我國(guó)高校預(yù)算績(jī)效管理體系研究

李學(xué)嶠 王淑新（教授）

（內(nèi)蒙古交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院計(jì)財(cái)處內(nèi)蒙古赤峰024000）

一、引言

2012年，財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》；2018年9月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》發(fā)布；2018年11月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)>的通知》，要求加快建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。以上規(guī)范為高職院校建立預(yù)算績(jī)效管理體制提供了制度基礎(chǔ)。近年來(lái)我國(guó)對(duì)教育的投入也在不斷增加，2019年我國(guó)在教育方面的支出為34 913.04億元，占國(guó)家總財(cái)政支出的14.62%；根據(jù)最近幾年綜合數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)高等教育的支出已占到總教育支出的30%。可見(jiàn)在高職院校內(nèi)部進(jìn)行教育經(jīng)費(fèi)的管理工作尤為重要。因此實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理、規(guī)范對(duì)預(yù)算的內(nèi)部控制，有助于創(chuàng)新和規(guī)范高職院校教育經(jīng)費(fèi)管理，優(yōu)化高職院校核心資源配置，提高高職院校辦學(xué)質(zhì)量和教育經(jīng)費(fèi)的使用效率。

當(dāng)前高職院校預(yù)算管理仍然處在粗放型的階段，預(yù)算管理的主要工作僅是預(yù)算的申報(bào)和預(yù)算報(bào)表的編制，缺少對(duì)預(yù)算的執(zhí)行調(diào)整和績(jī)效評(píng)價(jià)。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于高職院校預(yù)算管理的研究非常廣泛，預(yù)算管理已經(jīng)成為我國(guó)絕大多數(shù)高校需要面對(duì)的財(cái)務(wù)控制難題。而高職院校由于辦學(xué)時(shí)間相對(duì)較短、管理水平落后、信息化程度不高等多方面原因，預(yù)算管理問(wèn)題尤為突出，特別是高職院校的預(yù)算收入中90%以上均來(lái)自財(cái)政撥款收入，如果對(duì)其支出的管理不到位、不合理，勢(shì)必會(huì)造成國(guó)家教育投入的浪費(fèi)，甚至?xí)a(chǎn)生貪腐問(wèn)題。

二、高職院校預(yù)算管理的現(xiàn)狀

高職院校主要分為院、系兩層管理層級(jí)。學(xué)院層面，計(jì)財(cái)處負(fù)責(zé)學(xué)院整體財(cái)務(wù)規(guī)劃與預(yù)算審批，各系部主要負(fù)責(zé)各類行政、教學(xué)、實(shí)訓(xùn)工作。每年年初計(jì)財(cái)處匯總各系部支出預(yù)算計(jì)劃，并參照此計(jì)劃對(duì)各系部的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)控。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，各系部獨(dú)立開(kāi)展本部門(mén)各項(xiàng)活動(dòng)，上報(bào)項(xiàng)目支出申請(qǐng)，在院級(jí)領(lǐng)導(dǎo)簽字批準(zhǔn)后即可實(shí)施，在整個(gè)過(guò)程中，前期缺乏立項(xiàng)合理性論證、中期缺乏過(guò)程監(jiān)督、后期也沒(méi)有績(jī)效評(píng)價(jià)，預(yù)算全過(guò)程缺乏管理。

（一）預(yù)算管理機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)缺失

高職院校預(yù)算管理的主要依據(jù)是《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中對(duì)“預(yù)算業(yè)務(wù)控制”的規(guī)定，但是由于政策宣傳不到位加之學(xué)校執(zhí)行與監(jiān)督力度不足等多方面的原因，使得一些高職院校對(duì)于預(yù)算的管理僅停留在文件層面。絕大部分高職院校均沒(méi)有設(shè)立預(yù)算管理委員會(huì)或者類似功能的部門(mén)，預(yù)算的審批與執(zhí)行僅靠部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的“一支筆”。同時(shí)制度的建設(shè)也比較滯后，目前對(duì)于高職院校預(yù)算管理還沒(méi)有一個(gè)比較全面、系統(tǒng)的規(guī)范性文件。

