基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的高校二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究

劉世超（高級(jí)會(huì)計(jì)師）（廈門(mén)理工學(xué)院財(cái)務(wù)處福建廈門(mén) 361024）

一、問(wèn)題的提出

2017年10月，“績(jī)效管理”首次被寫(xiě)入黨的十九大報(bào)告；2018年9月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》發(fā)布，要求徹底改變過(guò)去“重支出輕績(jī)效”的錯(cuò)誤觀念，對(duì)部門(mén)和單位全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，明確“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)步入高質(zhì)量發(fā)展階段，政府對(duì)高校投入增速也呈下降趨勢(shì)，通過(guò)完善和加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效控制、挖掘內(nèi)部潛力、提高資金使用效益，已成為當(dāng)前破解高校發(fā)展資金瓶頸的最主要手段。而校院兩級(jí)辦學(xué)體制改革是近年來(lái)我國(guó)高校管理體制改革的一個(gè)重大舉措，其目的是為了在賦予二級(jí)學(xué)院更大辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)，進(jìn)一步激發(fā)和調(diào)動(dòng)其辦學(xué)積極性，以此來(lái)推動(dòng)和促進(jìn)高校辦學(xué)水平和辦學(xué)層次的進(jìn)一步提升，最終實(shí)現(xiàn)高等教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，加強(qiáng)和完善高校二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效管理已不僅是提高管理水平的要求，還事關(guān)我國(guó)高等教育發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

二、目前高校二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的主要問(wèn)題

一是預(yù)算編制與戰(zhàn)略目標(biāo)脫節(jié)影響評(píng)價(jià)結(jié)果。在編制二級(jí)學(xué)院預(yù)算時(shí)仍沿用傳統(tǒng)的投入控制型預(yù)算，即在學(xué)校預(yù)算總盤(pán)中劃撥部分經(jīng)費(fèi)給二級(jí)學(xué)院，經(jīng)費(fèi)的多少與學(xué)校的目標(biāo)、二級(jí)學(xué)院的目標(biāo)未能有效結(jié)合，且經(jīng)費(fèi)分配標(biāo)準(zhǔn)未充分考慮各二級(jí)學(xué)院的特點(diǎn)，使得預(yù)算編制執(zhí)行脫離學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)算績(jī)效無(wú)法有效保障。二是二級(jí)學(xué)院績(jī)效目標(biāo)與學(xué)?？傮w目標(biāo)脫節(jié)影響評(píng)價(jià)結(jié)果。在設(shè)置二級(jí)學(xué)院績(jī)效目標(biāo)時(shí)，沒(méi)有充分考慮學(xué)校總體目標(biāo)如何切實(shí)分解成為二級(jí)學(xué)院具體可執(zhí)行目標(biāo)，造成二級(jí)學(xué)院績(jī)效目標(biāo)與學(xué)?？傮w目標(biāo)脫節(jié)，學(xué)校的總體目標(biāo)最終無(wú)法實(shí)現(xiàn)，對(duì)二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效進(jìn)行的評(píng)價(jià)結(jié)果并不能客觀完整地反映學(xué)校整體績(jī)效。三是績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程參與度不高影響評(píng)價(jià)結(jié)果?？?jī)效評(píng)價(jià)過(guò)分依賴(lài)某個(gè)部門(mén)特別是財(cái)務(wù)部門(mén)，沒(méi)有廣泛發(fā)動(dòng)學(xué)校各職能部門(mén)參與。由于一個(gè)部門(mén)無(wú)法詳細(xì)全面了解學(xué)校各項(xiàng)業(yè)務(wù)，因此無(wú)論是指標(biāo)的設(shè)定還是目標(biāo)的分解抑或是指標(biāo)值的確定，都存在著一定的局限，使得評(píng)價(jià)結(jié)果不夠全面客觀。四是指標(biāo)體系設(shè)置不科學(xué)影響評(píng)價(jià)結(jié)果。在指標(biāo)體系的設(shè)置上試圖建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而未能充分考慮不同層次、不同辦學(xué)水平、不同辦學(xué)特點(diǎn)的二級(jí)學(xué)院的特性和差異，影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正。例如，有的學(xué)院側(cè)重教學(xué)，有的側(cè)重科研，有的科研教學(xué)兼而有之，用統(tǒng)一的教學(xué)科研指標(biāo)考核不同特點(diǎn)的學(xué)院顯然不合理。五是評(píng)價(jià)指標(biāo)缺乏可比性影響評(píng)價(jià)結(jié)果。例如，高水平論文這項(xiàng)指標(biāo)，“優(yōu)秀”是橫向比較還是縱向比較？抑或參照公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)？顯然缺乏統(tǒng)一尺度。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可比性不高使得評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法充分反映各被評(píng)價(jià)單位實(shí)際績(jī)效水平高低。

