SWOT分析視角下地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型升級(jí)探究
——以H市城投公司為例

詹 凱

（黃山城投集團(tuán)有限公司，安徽 黃山245000）

引 言

2020年5月11日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》，對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整作出要求：堅(jiān)持有進(jìn)有退、有所為有所不為，推動(dòng)國(guó)有資本服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。[1]地方融資平臺(tái)作為國(guó)有資產(chǎn)管理體系的一個(gè)重要方面，其有效轉(zhuǎn)型升級(jí)是影響國(guó)有資本保值增值、推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大、防止國(guó)有資產(chǎn)流失的重要增量之一。梳理地方融資平臺(tái)的發(fā)展歷程，從SWOT 分析視角探究其轉(zhuǎn)型升級(jí)的一般策略，以H市城投公司為具體案例，提出具有一定意義的地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑。

一、地方融資平臺(tái)的發(fā)展歷程

地方融資平臺(tái)是指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。它是中國(guó)特殊歷史時(shí)期和特殊體制機(jī)制下的產(chǎn)物，受?chē)?guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策影響，在全國(guó)具有普遍性和共同性。

（一）萌芽及誕生階段（20 世紀(jì)70 年代末—1992年）

1979年國(guó)家出臺(tái)基本建設(shè)投資“撥改貸”政策，明確基本建設(shè)投資分級(jí)承擔(dān)、分級(jí)管理，開(kāi)啟了地方政府負(fù)債搞建設(shè)的思維理念。1992 年國(guó)家正式提出建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，以政企分開(kāi)為重點(diǎn)，建立一支專(zhuān)業(yè)化的隊(duì)伍負(fù)責(zé)政府性項(xiàng)目建設(shè)投資和建成后的資產(chǎn)管理。同年，上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司成立，標(biāo)志著全國(guó)首家地方融資平臺(tái)在上海誕生。

（二）快速發(fā)展階段（1992—2007年）

1994年國(guó)家實(shí)行分稅制改革，進(jìn)一步明確了中央與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分，地方財(cái)政保平衡的壓力較大，基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)投入基本上依靠地方融資平臺(tái)的融資運(yùn)作。1998 年住房制度改革和隨后的土地招拍掛等一系列制度創(chuàng)新，地方政府依靠土地生財(cái)，走出了一條以土地資源為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化原始資本積累的獨(dú)特道路。在財(cái)稅體制改革與土地出讓政策的雙重刺激下，地方融資平臺(tái)如雨后春筍般涌現(xiàn)，據(jù)國(guó)家審計(jì)署公布相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，短短數(shù)年全國(guó)各地就新設(shè)立了2000 余家地方融資平臺(tái)，職責(zé)和使命為幫助地方政府規(guī)避債務(wù)、擴(kuò)大融資需求，同時(shí)也承擔(dān)了地方政府的部分社會(huì)服務(wù)職能。

（三）擴(kuò)張爆發(fā)階段（2008—2013年）

為應(yīng)對(duì)2008年全球金融危機(jī)，中國(guó)政府采取了經(jīng)濟(jì)刺激政策，決定啟動(dòng)4萬(wàn)億元的投資拉動(dòng)政策，各級(jí)地方融資平臺(tái)成為這4萬(wàn)億元的主要承接主體，投融資的規(guī)模得到了急劇的擴(kuò)張。據(jù)國(guó)家審計(jì)署公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，僅經(jīng)過(guò)一年的發(fā)展，全國(guó)地方融資平臺(tái)的總數(shù)就達(dá)到了8000多家，相伴而生的是融資活動(dòng)的盲目無(wú)序開(kāi)展及地方債務(wù)的快速飆升。

（四）轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（2014年至今）

2014 年10 月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，明確指出城投企業(yè)不得再新增政府債務(wù)，這份國(guó)發(fā)43號(hào)文把規(guī)范融資平臺(tái)管理提升到了新的高度。之后陸續(xù)出臺(tái)的一系列的政策文件，切斷了地方融資平臺(tái)與生而來(lái)的生存之本和立業(yè)之基，要求其謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展。[2]

二、SWOT分析法與地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型升級(jí)

SWOT 分析法又稱(chēng)態(tài)勢(shì)分析法，通過(guò)對(duì)研究對(duì)象自身的優(yōu)勢(shì)（Strengths）、劣勢(shì)（Weaknesses）、外部競(jìng)爭(zhēng)上的機(jī)會(huì)（Opportunities）和威脅（Threats）做出分析，制定更具針對(duì)性的發(fā)展戰(zhàn)略。

（一）地方融資平臺(tái)內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)

