城鎮(zhèn)化背景下湖南貧困地區(qū)村民自治現(xiàn)狀及困境分析

向林峰

摘要：建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制是湖南省“十三五”規(guī)劃的一個(gè)重點(diǎn)工作，而城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)必然會(huì)打破農(nóng)村自治原有體系，給村民自治帶來(lái)困境。通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查對(duì)湖南省貧困地區(qū)130個(gè)村莊村民進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，貧困地區(qū)村民自治出現(xiàn)實(shí)際參與率低、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府干預(yù)過(guò)度、行政化傾向明顯、宗族家長(zhǎng)影響嚴(yán)重、村干部能力不足、參與主體弱化等困境。針對(duì)這些困境，可以從村民自治制度體系、村民素質(zhì)、村干部能力、信息化技術(shù)等方面提升村民自治的有效性。

關(guān)鍵詞：貧困地區(qū);村民自治;城鎮(zhèn)化;參與率;鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府干預(yù);行政化傾向;宗族家長(zhǎng);村干部能力;參與主體

中圖分類號(hào)：D638

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-1302（2020）16-0001-06

村民自治作為我國(guó)農(nóng)村基層的民主政治制度，30多年來(lái)為我國(guó)民主政治的發(fā)展和政治文明建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。但村民自治制度誕生于城鄉(xiāng)分治的二元體制框架下，天生具有“純農(nóng)式”特征，主要體現(xiàn)在參與主體的封閉性、管理內(nèi)容的事務(wù)性和基層性[1]。而新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化，是農(nóng)村原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會(huì)保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的逐漸轉(zhuǎn)變，最終消除城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)分治的格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化[2]。隨著城鄉(xiāng)一體化的深入，農(nóng)村人口流動(dòng)加劇、城市元素融入增多，必然會(huì)沖擊現(xiàn)有的村民自治體系，帶來(lái)農(nóng)村基層治理困境。因此，加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化背景下村民自治發(fā)展研究不僅是我國(guó)基層民主理論研究必須面對(duì)的課題，更是新型城鎮(zhèn)化問(wèn)題研究、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要內(nèi)容。自2013年黨的十八大明確提出走新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路后，新型城鎮(zhèn)化背景下村民自治的發(fā)展問(wèn)題成為學(xué)術(shù)界的關(guān)注熱點(diǎn)。已有的相關(guān)文獻(xiàn)普遍認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化背景下的村民自治存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：民眾參與積極性不高、參與度較低[3];村治主體缺失[4]且嚴(yán)重弱化[5];參與者以老年人為主，思想素質(zhì)保守，且村干部領(lǐng)導(dǎo)能力不足[6];在相關(guān)法律法規(guī)和制度缺位的情況下，基層政府行政嵌入過(guò)度，村干部被越來(lái)越多自上而下的規(guī)范要求束縛住手腳，失去了主體性和主動(dòng)權(quán)[7]，行政化傾向明顯，并最終導(dǎo)致村民自治制度完全處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)、村民自治功能的弱化[8]、村民自治社會(huì)失靈[9]、偽“鄉(xiāng)賢”勢(shì)力干擾鄉(xiāng)村民主管理[10]等問(wèn)題。不可否認(rèn)，這些研究結(jié)果都具有非常強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。但我國(guó)農(nóng)村地域遼闊，地區(qū)發(fā)展不平衡，農(nóng)村研究須要準(zhǔn)確把握“地”和“類”的屬性和特質(zhì)，需要研究者在學(xué)術(shù)目標(biāo)指導(dǎo)下進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，收集資料，通過(guò)分析來(lái)完成[11]，且已有研究偏重于宏觀，主要以個(gè)案研究為主，缺少與農(nóng)村中具體的“類”相結(jié)合。綜上，本研究從“湖南省貧困地區(qū)”這一具體“類”出發(fā)，通過(guò)對(duì)湖南省貧困地區(qū)村民的問(wèn)卷調(diào)查了解村民自治的現(xiàn)狀，明確貧困地區(qū)村民自治的困境，進(jìn)而對(duì)新型城鎮(zhèn)化背景下村民自治提出建議。