三、構(gòu)建基于戰(zhàn)略導(dǎo)向的二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)想

（一）基于學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行績(jī)效預(yù)算編制。

1.運(yùn)用目標(biāo)管理方法對(duì)學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行分解。在校院兩級(jí)辦學(xué)體制下，進(jìn)行科學(xué)有效的目標(biāo)分解，實(shí)現(xiàn)有效的壓力傳導(dǎo)，充分發(fā)揮激勵(lì)與約束的導(dǎo)向作用，是確保學(xué)?？傮w目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。首先，要依據(jù)各高校發(fā)展戰(zhàn)略確定未來(lái)一段時(shí)間學(xué)?？傮w目標(biāo)，并圍繞總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從教學(xué)、科研、人才培養(yǎng)、師資、用房用地、設(shè)備等各類(lèi)軟硬件指標(biāo)里篩選出一批核心指標(biāo)并確認(rèn)相應(yīng)的指標(biāo)值，以作為全校工作的具體努力目標(biāo)。其次，要把學(xué)?？傮w指標(biāo)最終分解到各二級(jí)學(xué)院以確保戰(zhàn)略目標(biāo)真正落地，分解過(guò)程不能“一刀切”，要充分考慮學(xué)科專(zhuān)業(yè)間發(fā)展不平衡、不同學(xué)科專(zhuān)業(yè)教學(xué)科研水平參差不齊、不同學(xué)院歷史積淀和基礎(chǔ)不同等特性，壓力既不能過(guò)大也不能過(guò)小，才能保護(hù)和調(diào)動(dòng)學(xué)院的積極性，確保公平。

2.從傳統(tǒng)的投入控制型預(yù)算轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向型績(jī)效預(yù)算。傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法先入為主地對(duì)總體預(yù)算總量進(jìn)行控制，然后按一定的比例進(jìn)行測(cè)算分配，沒(méi)有考慮分配的結(jié)果是否滿(mǎn)足二級(jí)學(xué)院完成目標(biāo)的實(shí)際需要，這就造成預(yù)算與學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)脫節(jié)。為此，在預(yù)算編制時(shí)應(yīng)以各學(xué)院既定的目標(biāo)任務(wù)為基礎(chǔ)，通過(guò)財(cái)務(wù)部門(mén)、職能部門(mén)及二級(jí)學(xué)院三方充分協(xié)商溝通，重點(diǎn)解決完成目標(biāo)任務(wù)需要多少經(jīng)費(fèi)，同時(shí)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)每年預(yù)算執(zhí)行情況及時(shí)調(diào)整經(jīng)費(fèi)額度。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的實(shí)踐，不斷總結(jié)分析，積累預(yù)算支出的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，對(duì)比資金投入與目標(biāo)產(chǎn)出的數(shù)值關(guān)系，摸索出適合本校發(fā)展需要的預(yù)算編制辦法，提高目標(biāo)管理和預(yù)算管理的規(guī)范性和科學(xué)性。

（二）廣泛參與的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程。

1.改變“預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)就是財(cái)務(wù)部門(mén)職責(zé)”的錯(cuò)誤觀念。高校的預(yù)算績(jī)效涉及不同領(lǐng)域、不同類(lèi)型、不同標(biāo)準(zhǔn)，特點(diǎn)也各不相同，需要運(yùn)用不同的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)人才才能客觀評(píng)價(jià)其績(jī)效，很難有統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。而財(cái)務(wù)部門(mén)僅能從資金使用進(jìn)度及合規(guī)性的角度開(kāi)展評(píng)價(jià)，因此，單純由財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)難以保證結(jié)果的客觀完整公正。

