高校預(yù)算管理現(xiàn)狀分析及其改進研究

摘 要：目前國內(nèi)地方高校面臨著辦學資金短缺的困難，需要學校優(yōu)化資源配置，積極提升預(yù)算管理水平。對比國內(nèi)外高校預(yù)算管理現(xiàn)狀，可給國內(nèi)高校提供一定的借鑒和經(jīng)驗參考，從全面預(yù)算管理的角度去進一步完善預(yù)算管理體系，逐步形成預(yù)算管理的精細化、科學化局面，更好服務(wù)于學校發(fā)展大局。

關(guān)鍵詞：高校;預(yù)算管理;改進建議

中圖分類號：F23? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）23-0108-04

隨著我國高等教育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，對比一流大學，地方高校的辦學資金短缺問題日益凸顯，需要預(yù)算管理層面去優(yōu)化高校資源配置，這就對國內(nèi)高校的預(yù)算管理水平和管理體系有了更高的要求。同時，在管理會計日趨熱門的背景下，全面預(yù)算管理也越來越受到我國高校的重視，因為它可以實現(xiàn)高校對所有收支的全過程、全方位管理和監(jiān)督，靈活、合理配置學校財力資源，將資金的引導效應(yīng)和聚焦效應(yīng)發(fā)揮到最大化，最大限度地確保資金使用效益。對比國內(nèi)外高校的實際情況可以發(fā)現(xiàn)國外高校的優(yōu)勢所在，以及國內(nèi)高校存在的問題和需要改進的地方，有利于國內(nèi)高校完善預(yù)算管理、提升預(yù)算管理水平。

一、歐美等國高校預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）在預(yù)算管理上更為合法、合規(guī)、嚴格和科學

由于美國以預(yù)算法律法規(guī)嚴格明確了高校各種資金的使用范圍及具體內(nèi)容，嚴禁高校超出預(yù)算法律法規(guī)權(quán)限以外從事各種收費、融資等財務(wù)活動。因此，各所高校都能嚴格遵守預(yù)算法律法規(guī)，在規(guī)定的權(quán)限內(nèi)對資金進行安排和使用，編制財務(wù)預(yù)算時，分為前期規(guī)劃、執(zhí)行控制和后期考核等三個階段進行操作，并在每個階段都建立起非常嚴格和完善的審查機制，確保預(yù)算編制地準確、合理和完善，量入為出，收支平衡，不做赤字預(yù)算。另外，美國高校一般都成立了預(yù)算編制機構(gòu)，以保證財務(wù)預(yù)算編制得更為嚴謹和科學，還將財務(wù)集中到學校統(tǒng)一管理，銀行賬戶只能由學校統(tǒng)一開設(shè)，不允許各二級學院私自開設(shè)銀行賬戶，對各學院的支出進行嚴格管理和監(jiān)控，包括實行嚴格的采購制度和審計制度，積極控制成本和防止舞弊，確保支出的合理合法，注重實現(xiàn)學校的財務(wù)安全和財力集中。但也會適當將部分預(yù)算支配權(quán)下放給各二級學院，使其具備一定的財務(wù)自由和控制權(quán)，保障其各項教學科研工作和學科發(fā)展進步。

（二）美國高校重視全面預(yù)算管理，確保收支預(yù)算平衡

美國高校在預(yù)算編制時首先要對學校各單位近3年的資金收支情況進行全面分析，利用會計工具方法測算得出各項支出在財務(wù)預(yù)算經(jīng)費中分別所占的比例，確保預(yù)算編制時對經(jīng)費的分配保持一定的穩(wěn)定性。同時，結(jié)合高等教育的特點和學生培養(yǎng)成本，研究制定科學合理的預(yù)算經(jīng)費分配辦法，以實現(xiàn)學校各二級學院、各職能部門的預(yù)算資金分配能做到公平、公正、合理和平衡。美國高校的財務(wù)部門一般會設(shè)置專門的辦公室，負責對學校的預(yù)算進行監(jiān)控，各二級單位的預(yù)算員負責對本部門的預(yù)算執(zhí)行進行監(jiān)控，確保年度預(yù)算不得突破。學校年度預(yù)算必須保持收支平衡，一般可通過適當提高學生學費標準或者調(diào)節(jié)人員經(jīng)費來實現(xiàn)，還可利用銀行貸款或發(fā)行學校債券等方式進行融資，其方式較國內(nèi)高校更為靈活。學校的校長負責掌管年度預(yù)算方案中適當額度的機動經(jīng)費，用于緊急突發(fā)事件或者特殊情況，但必須先由學校管理層討論通過后才能動用，校長本人并無權(quán)審批。