1 數(shù)據(jù)與調(diào)查

1.1 樣本分布

本研究采用問(wèn)卷調(diào)查法，調(diào)查對(duì)象為湖南省貧困地區(qū)農(nóng)村年滿18歲的村民。由于選擇研究貧困地區(qū)這一大類，調(diào)查區(qū)域選定為湖南省《2014年統(tǒng)計(jì)年鑒》中的46個(gè)貧困縣中距離城鎮(zhèn)5 km以上的村莊。由于調(diào)查內(nèi)容具有一定的敏感性，需要熟人進(jìn)行調(diào)查，因此調(diào)查人員從湖南化工職業(yè)技術(shù)學(xué)院在校學(xué)生中招聘，要求生源地來(lái)自湖南省以上46個(gè)貧困縣，所在村莊離城鎮(zhèn)5 km以上，招聘到的調(diào)查人員共130名，分布于33個(gè)貧困縣的130個(gè)村莊（表1）。由調(diào)查人員利用春節(jié)假期2017年12月至2018年3月對(duì)其所在村村民進(jìn)行面對(duì)面調(diào)查，每個(gè)村調(diào)查5份以上，共發(fā)出調(diào)查問(wèn)卷1 000份，收回855份，其中有效問(wèn)卷730份，有效率達(dá)85.4%。調(diào)查對(duì)象中男性315人，女性415人;從年齡狀況來(lái)看，30歲以下455人，30～45歲140人，45～60歲105人，60歲及以上30人;從身份來(lái)看，普通村民690人，村干部40人;從文化程度來(lái)看，小學(xué)文化76人，初中文化的147人，高中或中專143人，大專及以上364人;從居住情況看，常居村里的120人，常年在外的有610人。

1.2 問(wèn)卷設(shè)計(jì)與調(diào)查

調(diào)查問(wèn)卷從已有研究發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題出發(fā)，同時(shí)圍繞民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等4個(gè)方面共設(shè)計(jì)33個(gè)問(wèn)題，主要包括被調(diào)查村的基本情況，被調(diào)查者的基本情況，被調(diào)查者參與民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等方面的情況及滿意度，被調(diào)查者對(duì)村莊管理的建議等4個(gè)部分，其中后2個(gè)部分是調(diào)查重點(diǎn)?？紤]到調(diào)查內(nèi)容具有敏感性，要求調(diào)查員在調(diào)查之前再三強(qiáng)調(diào)調(diào)查信息的保密性，并對(duì)關(guān)鍵問(wèn)題缺失進(jìn)行追問(wèn)，這在一定程度上保證了問(wèn)卷數(shù)據(jù)的有效性和問(wèn)卷的回收率。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下湖南省貧困地區(qū)村民自治現(xiàn)狀

被調(diào)查村莊普遍分布在偏遠(yuǎn)山區(qū)，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，城鎮(zhèn)化水平低，人力資源整體水平不高，資金短缺。在城鎮(zhèn)化浪潮中，雖然這些地區(qū)農(nóng)民的收入不斷增加，但主要來(lái)源于外出務(wù)工，農(nóng)村的本質(zhì)在今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍難以改變。因此，作為農(nóng)村基層政治制度的村民自治仍將長(zhǎng)期存在。城鎮(zhèn)化對(duì)村民自治的影響也主要來(lái)源于人口的流動(dòng)。通過(guò)對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，湖南省貧困地區(qū)村民自治取得了一系列成就。

2.1 選舉制度日益規(guī)范，村民對(duì)選舉滿意度高

民主選舉是村民委員會(huì)組成成員產(chǎn)生的途徑，是村民自治的前提和基本環(huán)節(jié)。只有通過(guò)有效和民主的選舉，選出代表組成的村民自治組織才是真正的自治組織。本研究調(diào)查的130個(gè)村都已建立了規(guī)范的村干部選舉制度，能按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)選舉法》的基本原則進(jìn)行。在村干部的選舉模式上普遍采用2種形式：第1種是兩票制，即成立村民選舉委員會(huì)—選民公示—村民直接（提名）投票選舉候選人—村民直接投票選舉村民委員會(huì)成員;第2種形式是海選，即成立村民選舉委員會(huì)—選民公示—村民直接投票選舉村民委員會(huì)成員。但在具體實(shí)施上，在不同階段不同的村略有不同。從調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，村民對(duì)選舉的滿意度整體較高。在“本屆村民委員會(huì)的選舉您是否滿意？”的問(wèn)題上，選擇很滿意的有46人，選滿意的有529人，滿意度達(dá)78.77%（圖1）。