經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，大多數(shù)地方融資平臺(tái)從為政府融資項(xiàng)目起步，逐步發(fā)展了多元化業(yè)務(wù)，在與政府的關(guān)系、社會(huì)資源、開(kāi)發(fā)業(yè)績(jī)、融資能力、品牌創(chuàng)建等方面具有先天優(yōu)勢(shì)。

（二）地方融資平臺(tái)內(nèi)部劣勢(shì)

長(zhǎng)期以來(lái)，大多數(shù)地方融資平臺(tái)的資產(chǎn)總量雖大但質(zhì)量不優(yōu)，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)比重過(guò)大，而真正能帶來(lái)較高穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)卻不多。[3]

（三）地方融資平臺(tái)外部機(jī)會(huì)

地方融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為國(guó)家各個(gè)層面的共識(shí)，中央層面釋放的經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的信號(hào)表明正逐步弱化對(duì)地方政府的GDP考核，使得地方政府能夠騰出手來(lái)致力于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，加上《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列指導(dǎo)性政策文件的先后出臺(tái)，為平臺(tái)轉(zhuǎn)型指明了前進(jìn)的方向。

（四）地方融資平臺(tái)外部威脅

地方融資平臺(tái)對(duì)政府推出的經(jīng)濟(jì)政策及地方財(cái)政具有較強(qiáng)依賴(lài)性。近年來(lái)，隨著一系列規(guī)范政府舉債和平臺(tái)融資政策性文件的出臺(tái)，地方融資平臺(tái)的發(fā)展空間一再受到壓縮。

三、H市城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的SWOT策略及成效

（一）H市城投公司基本情況

H 市城投公司作為市級(jí)融資平臺(tái)，發(fā)展情況基本與全國(guó)、全省同步。2002年，在借鑒蕪湖、巢湖等地方融資平臺(tái)組建的基礎(chǔ)上，由市財(cái)政局和市住建委共同出資成立，當(dāng)時(shí)注冊(cè)資本5000 萬(wàn)元，資產(chǎn)規(guī)模2億元；2004年，為支持地方融資平臺(tái)做大做強(qiáng)進(jìn)行了增資重組；2008 年，為進(jìn)一步強(qiáng)化土地收儲(chǔ)運(yùn)作，成立了市土儲(chǔ)中心，與城投實(shí)行兩塊牌子一套人馬；2015 年，根據(jù)深化國(guó)有企業(yè)改革指導(dǎo)意見(jiàn)和落實(shí)融資平臺(tái)相關(guān)政策文件精神，市委市政府啟動(dòng)了H市城投公司改革轉(zhuǎn)型工作，在整合相關(guān)市屬企業(yè)資產(chǎn)后，成立了H 市城投集團(tuán)公司，主要承擔(dān)市本級(jí)投融資、城市建設(shè)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)三大主體職責(zé)。

（二）H市城投公司轉(zhuǎn)型升級(jí)SWOT策略

1.H市城投公司轉(zhuǎn)型升級(jí)內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)

作為H 市新組建的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司之一，按照“三大主體”功能定位，在政府支持、資產(chǎn)規(guī)模和融資能力、內(nèi)生動(dòng)力等方面具備先天優(yōu)勢(shì)。

2.H市城投公司轉(zhuǎn)型升級(jí)內(nèi)部劣勢(shì)

雖具備一定規(guī)模，但資產(chǎn)不實(shí)不優(yōu)，很難轉(zhuǎn)化成效益，且因轉(zhuǎn)型前長(zhǎng)期隸屬于行政管理體制模式，在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)意識(shí)、可持續(xù)發(fā)展、管理保障體系等方面都存在不同程度的問(wèn)題。

3.H市城投公司轉(zhuǎn)型升級(jí)外部機(jī)會(huì)

近年，H 市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入“次高”階段，再加上“十三五”時(shí)期以新型城鎮(zhèn)化工業(yè)化和“旅游+”為主線，H 市城投公司的主業(yè)板塊發(fā)展處于相對(duì)有利地位。

4.H市城投公司轉(zhuǎn)型升級(jí)外部威脅

新一輪國(guó)企改革及中央、省市就剝離城投地方政府融資職能等方面的政策逐步規(guī)范收緊。

（三）轉(zhuǎn)型升級(jí)后基本情況

按照涵蓋S-O、W-O、S-T、W-T 四種戰(zhàn)略的改革轉(zhuǎn)型總體戰(zhàn)略實(shí)施改革轉(zhuǎn)型，H 市城投公司進(jìn)一步明確了發(fā)展定位、整合了資產(chǎn)資源、做大了企業(yè)規(guī)模、形成了主業(yè)支撐，完善了法人治理，健全了現(xiàn)代制度，企業(yè)進(jìn)入了發(fā)展“快車(chē)道”。

