幫扶，更重要的是賦能，引導(dǎo)貧困人員自力更生，徹底擺脫貧困。對(duì)于因病及因殘致貧的家庭，不僅需要巨額的醫(yī)療支出，還需要家庭成員的陪護(hù)，從而使得家庭的有效勞動(dòng)力驟減。一方面影響家庭經(jīng)濟(jì)狀況，另一方面，家庭陪護(hù)人員長(zhǎng)期處于封閉和壓抑的環(huán)境，無法釋放自己長(zhǎng)久積累的苦累，精神狀態(tài)低迷。對(duì)于支出型貧困家庭，不僅要關(guān)注物質(zhì)幫助，也需從心理和精神健康提供幫助。

（三）支出型貧困家庭救助的實(shí)施效果評(píng)價(jià)方式單一——評(píng)價(jià)障礙

家庭的困難程度不僅由收入決定，也受到家庭支出的影響。對(duì)于各項(xiàng)社會(huì)認(rèn)可的必要支出，必須納入困難程度評(píng)估范圍，以剛性支出減收入的結(jié)果作為衡量家庭困難程度的標(biāo)準(zhǔn)，比以往只從收入的角度進(jìn)行評(píng)估的方式更全面。對(duì)困難家庭的救助覆蓋范圍應(yīng)逐步擴(kuò)大到相對(duì)貧困家庭。對(duì)于扶貧的效果不僅僅是單一的脫貧數(shù)量，而要綜合考慮扶脫貧的質(zhì)量。首先，從績(jī)效管理方面，要全面建立績(jī)效管理計(jì)劃、加強(qiáng)績(jī)效管理的過程監(jiān)控，設(shè)置合適的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，完善績(jī)效評(píng)估的方法等。其次，支出型貧困家庭扶貧要兼顧物質(zhì)救助和精神、心理救助，對(duì)貧困者的當(dāng)代和后代的自立能力進(jìn)行評(píng)估，動(dòng)態(tài)掌握救助效果并不斷提高救助的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。防止脫貧人口返貧，建立預(yù)防機(jī)制。

（四）缺乏完善的精準(zhǔn)扶貧管理體系——預(yù)防障礙

2019年是脫貧攻堅(jiān)決勝年，要加強(qiáng)資金的籌集、發(fā)放與監(jiān)管工作，確保資金安全使用。及時(shí)做好對(duì)“支出型”貧困家庭綜合幫扶后的信息反饋工作，通過信息反饋，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)研究改進(jìn)和解決，不斷完善幫扶機(jī)制，提高幫扶資金使用效益。除此以外，要增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧管理信息系統(tǒng)的信息記錄和動(dòng)態(tài)分析功能，對(duì)有可能出現(xiàn)貧困的情況做出預(yù)警提示，要及時(shí)把握信息，及時(shí)提供幫助，將可以解決的貧困問題消除在萌芽狀態(tài)。如家里有子女即將考學(xué)的，考察其家庭經(jīng)濟(jì)情況后盡早提供幫助，避免出現(xiàn)失學(xué)輟學(xué)導(dǎo)致的情況，導(dǎo)致脫貧的能力減弱。如針對(duì)突發(fā)疾病、突發(fā)事故導(dǎo)致受傷，通過鏈接多方資源，協(xié)助其解決問題，避免出現(xiàn)因信息不對(duì)稱或缺乏資金導(dǎo)致治療不到位造成永久殘疾，難以脫貧。

三、解決支出型貧困的路徑探索

針對(duì)解決支出型貧困主要存在的四個(gè)障礙，探索提出建立“瞄準(zhǔn)、響應(yīng)、評(píng)估和預(yù)防”的四級(jí)長(zhǎng)效脫貧機(jī)制，幫助貧困戶實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

（一）建立瞄準(zhǔn)機(jī)制，精準(zhǔn)識(shí)別支出型貧困對(duì)象

要防止對(duì)支出型貧困戶的遺漏，不僅要求精準(zhǔn)識(shí)別工作要耐心細(xì)致，還需要在動(dòng)態(tài)中把握貧困戶及貧困人口。一方面，要看到貧困是相對(duì)的，既要從收入上識(shí)別和研究貧困問題，也要聯(lián)系到從支出識(shí)別貧困人口；另一方面，要及時(shí)對(duì)建檔立卡的貧困戶進(jìn)行調(diào)整，除了脫貧戶要及時(shí)退出之外，還要對(duì)確實(shí)因?yàn)椴豢煽沽υ斐芍С黾哟蠖萑胴毨У霓r(nóng)戶納入貧困戶，給予幫扶。要實(shí)事求是地對(duì)待和治理貧困問題。