2.成立專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作。由于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作涉及面廣，學(xué)校應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)主抓這項(xiàng)工作，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各職能部門(mén)和二級(jí)學(xué)院，學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)、主要職能部門(mén)負(fù)責(zé)人、部分二級(jí)學(xué)院院長(zhǎng)及部分知名教授、專(zhuān)家代表可以作為領(lǐng)導(dǎo)小組成員，以利于更廣泛地聽(tīng)取意見(jiàn)。

3.明確各相關(guān)職能部門(mén)及二級(jí)學(xué)院的職責(zé)。各相關(guān)職能部門(mén)要充分發(fā)揮自身的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，從各自不同的角度對(duì)涉及本部門(mén)的業(yè)務(wù)進(jìn)行審核把關(guān)。大致可做如下具體分工：規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)在牽頭匯總各職能部門(mén)提交方案的基礎(chǔ)上，具體編制學(xué)校的發(fā)展目標(biāo)、各二級(jí)學(xué)院發(fā)展目標(biāo)及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方案，形成二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果草案；財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭依據(jù)各二級(jí)學(xué)院的目標(biāo)任務(wù)核定其經(jīng)費(fèi)預(yù)算，組織開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及合規(guī)性監(jiān)督及考核工作；人事部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭組織有關(guān)師資隊(duì)伍建設(shè)指標(biāo)的分解和目標(biāo)完成情況的考核，核定各學(xué)院人員經(jīng)費(fèi)指標(biāo)；教務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭組織有關(guān)人才培養(yǎng)、專(zhuān)業(yè)建設(shè)等指標(biāo)的分解和目標(biāo)完成情況的考核，制定教學(xué)方面有關(guān)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)額度的分配方案；科研部門(mén)負(fù)責(zé)牽頭組織有關(guān)科研任務(wù)、學(xué)科建設(shè)等指標(biāo)的分解和目標(biāo)完成情況的考核，制定科研方面有關(guān)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)額度的分配方案；其他各職能部門(mén)應(yīng)密切配合以上牽頭部門(mén)，從各自專(zhuān)業(yè)的角度對(duì)方案的形成積極提供建設(shè)性意見(jiàn)。

（三）“一院一策”的個(gè)性化評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置。確定各二級(jí)學(xué)院目標(biāo)任務(wù)時(shí)應(yīng)依據(jù)不同學(xué)院的情況采用“一院一策”，這就涉及各學(xué)院具體指標(biāo)的設(shè)置和權(quán)重的安排。

1.指標(biāo)內(nèi)容的設(shè)置。將學(xué)?？傮w目標(biāo)任務(wù)分解到各二級(jí)學(xué)院后就形成了學(xué)院的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。學(xué)校每一項(xiàng)總體目標(biāo)的分解都應(yīng)充分考慮到各學(xué)院的實(shí)際情況，即學(xué)科專(zhuān)業(yè)特點(diǎn)、辦學(xué)基礎(chǔ)、師資隊(duì)伍及學(xué)生人數(shù)等的不同。不能簡(jiǎn)單搞一刀切、絕對(duì)平均，各牽頭職能部門(mén)要充分考慮各種因素，積極借鑒國(guó)內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，在與二級(jí)學(xué)院充分溝通基礎(chǔ)上制定“一院一策”，確保指標(biāo)客觀公正合理且通過(guò)一定的努力能夠完成，以達(dá)到保護(hù)和調(diào)動(dòng)積極性的效果。

2.指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置。本文從適用性和可操作性角度出發(fā)，擬選用層次分析并對(duì)其分析結(jié)果進(jìn)行適當(dāng)取整的方法進(jìn)行權(quán)重設(shè)計(jì)，以方便考核統(tǒng)計(jì)。即，分別對(duì)每個(gè)學(xué)院的各項(xiàng)指標(biāo)通過(guò)層次分析法進(jìn)行兩兩比較其重要性，經(jīng)過(guò)計(jì)算，產(chǎn)生每項(xiàng)指標(biāo)的重要性系數(shù)從而形成重要性排序，作為指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)，再將這個(gè)系數(shù)按照百分制適當(dāng)擴(kuò)大取整成為每個(gè)指標(biāo)的分值，以利于計(jì)算考核，最終形成每個(gè)學(xué)院的目標(biāo)任務(wù)。它包含了具體指標(biāo)內(nèi)容、指標(biāo)數(shù)值及指標(biāo)對(duì)應(yīng)的分值。考核周期結(jié)束后，每個(gè)學(xué)院實(shí)際任務(wù)完成情況、得分情況及相應(yīng)排名可一目了然（詳見(jiàn)表1）。