1.運(yùn)行質(zhì)量效益明顯提高

2019年全年實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)收入6.54億元、利潤(rùn)總額2.24億元、上繳稅收3344萬(wàn)元，分別同比增長(zhǎng)16%、9%、13%；年末總資產(chǎn)330 億元，資產(chǎn)負(fù)債率始終維持在50%左右水平。經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量和效益明顯提升，在全市經(jīng)濟(jì)格局中發(fā)揮著“舉足輕重”的作用，其中固定資產(chǎn)投資在市本級(jí)政府性投資中占比達(dá)30%以上，直接融資規(guī)模在全市占比達(dá)25%以上，資產(chǎn)規(guī)模在市屬企業(yè)中排名第一。

2.現(xiàn)代企業(yè)制度基本健全

進(jìn)一步理順了出資人、決策層、經(jīng)營(yíng)層的關(guān)系，健全了H 市城投公司“三會(huì)一層”法人結(jié)構(gòu)以及下屬公司董事會(huì)決策機(jī)制和監(jiān)事會(huì)監(jiān)督機(jī)制；成立了黨委和紀(jì)委，明確了黨組織在法人結(jié)構(gòu)中的法定地位；明確了市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)方向和政府存量債務(wù)化解方案；按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求先后健全了88個(gè)內(nèi)部制度，初步形成較為完善的管控體系。

3.主業(yè)明確，迅速形成支撐

經(jīng)過(guò)4年多的運(yùn)行磨合、重組優(yōu)化，H市城投公司未來(lái)發(fā)展主業(yè)逐漸明晰，初步形成了水務(wù)、城建、旅游、環(huán)保、國(guó)資、投資等6大主業(yè)結(jié)構(gòu)，且各企業(yè)市場(chǎng)意識(shí)明顯增強(qiáng)，在經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目建設(shè)、市場(chǎng)業(yè)務(wù)拓展、資本運(yùn)作等方面均取得了積極成效，部分業(yè)務(wù)在區(qū)域內(nèi)占據(jù)主導(dǎo)地位。至2019年末，主業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入在集團(tuán)占比達(dá)80.7%，較2015 年改革轉(zhuǎn)型前提升了64.4個(gè)百分點(diǎn)。

4.與市政府關(guān)系更加緊密

改革轉(zhuǎn)型后政府明確H 市城投“城市運(yùn)營(yíng)商”定位，2016—2019年，先后劃入了城市供排水、國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、市政園林建管、工程檢測(cè)、水利發(fā)電等業(yè)務(wù)，已成為全市資產(chǎn)規(guī)模最大的市屬企業(yè)。承接了生態(tài)強(qiáng)省一號(hào)工程新安江綜合治理（投資100 億元）、月潭湖綜合開(kāi)發(fā)（投資110 億元）、南部城鎮(zhèn)群水務(wù)一體化（投資34億元）、城市綠核開(kāi)發(fā)（投資100億元以上）、中心城區(qū)棚改（投資77億元）、高鐵CBD開(kāi)發(fā)（投資15 億元）、中心城區(qū)停車(chē)場(chǎng)（投資11.3 億元）、市資源循環(huán)利用基地（投資8.5億元）等一大批市級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，并作為地方政府PPP 項(xiàng)目出資代表成功運(yùn)作6 個(gè)PPP 項(xiàng)目，撬動(dòng)社會(huì)資本22.3 億元。近4 年來(lái)，市財(cái)政已累計(jì)撥付資金約60 億元，其中每年劃撥土地出讓收入3—5億元，撥付政府性項(xiàng)目投資8—9億元，并明確未來(lái)還將結(jié)合事改企整合大量?jī)?yōu)質(zhì)企業(yè)和資源。

表1 H市城投公司轉(zhuǎn)型升級(jí)SWOT矩陣表

5.加快轉(zhuǎn)型發(fā)展

按照市委市政府“打造優(yōu)質(zhì)城市運(yùn)營(yíng)商”的要求，H市城投公司制定了《H市城投公司加快轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃2018—2022》，突出做強(qiáng)做大主業(yè)，各主業(yè)板塊全面發(fā)力，重點(diǎn)謀劃了長(zhǎng)三角及融杭發(fā)展、南部城鎮(zhèn)群水務(wù)一體化、月潭湖綜合開(kāi)發(fā)、中心城區(qū)停車(chē)場(chǎng)建設(shè)、新安江夜游經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)控股集團(tuán)（包括城建控股、水務(wù)控股、環(huán)?？毓桑┙M建、市資源循環(huán)利用基地、國(guó)有租賃住房建設(shè)、市域資產(chǎn)整合、PPP項(xiàng)目合作等10個(gè)事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)的重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，總投資超過(guò)300億元。目前所有項(xiàng)目已全部啟動(dòng)并正在加快實(shí)施，為未來(lái)可持續(xù)發(fā)展和實(shí)體經(jīng)濟(jì)支撐奠定了基礎(chǔ)。