2.2 民主管理與決策的實(shí)現(xiàn)形式基本成型，村民民主管理與決策的意識(shí)日益加強(qiáng)

民主管理即村民依據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)和黨的方針政策，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，全體村民討論制定村民自治章程或村規(guī)民約，對(duì)日常村務(wù)進(jìn)行管理。在調(diào)查的130個(gè)村莊中，基本都制定了“一事一議”制和一系列村規(guī)民約。而民主決策即村民有權(quán)參與對(duì)涉及村民利益的重大事項(xiàng)并進(jìn)行決策。民主管理和民主決策是村民落實(shí)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其實(shí)現(xiàn)的重要民主形式就是村級(jí)會(huì)議，具體包括村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村民委員會(huì)會(huì)議。在調(diào)查的130個(gè)村莊中，都已制定了明確、規(guī)范的村級(jí)會(huì)議制度，且村民對(duì)村級(jí)會(huì)議的認(rèn)識(shí)也較深刻。在問(wèn)題“您覺(jué)得村里的大事該由誰(shuí)決定？”的回答中，有510人選擇村級(jí)會(huì)議，占總調(diào)查人數(shù)的69.86%，且村民參加民主管理、民主決策的主動(dòng)性較高。在問(wèn)題“村里的大事需要村民參與討論和決定嗎？”的調(diào)查中，選擇“有必要”的有620人，占總樣本的84.93%。在問(wèn)題“邀請(qǐng)您參加村里大事決策您去參加嗎？”的調(diào)查中，選擇“愿意”的有420人，選擇“看情況”的有275人，選擇“不愿意”的只有35人，僅占總樣本的4.79%。而在選擇“愿意”和“看情況”的695人中，在問(wèn)題“您愿意參加村里決策的原因是什么？”的調(diào)查中，回答“我有權(quán)利參加”的有230人，占33.09%。

2.3 民主監(jiān)督機(jī)制日趨完善，村民民主監(jiān)督熱情較高

民主監(jiān)督即通過(guò)村務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議村干部、村民委員會(huì)定期報(bào)告工作等形式，由村民監(jiān)督村中重大事務(wù)，監(jiān)督村民委員會(huì)的工作和村干部行為。民主監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)村民自治的重要保證，但在實(shí)踐中長(zhǎng)期處于弱勢(shì)地位，其重點(diǎn)是財(cái)務(wù)公開(kāi)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，本研究調(diào)查的每個(gè)村都建立了財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，同時(shí)也實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管”制度。在村級(jí)層面也建立了各種形式的監(jiān)督組織，如有14個(gè)村建立了民主理財(cái)小組、30個(gè)村建立了村務(wù)公開(kāi)監(jiān)督小組、33個(gè)村建立了民主評(píng)議干部制度小組。村民參與民主監(jiān)督的熱情較高，在調(diào)查的730人中，了解村務(wù)公開(kāi)制度的村民有550人，占75.34%;在財(cái)務(wù)公開(kāi)時(shí)，主動(dòng)去看并積極討論的有385人，占52.74%。

3 新型城鎮(zhèn)化背景下湖南省貧困地產(chǎn)村民自治面臨的困境

雖然湖南省貧困地區(qū)的村民自治取得了一定的發(fā)展，但這種發(fā)展主要得益于當(dāng)?shù)卣拇罅π麄骱鸵龑?dǎo)，屬于被動(dòng)發(fā)展，如在調(diào)查的部分村莊，每家每戶都發(fā)有《村民自治守則》和《村民委員會(huì)選舉法》。當(dāng)然，在此過(guò)程中也面臨不少的困境。