（二）建立響應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)制度保障，完善多元救助體系

目前，宿遷市針對(duì)因病、因殘、因教、因?yàn)?zāi)等方面的支出型貧困制定大量有效可行的政策，在解決支出型貧困群體起到良好的化解作用。但目前還缺乏一項(xiàng)關(guān)于支出型貧困綜合完整的救助辦法，當(dāng)居民因教育、醫(yī)療、住房、殘疾、突發(fā)災(zāi)難等剛性支出超出其家庭經(jīng)濟(jì)承受能力的，都納入到救助范圍，經(jīng)過社會(huì)救助后仍然生活困難的居民及其成員，可以申請(qǐng)臨時(shí)支出型救助。

在支出型貧困家庭中，家庭成員的脫貧動(dòng)力不足、自立意識(shí)不強(qiáng)、自我效能感低。這種消極的心態(tài)抑制支出型貧困家庭的發(fā)展?jié)撃埽M(jìn)而惡化其家庭貧困處境。對(duì)此，應(yīng)積極開展社會(huì)工作，運(yùn)用社會(huì)工作中的優(yōu)勢(shì)視角來對(duì)家庭成員進(jìn)行心理疏導(dǎo)，激發(fā)當(dāng)事人的潛能，增強(qiáng)其主觀效能感并培養(yǎng)自我發(fā)展動(dòng)力。一方面要為家庭護(hù)理者提供居家就業(yè)的機(jī)會(huì)與環(huán)境，如來料加工、家庭手工作坊等，這是拓展支出型貧困家庭收入來源的有效路徑。要加強(qiáng)政府財(cái)政投入，發(fā)揮救助的主體作用。同時(shí)要激發(fā)市場(chǎng)活力，發(fā)揮民間社會(huì)組織、私營(yíng)機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)力量的參與，共同推動(dòng)完善支出型扶貧體系，完善社會(huì)保障體系，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（三）建立評(píng)估機(jī)制，持續(xù)評(píng)估扶貧效果

宿遷市全面貫徹“五級(jí)書記抓扶貧”工作要求，建立健全新型精準(zhǔn)脫貧責(zé)任落實(shí)機(jī)制，扶貧專干、專員實(shí)現(xiàn)全覆蓋，陽光監(jiān)管貫穿全過程。對(duì)于隱形的支出型貧困群體要時(shí)刻關(guān)注，實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象信息化、動(dòng)態(tài)化管理。以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)，促進(jìn)會(huì)計(jì)系統(tǒng)信息平臺(tái)的建設(shè)，建立大額支出預(yù)判發(fā)現(xiàn)機(jī)制，及時(shí)主動(dòng)幫助支出型困難家庭。建立發(fā)展專業(yè)社會(huì)工作者隊(duì)伍，發(fā)揮其在對(duì)貧困者提供幫扶解難、提供資源、化解矛盾，促進(jìn)貧困人員發(fā)展?jié)撃?，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面的作用。依托區(qū)域衛(wèi)生信息平臺(tái)，為所有低收入群眾建立動(dòng)態(tài)管理的電子健康檔案，做到醫(yī)療機(jī)構(gòu)與區(qū)域平臺(tái)無縫對(duì)接，盡早識(shí)別低收入群體的大病風(fēng)險(xiǎn)，提前制定應(yīng)對(duì)方案。完善不同政策間的銜接措施，使支出型貧困群體在危難時(shí)刻及時(shí)獲得幫助，有效緩解風(fēng)險(xiǎn)帶來的損失，促進(jìn)支出型貧困群體依托政策、資源、人員的幫扶下盡早脫貧。

（四）建立預(yù)防機(jī)制，從“補(bǔ)缺型”救助轉(zhuǎn)向“發(fā)展型”救助

習(xí)總書記說過“要堅(jiān)持以促進(jìn)人的全面發(fā)展的理念指導(dǎo)扶貧開發(fā)，加強(qiáng)貧困地區(qū)社會(huì)建設(shè)，提升貧困群眾教育、文化、健康水平和綜合素質(zhì)?！币獜暮?jiǎn)單的給錢給物的救助方式，擴(kuò)充到關(guān)注人的發(fā)展上來。加大養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、大病保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)宣傳力度，拓展大病救助病種目錄，讓更多困難家庭能夠及時(shí)得到有效幫助。積極推行長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)，幫助因病致貧支出型貧困家庭緩解人工護(hù)理負(fù)擔(dān)，釋放此類家庭的勞動(dòng)力資源，助推該類家庭通過“開源”擺脫貧困。加大對(duì)教育、就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)方面的支出，舉辦豐富的文化活動(dòng)，增強(qiáng)低收入群體的參與感與自信心，提高其綜合素質(zhì)。