（四）基于歷史標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)方法?？己酥芷诮Y(jié)束后，經(jīng)相關(guān)職能部門(mén)對(duì)相應(yīng)指標(biāo)任務(wù)完成情況審核后，即可得出每個(gè)學(xué)院的考核得分，如：X學(xué)院科研經(jīng)費(fèi)目標(biāo)為3 500萬(wàn)元、賦分14分，則依據(jù)實(shí)際完成科研經(jīng)費(fèi)3 915萬(wàn)元除以3 500萬(wàn)元再乘以14，可得出該項(xiàng)指標(biāo)的最終得分15.66分，詳見(jiàn)表2。

表1 X學(xué)院2016—2018年目標(biāo)任務(wù)書(shū)

表2 X學(xué)院2016—2018年目標(biāo)任務(wù)完成情況

表3 基于歷史標(biāo)準(zhǔn)法下的X學(xué)院2016—2018年目標(biāo)任務(wù)完成情況

由于很難找到同水平、同類(lèi)型學(xué)校橫向比較的標(biāo)準(zhǔn)，僅憑考核期目標(biāo)完成情況的得分值來(lái)對(duì)二級(jí)學(xué)院的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，其結(jié)果顯然還不夠客觀完整，且還存在不能動(dòng)態(tài)反映各學(xué)院實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r及目標(biāo)分解不夠科學(xué)公平的缺憾。因此要從歷史發(fā)展的眼光做進(jìn)一步完善，用當(dāng)期任務(wù)完成情況與基期進(jìn)行比較，進(jìn)一步挖掘分析績(jī)效數(shù)據(jù)，使評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀公正。此外，還應(yīng)充分考慮實(shí)際經(jīng)費(fèi)支出變化情況對(duì)二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效的影響。綜上，還需用歷史標(biāo)準(zhǔn)法將考核期與基期預(yù)算支出數(shù)進(jìn)行對(duì)比，用其結(jié)果對(duì)學(xué)院得分做進(jìn)一步修正。首先將上一輪三年任務(wù)完成情況作為基期完成值，將本輪任務(wù)完成值除以基期完成值得出歷史標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)，然后乘以賦分值，即權(quán)重，得出實(shí)際得分。其次，統(tǒng)計(jì)學(xué)院考核期與基期所有經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出數(shù)，將考核期數(shù)除以基期數(shù)得出歷史標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)，然后將實(shí)際得分值除以歷史標(biāo)準(zhǔn)系數(shù)，得出修正后的實(shí)際得分值。最后，將各學(xué)院修正后的得分情況進(jìn)行排序，即可得出各二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)完整結(jié)果。詳見(jiàn)表3。

四、結(jié)論

本文從預(yù)算編制、過(guò)程管理、指標(biāo)設(shè)置、評(píng)價(jià)方法等方面對(duì)高校二級(jí)學(xué)院預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)提出改進(jìn)完善思路，使評(píng)價(jià)結(jié)果具有較高的完整性、客觀性和科學(xué)性。通過(guò)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的分析，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題及原因，適時(shí)調(diào)整完善學(xué)?？傮w目標(biāo)及學(xué)院具體目標(biāo)以及相關(guān)政策，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果同政策、經(jīng)費(fèi)及薪資等獎(jiǎng)懲措施有機(jī)結(jié)合，同時(shí)以預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)為切入點(diǎn)，推進(jìn)學(xué)校各項(xiàng)管理體制優(yōu)化，提升辦學(xué)水平，真正發(fā)揮校院兩級(jí)辦學(xué)體制對(duì)學(xué)校發(fā)展的推動(dòng)促進(jìn)效用。