3.1 村民選舉實(shí)際參與率不高

從選舉參與率來(lái)看，在調(diào)查的730人中親自參與投票的有250人，委托他人投票的有125人，參與率為51.37%，剛好超過(guò)一半，且實(shí)際情況可能更低。在調(diào)查中了解到，每次選舉之前選舉委員會(huì)成員要花費(fèi)很多時(shí)間和精力在動(dòng)員參選和通知外地務(wù)工人員上，且要求他們一定參加，所以在“投票原因”的調(diào)查中，有5.6%的人選擇“村里強(qiáng)制參加”（圖2）。從參加投票人的身份來(lái)看，常居村的120人全部親自參加;而在長(zhǎng)期在外的610人中，親自參加投票的只有130人，委托他人投票的有125人，因故未投的有355人，占外出人員的58.20%。從不參加選舉的原因來(lái)看，在未投的355人中，有239人選擇“不在村莊”，占67.32%（圖3）?？梢?jiàn)，人口大量流動(dòng)是導(dǎo)致村民參與率低的關(guān)鍵因素。

3.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)干預(yù)過(guò)度

由圖4可知，在被調(diào)查的730人中，認(rèn)為村干部與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部關(guān)系非常好的有213人，占29.18%;認(rèn)為村干部與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部關(guān)系不好的只有14人，僅占1.92%。村干部與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）干部關(guān)系密切的主要原因在于湖南省貧困地區(qū)村民自治過(guò)程中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的積極引導(dǎo)和參與。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，每當(dāng)換屆選舉來(lái)臨時(shí)，為了確保選舉工作的順利進(jìn)行，負(fù)有“指導(dǎo)”之責(zé)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府都會(huì)投入大量的人力和物力參與到選舉的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括初期的宣傳活動(dòng)、推選村民選舉委員會(huì)、聯(lián)名提名候選人、確定正式候選人、組織選舉計(jì)票、解釋投票結(jié)果等。當(dāng)然，政府的參與主要是由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府會(huì)對(duì)村民自治產(chǎn)生顧慮，擔(dān)心由于村民文化程度和自治能力低下、自身精力有限等原因，導(dǎo)致村民自治走偏。如在所調(diào)查的大部分村莊，村民民主選舉只能選出有一定差額的備選村民委員會(huì)成員，這些備選成員只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府通過(guò)“犯罪、違紀(jì)違規(guī)審查”篩選后，剩下的人員才能正式成為村民委員會(huì)成員。但在指導(dǎo)關(guān)系不明確和不公開(kāi)的情況下，這種“保姆式”的指導(dǎo)也給鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政權(quán)干預(yù)選舉留下了余地。例如，在調(diào)查的D村，2013年6月的選舉中王某非黨員也非村干部，但與該鄉(xiāng)黨委書(shū)記是同學(xué)關(guān)系，為確保王某成為村主任，鄉(xiāng)政府直接提名王某為候選人，并任命其為選舉委員會(huì)主任。所以，調(diào)查中仍有3.97%的村民認(rèn)為村干部是政府決定的，在對(duì)民主選舉不滿意的75位村民中，有37%的人提出不滿意的原因是村干部選舉由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府內(nèi)定。