（二）預(yù)算執(zhí)行過(guò)程監(jiān)管不到位

部門(mén)預(yù)算的審批是建立在預(yù)算合理性基礎(chǔ)之上的，但這并不能保證預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中不會(huì)出現(xiàn)偏差。以部門(mén)資產(chǎn)采購(gòu)為例，資產(chǎn)的采購(gòu)申請(qǐng)和使用均在各部門(mén)，審批權(quán)在學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)層，采購(gòu)執(zhí)行由財(cái)務(wù)和資產(chǎn)部門(mén)負(fù)責(zé)。若監(jiān)管不到位就會(huì)產(chǎn)生諸多問(wèn)題：第一，由于部門(mén)預(yù)算的編制方法比較單一，基本上都是使用增量預(yù)算的編制方式，各部門(mén)為了花掉預(yù)算額度可能會(huì)重復(fù)購(gòu)置，從而造成設(shè)備閑置和資金浪費(fèi)。第二，參數(shù)的設(shè)定存在指向性，設(shè)備采購(gòu)指定品牌、型號(hào)，招標(biāo)文件限定投標(biāo)人范圍，存在不合理、不合規(guī)的現(xiàn)象。第三，合同執(zhí)行監(jiān)管不到位，延遲供貨的現(xiàn)象非常普遍，甚至供應(yīng)商所提供的貨物參數(shù)與投標(biāo)文件參數(shù)指標(biāo)出現(xiàn)明顯偏離。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理缺失

預(yù)算績(jī)效考核是預(yù)算管理過(guò)程中的重點(diǎn)也是難點(diǎn)，如何梳理績(jī)效考核流程、怎樣確立有效的績(jī)效考核指標(biāo)以及考評(píng)結(jié)果的合理運(yùn)用，都是預(yù)算績(jī)效考核亟待解決的問(wèn)題。一些高職院校對(duì)于預(yù)算的績(jī)效考核工作接近于零，即使有相應(yīng)的管理文件也基本停留在紙上或成為“墻上制度”，這與高職院校預(yù)算收入類型比較單一、“重決算、輕預(yù)算”管理方式有著直接的關(guān)系。學(xué)校內(nèi)部沒(méi)有相應(yīng)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理措施，各級(jí)主管部門(mén)的監(jiān)督管理也僅局限于對(duì)財(cái)務(wù)流程的合理性控制。

三、高職院校預(yù)算管理體系優(yōu)化的途徑

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

預(yù)算管理優(yōu)化首先要成立具有專業(yè)權(quán)限的機(jī)構(gòu)，并根據(jù)特定的預(yù)算流程開(kāi)展工作，同時(shí)在校內(nèi)構(gòu)建一個(gè)通暢的信息傳遞與反饋機(jī)制。以校長(zhǎng)為組長(zhǎng)，在計(jì)財(cái)部門(mén)、紀(jì)律監(jiān)察部門(mén)、資產(chǎn)管理部門(mén)抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組成預(yù)算管理委員會(huì)，主要負(fù)責(zé)審核與批準(zhǔn)各部門(mén)預(yù)算草案；在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)督與分析；在決算完成后，對(duì)各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效考核。各科室及教學(xué)系部成立預(yù)算執(zhí)行辦公室，圍繞本部門(mén)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃，編制本部門(mén)年度預(yù)算草案；制定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，督促本部門(mén)按計(jì)劃執(zhí)行預(yù)算方案；在預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)偏離的情況時(shí)，編制追加或者減少部門(mén)預(yù)算說(shuō)明，上報(bào)預(yù)算管理委員會(huì)審批。人事部門(mén)負(fù)責(zé)在年終參照預(yù)算管理委員會(huì)對(duì)各部門(mén)的預(yù)算績(jī)效考核結(jié)果制定獎(jiǎng)懲措施。

（二）流程設(shè)計(jì)

高職院校的預(yù)算計(jì)劃總體遵循“以收定支”的原則，每年下半年學(xué)校計(jì)財(cái)處根據(jù)學(xué)生人數(shù)、學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及交費(fèi)比例測(cè)算出下一年度的學(xué)費(fèi)收入總額。一般情況下，地方財(cái)政局通常以學(xué)校上繳國(guó)庫(kù)的學(xué)費(fèi)收入總額作為指標(biāo)下放的依據(jù)，所以學(xué)校也以下一年度學(xué)費(fèi)預(yù)算收入總額作為下一年度支出預(yù)算總額。

1.預(yù)算分類。從部門(mén)類別上分，學(xué)?？梢苑譃榻虒W(xué)院系和機(jī)關(guān)管理部門(mén)兩類，從預(yù)算支出類別上可以將預(yù)算分為基本支出、基建支出以及學(xué)生教育支出。其中基本支出具有較強(qiáng)的剛性，諸如人員工資、水、電、暖以及日常辦公經(jīng)費(fèi)等，此類支出比較穩(wěn)定，可以采用“增量預(yù)算”的編制方式。而基建支出不常發(fā)生且投資金額較大，主要取決于學(xué)校中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。學(xué)生教育支出主要發(fā)生在教學(xué)院系，又可以細(xì)分為實(shí)習(xí)支出、課時(shí)費(fèi)支出、設(shè)備購(gòu)置支出、學(xué)生活動(dòng)支出、教師培訓(xùn)支出等。