四、地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑

政府性債務(wù)管理越來(lái)越嚴(yán)格和規(guī)范，融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展勢(shì)在必行，但在政策調(diào)整期和磨合期，各地都還在探索之中，尚無(wú)照搬的模式和通達(dá)的捷徑，切實(shí)可行的轉(zhuǎn)型升級(jí)路徑大致包括以下幾點(diǎn)。

（一）明確宗旨，堅(jiān)定發(fā)展方向

地方融資平臺(tái)無(wú)論改革轉(zhuǎn)型前后，都應(yīng)明確根本宗旨是服務(wù)地方政府和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但要注意理順與政府的管理和業(yè)務(wù)的關(guān)系，爭(zhēng)取政府在企業(yè)改革轉(zhuǎn)型方面的大力支持。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步堅(jiān)定市場(chǎng)化發(fā)展方向。通過(guò)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展，不斷增強(qiáng)自身的運(yùn)營(yíng)能力，利用市場(chǎng)化手段撬動(dòng)社會(huì)資本，更好地促進(jìn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，最大程度發(fā)揮政府資源與市場(chǎng)運(yùn)作的橋梁作用。[4]

（二）積極有為，拓寬融資渠道

圖1 H市城投公司轉(zhuǎn)型升級(jí)以來(lái)資產(chǎn)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)收入、利潤(rùn)總額、上繳稅收?qǐng)D

逐步剝離政府融資職能，積極主動(dòng)以企業(yè)的行為來(lái)開(kāi)展市場(chǎng)化融資，密切跟進(jìn)最新金融市場(chǎng)和資本風(fēng)向，多渠道開(kāi)展融資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備。全面梳理經(jīng)營(yíng)類(lèi)資產(chǎn)，匹配與之相應(yīng)的債務(wù)融資工具，統(tǒng)籌考慮經(jīng)營(yíng)需求、投資期限、存量債務(wù)本息償還時(shí)間等要素，不斷拓寬融資渠道，推進(jìn)發(fā)行企業(yè)債、公司債等實(shí)現(xiàn)直接融資，用活用巧“基金投資”“集合資管”“保理融資”“ABS”等金融工具，提升企業(yè)外部評(píng)級(jí)，朝“產(chǎn)融結(jié)合”之路前進(jìn)[5]。

（三）做強(qiáng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)提供商

為城市化建設(shè)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，全力推進(jìn)承擔(dān)的公益性項(xiàng)目建設(shè)，抓住政府投資項(xiàng)目程序性辦理上開(kāi)辟綠色通道的機(jī)遇，提高效率，在爭(zhēng)做推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“政府軍”角色中打響公共服務(wù)的品牌；以此為基礎(chǔ)，讓準(zhǔn)公益性與經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)板塊全面發(fā)力，補(bǔ)齊公共服務(wù)板塊短板，做強(qiáng)做大做優(yōu)實(shí)業(yè)。

（四）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加大資源整合

進(jìn)一步加大國(guó)有資產(chǎn)的整合力度，通過(guò)對(duì)自身資產(chǎn)的整合重組及政府劃撥資產(chǎn)、股權(quán)或業(yè)務(wù)的歸并，快速提升資產(chǎn)規(guī)模和綜合實(shí)力，提升在資本市場(chǎng)的信譽(yù)度。在權(quán)屬企業(yè)，特別是充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)與領(lǐng)域的商業(yè)權(quán)屬企業(yè)中開(kāi)展“一企一策”的混改試點(diǎn)，可探索資產(chǎn)并購(gòu)、債務(wù)剝離、掛牌轉(zhuǎn)讓等非國(guó)有資本模式，也可以探索設(shè)立基金、員工持股等模式。

（五）提質(zhì)增效，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部驅(qū)動(dòng)

作為獨(dú)立的企業(yè)法人，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善黨組織參與公司治理制度，實(shí)現(xiàn)黨組織與公司治理有機(jī)統(tǒng)一。優(yōu)化管控模式，實(shí)現(xiàn)分業(yè)務(wù)管理、分類(lèi)分層管控，全面推行績(jī)效薪酬制度，強(qiáng)化權(quán)屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核和綜合考核，注意因企施策、一企一策、區(qū)別對(duì)待。注重人才儲(chǔ)備，完善人才引進(jìn)培養(yǎng)機(jī)制、評(píng)價(jià)使用機(jī)制和服務(wù)保障機(jī)制。建立全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控規(guī)范與企業(yè)管理的無(wú)縫契合。