3.3 行政化傾向日益明顯

從村民自治的日常運(yùn)行來(lái)看，行政化日益明顯，主要表現(xiàn)在2個(gè)方面：第一，從村干部的身份來(lái)看，村干部日益由兼職化轉(zhuǎn)變成專職化。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所有村莊都新修了村部服務(wù)中心，村干部基本實(shí)現(xiàn)了集中辦公，周一到周五都要按時(shí)上班，部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府還安排專人對(duì)村干部上班情況進(jìn)行督查。村干部普遍反映已基本沒(méi)有時(shí)間從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其收入主要來(lái)源依賴于村干部工資收入。第二，從村干部的日常事務(wù)來(lái)看，村干部須要完成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府安排的社會(huì)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、精準(zhǔn)扶貧、民政等方面的事項(xiàng)平均有20余項(xiàng)。導(dǎo)致村民自治行政化的原因主要來(lái)自鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)村干部誘導(dǎo)性的控制。特別是在新時(shí)代，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府雖然從沉重的農(nóng)業(yè)稅中解放出來(lái)，但仍有美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、扶貧等多項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)需要村干部配合完成。隨著基層民主制度的不斷完善，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府不能再依靠傳統(tǒng)的人事任命來(lái)控制村民委員會(huì)的決策過(guò)程。但在新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府控制的資源日益增多，如村財(cái)鄉(xiāng)管、貧困戶指標(biāo)、危房改造指標(biāo)等。為了獲得這些資源，村民委員會(huì)完全處于被動(dòng)位置。在這種情況下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府常常會(huì)不斷整合壟斷在手中的資源誘使、迫使村民委員會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)其意志。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在對(duì)村干部不滿意的105份調(diào)查問(wèn)卷中，有44%的人提出不滿意的原因是村干部“只聽(tīng)政府的”。

3.4 宗族家長(zhǎng)影響嚴(yán)重

由圖2可知，在“投票原因”的調(diào)查中，親自參與選舉和委托他人選舉的375人中有222人選擇“要選舉自己的人當(dāng)村干部”，占59.20%以上?？梢?jiàn)，宗教家長(zhǎng)思想在貧困地區(qū)村民自治中仍然影響嚴(yán)重。主要是因?yàn)榇迕褡灾蔚奈幕A(chǔ)是鄉(xiāng)村文化，其中鄉(xiāng)土文化、家族文化、禮俗文化等對(duì)村民的影響根深蒂固。雖然在新時(shí)代下的宗族一般不會(huì)明顯介入正式的政務(wù)中，但是其對(duì)村民的選舉行為、村干部的工作態(tài)度和工作方式都起著潛移默化的影響。如在某村調(diào)查中，一個(gè)普通黨員抱怨“我已充分發(fā)揮了黨員的先鋒模范作用，把我家族的貧困戶帶脫貧了，但村書(shū)記家族的‘貧困戶不僅沒(méi)脫貧，反而變多”。且在民主決策上，宗族背景強(qiáng)弱會(huì)影響到村干部是否具有發(fā)言權(quán)和決策權(quán)，如來(lái)自大房的村干部雖然不一定是主要的村干部，但是其卻擁有更大的發(fā)言權(quán)，而來(lái)自小房的雖然位居主位，卻要處處規(guī)避忍讓。

3.5 村干部能力不足

由圖5可知，在被調(diào)查的730人中，選擇“很滿意”“滿意”的分別有87、276人，總體滿意度只有49.73%;選擇“有些不滿意”“很不滿意”的分別有87、24人，不滿意度達(dá)15.21%。而在村干部滿意與不滿意的原因調(diào)查中，主要原因都是村干部的能力，其中滿意的原因中選擇村干部能力的占66.00%，不滿意的原因中選擇村干部能力的占32.00%?？梢?jiàn)在湖南省貧困地區(qū)，村干部能力是影響滿意度的重要因素。究其原因主要是因?yàn)樵谛滦统擎?zhèn)化整合背景下，農(nóng)村涌現(xiàn)出諸多新的社會(huì)治理問(wèn)題，如社會(huì)治安紊亂、農(nóng)村抵押貸款問(wèn)題、戶籍制度問(wèn)題、農(nóng)村醫(yī)療保障問(wèn)題等，對(duì)村干部的服務(wù)能力提出了新時(shí)代的挑戰(zhàn)和要求。所以，在“村莊管理中有哪些方面需要改進(jìn)”的問(wèn)題調(diào)查中，“環(huán)境污染”“垃圾管理問(wèn)題”“醫(yī)療建設(shè)不夠完善”等問(wèn)題頻繁出現(xiàn)。