2.預(yù)算執(zhí)行流程。高職院校應(yīng)避免在預(yù)算流程上盲目追求“高大全”，科學(xué)、簡(jiǎn)便的流程會(huì)更加有效。財(cái)務(wù)部門(mén)依據(jù)下一年度預(yù)算收入總額確定年度預(yù)算支出總額，人事部門(mén)根據(jù)教師人數(shù)及薪資標(biāo)準(zhǔn)確定人員經(jīng)費(fèi)支出，總務(wù)部門(mén)根據(jù)在校人數(shù)、房屋面積及使用狀況測(cè)算出全年的水、電、暖、維修維護(hù)以及基建費(fèi)用。年度預(yù)算支出總額在扣除上述費(fèi)用支出后，再留出10%左右的機(jī)動(dòng)資金，剩余的就是全?？稍诟鞑块T(mén)配置的預(yù)算總額。行政科室及教學(xué)系部嚴(yán)格按照本部門(mén)實(shí)際情況編制部門(mén)預(yù)算，以保證其必要性、科學(xué)性。預(yù)算管理委員會(huì)認(rèn)真審議部門(mén)預(yù)算草案，根據(jù)項(xiàng)目的輕重緩急合理配置學(xué)校有限資源，科學(xué)設(shè)立預(yù)算支出績(jī)效考核指標(biāo)及獎(jiǎng)懲制度，將預(yù)算績(jī)效管理落到實(shí)處。預(yù)算管理流程方案見(jiàn)圖1。

圖1 高職院校預(yù)算管理流程圖

（三）評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)

高職院校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是未來(lái)預(yù)算管理工作的重點(diǎn)也是難點(diǎn)，要評(píng)價(jià)出資金的使用效率，分辨出高效和低效的資金支出，指導(dǎo)預(yù)算資金科學(xué)配置、提高資金使用效益。本文采用DEA模型進(jìn)行評(píng)價(jià)。

1.模型選擇。數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA），可以在不確定生產(chǎn)函數(shù)具體形式的前提下，對(duì)多輸入、多輸出的決策單元進(jìn)行有效評(píng)價(jià)。相對(duì)于其他績(jī)效評(píng)價(jià)方法，DEA模型能夠排除主觀因素的影響，使得評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀、科學(xué)。

（1）模型原理。假設(shè)有n個(gè)決策單元（以DMU表示），每個(gè)DMU都有m種類型的“輸入”，以及n種類型的“輸出”，分別表示該單元消耗的資源和生產(chǎn)的成果。xij表示第j個(gè)決策單元對(duì)第i種類型輸入的投入量，yrj表示第j個(gè)決策單元對(duì)第i種類型輸出的產(chǎn)出量。有如下規(guī)劃序列式：

所求結(jié)果θ值表示資源投入效率值，當(dāng)θ=1時(shí)，表明此評(píng)價(jià)單元相對(duì)有效；當(dāng)θ＜1時(shí)，表明評(píng)價(jià)單元相對(duì)無(wú)效。上述模型評(píng)價(jià)資源投入效率只是把決策單元分為有效和無(wú)效兩大類，無(wú)法進(jìn)一步細(xì)分單元之間的差異，有時(shí)難以滿足績(jī)效評(píng)價(jià)的要求。因此本文引入Topsis方法。

（2）引入Topsis方法。構(gòu)造兩個(gè)虛擬決策單元DMUn+1和DMUn+2，其中，DMUn+1表示最優(yōu)決策單元，指標(biāo)值分別取n個(gè)實(shí)際決策單元相應(yīng)指標(biāo)值的最小和最大值；DMUn+2表示最劣決策單元，指標(biāo)值分別取n個(gè)實(shí)際決策單元相應(yīng)指標(biāo)值的最大和最小值。本文用Topsis方法解決相同效率值單元之間的排序問(wèn)題。