3.6 參與主體弱化

由表2可知，男性村民中親自參與率為33.65%，女性村民中親自參與率為34.70%;小學(xué)、初中、高中（中專）、 大專及以上村民中的親自參與率分別為50.00%、42.18%、39.16%、25.82%，可見(jiàn)村民自治的積極參與者都以女性、初中及以下學(xué)歷村民為主。由于村民自治參與主體文化素質(zhì)和政治主體意識(shí)有限，同時(shí)對(duì)自身缺乏信心，在官本位思想影響下，只愿“官管民”，不敢“民管官”，對(duì)村民自治的監(jiān)督乏力。調(diào)查結(jié)果顯示，在“村子應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)管理？”問(wèn)題上，選擇“村干部”“政府”的人數(shù)占79%，選擇“村民自己”的人數(shù)僅占18%;且在宗族家長(zhǎng)制絕對(duì)權(quán)威下，村民也只敢服從，不敢監(jiān)督。因此，民主監(jiān)督形同虛設(shè)，實(shí)際上沒(méi)人敢實(shí)行。

4 小結(jié)與政策建議

綜上，湖南省貧困地區(qū)村民自治面臨的困境主要來(lái)源于實(shí)際參與率低、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府干預(yù)過(guò)度、行政化傾向明顯、宗族家長(zhǎng)影響嚴(yán)重、村干部能力不足、參與主體弱化等6個(gè)方面。而深究產(chǎn)生這些困境的根源，主要是由于鄉(xiāng)村關(guān)系不明確、村民民主意識(shí)和法制意識(shí)低、村干部能力不足、村民民主參與成本高，因此，可以從以下幾個(gè)方面努力，提升湖南省貧困地區(qū)村民自治的有效性。

4.1 健全村民自治制度體系，實(shí)現(xiàn)基層民主的法制化，理順鄉(xiāng)村關(guān)系

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)急劇變遷，地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源流動(dòng)性加大，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村民委員會(huì)之間的利益邊界模糊化，因此，須進(jìn)一步健全和明確基層民主實(shí)施中的各項(xiàng)制度和程序。

第一，通過(guò)法律規(guī)范來(lái)明確鄉(xiāng)村之間的“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系。到目前為止，我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行規(guī)定的正式法規(guī)和制度只有《村民委員會(huì)組織法》和《農(nóng)村基層組織工作條例》。而在這2個(gè)文件中，對(duì)于鄉(xiāng)村之間關(guān)系的成文法律規(guī)定又過(guò)于粗略與原則化，選擇的隨意性較大。因此，為保證鄉(xiāng)村關(guān)系的健康發(fā)展，各地方都有必要根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶攸c(diǎn)，制定詳細(xì)的《村民委員會(huì)組織法》和《農(nóng)村基層組織工作條例》的實(shí)施制度，通過(guò)制度的形式明確哪些工作是需要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府對(duì)村民自治進(jìn)行指導(dǎo)的，哪些工作是需要村民自治委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府完成的，哪些具體工作是村民自治自主管理的。同時(shí)，加快村民自治選舉制度、村級(jí)事務(wù)管理機(jī)制、村干部監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新，出臺(tái)可操作性強(qiáng)的《村民自治實(shí)施辦法》和《村民自治選舉辦法》，杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)“非法”干涉村民自治的可能。

第二，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能。農(nóng)業(yè)稅的取消標(biāo)志著國(guó)家治理理念的改變，也標(biāo)志著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能發(fā)展方向的改變。這就要加快推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行政體制改革，積極實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，主要是做到科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的職能，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)從以往“無(wú)所不管、政企不分、政社不分、政資不分”的職能中分離出來(lái)，認(rèn)真做好那些必須由政府做的事，而那些政府不應(yīng)管、也管不好的事決不插手。

第三，加強(qiáng)對(duì)村民們的思想和法制教育，形成強(qiáng)大的社會(huì)規(guī)范。政府應(yīng)采用宣傳、集中學(xué)習(xí)等多種形式加強(qiáng)村民對(duì)村民自治政策和法律的了解和認(rèn)識(shí)，提高村民的思想認(rèn)識(shí)和民主意識(shí)，發(fā)動(dòng)廣大群眾積極參與村民自治，提升民主監(jiān)督水平;同時(shí)，成立隸屬于縣級(jí)以上政府部門的村民自治監(jiān)督機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)村民自治的合法性監(jiān)督和處理村民對(duì)村民自治的投訴。

4.2 加強(qiáng)民主意識(shí)和法制觀念培訓(xùn)，提升村干部和農(nóng)民群眾的素質(zhì)

在貧困地區(qū)精英流失嚴(yán)重，導(dǎo)致村干部和農(nóng)民群眾素質(zhì)普遍較低，在村干部中普遍存在不相信群眾，官僚主義、腐敗尋租、人治觀念、宗族家長(zhǎng)制影響等現(xiàn)象;而在農(nóng)村群眾中，則普遍存在文化程度較低、民主意識(shí)缺失、官本位思想嚴(yán)重等問(wèn)題。要改變這些問(wèn)題，首先，須要繼續(xù)提高村干部和村民的民主意識(shí)。可以結(jié)合一些具體案例，正反宣傳教育，加大有關(guān)村民自治法規(guī)的宣傳力度，提高群眾的素質(zhì)以及對(duì)自治的認(rèn)知程度，同時(shí)提高其政治參與的知識(shí)、技術(shù)和經(jīng)歷，使之形成較成熟的現(xiàn)代民主觀念。其次，加大法制宣傳力度，制定明確、操作性強(qiáng)的條文規(guī)定，明確相應(yīng)法律后果，嚴(yán)肅杜絕農(nóng)民宗族本位思想和村干部腐敗的思想根源。最后，積極引導(dǎo)大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是緩解干群關(guān)系、遏制宗族勢(shì)力、提高組織權(quán)威的重要基礎(chǔ)，只有有了雄厚的經(jīng)濟(jì)，基層組織才有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，公共權(quán)力才能在與其抗衡中穩(wěn)定運(yùn)行。

4.3 “引培”結(jié)合，提升村干部服務(wù)能力

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題、新現(xiàn)象都對(duì)村干部的管理能力提出了新時(shí)代的挑戰(zhàn)和要求，可以采取“引培”結(jié)合的方式，提升貧困地區(qū)村干部的服務(wù)能力?！耙奔匆龑?dǎo)，通過(guò)大學(xué)生村官制度、村干部考公務(wù)員加分等政策吸引年輕有位的青年加入村干部隊(duì)伍;“培”即培訓(xùn)，對(duì)在崗、有學(xué)習(xí)潛力的村干部，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府可以提供一定的經(jīng)費(fèi)支持，到相關(guān)高等院校、全國(guó)優(yōu)秀示范村等進(jìn)行考察學(xué)習(xí)。

4.4 采用現(xiàn)代信息技術(shù)，線上線下結(jié)合降低村民參與村民自治的成本，提高村民自治效率

民主選舉參與率低，選舉質(zhì)量不高，民主監(jiān)督不到位的主要原因是外出務(wù)工人員參與成本高，信息交流少，情況不熟悉。因此，可利用現(xiàn)代信息技術(shù)，線上線下結(jié)合降低村民參與村民自治的成本，提高村民自治效率。線下即現(xiàn)場(chǎng)，主要針對(duì)年齡大、常住村里、不會(huì)用信息化手段以及愿意來(lái)現(xiàn)場(chǎng)的村民，仍然按傳統(tǒng)的模式進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)投票選舉，當(dāng)面開(kāi)村級(jí)會(huì)議，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)村務(wù)公開(kāi);線上即網(wǎng)絡(luò)形式，主要針對(duì)常年在外、年輕、懂信息化技術(shù)的村民，利用現(xiàn)有的某一個(gè)信息技術(shù)平臺(tái)，如深圳市騰訊計(jì)算機(jī)系統(tǒng)有限公司正在推廣的“為村”平臺(tái)等，把他們集中起來(lái)，多加強(qiáng)交流，重構(gòu)熟人網(wǎng)絡(luò)，讓他們了解村莊的最新動(dòng)態(tài)，同時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行民主選舉、民主管理、民主決策以及民主監(jiān)督，進(jìn)而提高村民自治的水平。

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