2.決策單元。高職院校預(yù)算支出部門(mén)很多，按照功能劃分可以分為行政管理部門(mén)和教學(xué)院系，行政管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)諸如財(cái)務(wù)、教務(wù)、科研等學(xué)校公共事務(wù)，其支出項(xiàng)目不直接作用于學(xué)生且支出金額剛性較大，研究其預(yù)算支出效率不具有太多的現(xiàn)實(shí)意義。所以本文將各個(gè)獨(dú)立的教學(xué)院系作為決策單元進(jìn)行效率評(píng)價(jià)。

3.指標(biāo)體系構(gòu)建。根據(jù)DEA模型原理，構(gòu)建各教學(xué)院系投入和產(chǎn)出指標(biāo)。對(duì)于指標(biāo)的選擇，既要求能夠科學(xué)地量化資源投入，還要合理地反映教育成果產(chǎn)出，同時(shí)兩者還要具有較強(qiáng)的相關(guān)性。本文構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1所示。

表1 院系資金投入產(chǎn)出效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

4.各教學(xué)院系資源投入效率評(píng)價(jià)。以某高職院校為例，將各個(gè)教學(xué)院系作為評(píng)價(jià)單元，以各院系近三年的各項(xiàng)數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。傳統(tǒng)DEA模型的評(píng)價(jià)結(jié)果中出現(xiàn)了3個(gè)相對(duì)有效的決策單元，在引入Topsis方法后，能夠順利地對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)一步分析，計(jì)算出每個(gè)決策單元的資源配置效率的高低（利用MAXDEA軟件進(jìn)行求解），結(jié)果見(jiàn)表2。

表2 DEA分析結(jié)果（部分）

四、進(jìn)一步的建議

在去行政化的大背景下，科學(xué)地實(shí)施預(yù)算管理，合理優(yōu)化資源配置，對(duì)于高職院校而言具有重要的意義。但是由于管理基礎(chǔ)薄弱，高職院校想要建立一套行之有效的預(yù)算管理體制，需要做到以下幾點(diǎn)：

一是完善制度建設(shè)。制度建設(shè)是預(yù)算管理的根基，沒(méi)有相應(yīng)的制度，預(yù)算管理就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。制度建設(shè)也不能盲目追求“高大全”，由于辦學(xué)規(guī)模與管理基礎(chǔ)的限制，過(guò)于繁瑣的管理制度并不一定適合高職院校，簡(jiǎn)約而又行之有效的管理流程才更有利于學(xué)校的發(fā)展。預(yù)算管理委員會(huì)、財(cái)務(wù)、人事等部門(mén)各司其職、緊密合作才能共同提高高職院校預(yù)算管理工作水平。

二是合理進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理。績(jī)效管理是現(xiàn)階段預(yù)算管理的重點(diǎn)也是難點(diǎn)，政策要求3—5年內(nèi)基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理的一體化。在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》指導(dǎo)下，進(jìn)一步完善全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理方式方法。

DEA模型可以評(píng)價(jià)各決策單元的相對(duì)資源投入產(chǎn)出效率，學(xué)校將其用以評(píng)價(jià)各教學(xué)系部的資源配置效率，相對(duì)于其他效率評(píng)價(jià)方法，優(yōu)勢(shì)在于其客觀性、合理性。模型的評(píng)價(jià)結(jié)果可以作為領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效考核的參考指標(biāo)之一。但是DEA模型的評(píng)價(jià)過(guò)程完全依賴區(qū)間數(shù)據(jù)，投入與產(chǎn)出僅能依靠可量化的指標(biāo)，可能會(huì)忽略資源投入的社會(huì)效益、可持續(xù)性影響。所以實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)不僅要注重產(chǎn)出與成本，還要兼顧社會(huì)效益、可持續(xù)性影響等因素。

三是統(tǒng)籌發(fā)展兼顧重點(diǎn)。某高職院校2016—2018年的年終結(jié)算數(shù)據(jù)顯示，學(xué)校直接投入在各教學(xué)系部的經(jīng)費(fèi)僅占年度預(yù)算總額的11.5%，在扣除人員經(jīng)費(fèi)、基建、維修維護(hù)、水電費(fèi)用之后比例才達(dá)到40%，可見(jiàn)學(xué)校在行政部門(mén)的資金投入一直處于較高的水平，特別是學(xué)校下設(shè)的成教學(xué)院和校辦企業(yè)所占用的資金比例偏高，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)顯示成人教育學(xué)院和校辦企業(yè)的資金投入基本與全校所有教學(xué)系部的資金投入持平，占學(xué)校總預(yù)算的10.9%。所以建議學(xué)校在未來(lái)應(yīng)該進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，縮減非教育教學(xué)類支出，將重心回歸到辦學(xué)主業(yè)上來(lái)。