（三）英國高校的撥款機制更加科學、規(guī)范和完善

英國高校雖然是由政府撥款，但政府是無權(quán)干涉學校的人事、教學科研和學科建設(shè)等方面的工作，因為英國早在1992年就成立了高等教育撥款委員會，由其對各所高校的招生情況、師資水平、教學科研和學科建設(shè)等方面的成績進行評估，撥款額度是根據(jù)該機構(gòu)所給出的評估結(jié)論去確定，從而能夠在資金保障上做到公平、公正、合理和透明。美國在這方面則起步更早，于1950年就成立了國家科學基金會，這也是目前世界上最具代表性和影響力最大的國家級政府科學基金資助機構(gòu)，國家會投入大量資金用于資助各項基礎(chǔ)研究計劃。美國的各所高?？缮陥蟛@得用于推動學校教學科研發(fā)展的充足經(jīng)費，這也有助于美國科技事業(yè)的迅猛進步和進一步增強國際間科學合作。

（四）歐美高校的籌資環(huán)境相對比顯得寬松和靈活，融資機制多元化

歐美高校不僅僅依賴于政府撥款，還利用包括企業(yè)公司在內(nèi)的各種社會資源共同開發(fā)科研項目，共建實驗室，通過多種渠道來源建立起多元化的資金籌措機制，實現(xiàn)優(yōu)勢互補。與此同時，國家也會積極出臺有利于促進高校發(fā)展、減輕高校負擔的財稅政策，例如，實行高校自行采購支出可申請稅費減免、企業(yè)對高校的捐贈可獲得稅收減免等相關(guān)政策。美國高校的預(yù)算收入中有很大比例都是科研經(jīng)費，而其中很大金額都來源于大公司和大企業(yè)委托的科研課題，很大程度上解決了美國高校的科研資金問題;另外，國家政策還允許高校發(fā)行債券和積極貸款，由于有寬松和靈活的籌資環(huán)境、多元化的融資機制，歐美等國高校的預(yù)算資金更為充足，推動了高校的飛速發(fā)展和在世界范圍內(nèi)的影響力與排名。

（五）新西蘭等國高校預(yù)算編制時注重合理分配和優(yōu)化資源配置

新西蘭和澳大利亞的高校是按照各二級學院每年度的績效考評結(jié)果、教職工人員情況和學生規(guī)模等對預(yù)算資金進行分配的，各職能管理部門并沒有預(yù)算決策權(quán)，各二級學院再按照配額與業(yè)務(wù)相掛鉤的原則對學校預(yù)算分配的資金進行配置和安排。其預(yù)算編制過程如下：首先，由學校財務(wù)處根據(jù)以往年度的預(yù)算執(zhí)行情況和來年的工作計劃、教學科研等業(yè)務(wù)工作需求，擬定出年度預(yù)算草案并交由學校的執(zhí)行副總裁牽頭組織學術(shù)委員會、預(yù)算委員會等機構(gòu)一同研究討論后，再提交學校委員會進行審議。其次，是在預(yù)算編制時注重編制方法和合理分配，是主要參照各二級學院的學生規(guī)模并結(jié)合學生的培養(yǎng)成本系數(shù)進行預(yù)算經(jīng)費分配，確保教學經(jīng)費投入充足;另外，也注重人員經(jīng)費投入，新西蘭和澳大利亞高校的年度預(yù)算方案中，人員經(jīng)費比例一般為65%—75%，而公用等其他經(jīng)費比例為25%—35%，兩者間的比例再執(zhí)行時可作適當調(diào)整，但調(diào)整幅度最高不得超過2%。再次是預(yù)算能做到向全校師生進行公開，非常透明，學校預(yù)算草案編制完成后，會廣泛征求學校全體教職工和學生的意見，每個人都可以充分表達自己的看法，預(yù)算草案審議通過后，也會向全校師生進行公布。最后，學校的預(yù)算方案在審議通過后會嚴格執(zhí)行，任何人都無權(quán)調(diào)整預(yù)算經(jīng)費，如有突發(fā)事情和特殊事項確需調(diào)整，必須按照法定程序進行操作，確保預(yù)算的權(quán)威性和嚴肅性。

二、國內(nèi)地方高校預(yù)算管理方面存在的不足

經(jīng)過幾十年的改革、發(fā)展和進步后，國內(nèi)地方高校的預(yù)算管理工作取得了不錯的成效，但還是還存在著一些不足之處。比如，一些地方高校尤其是民辦高校對預(yù)算管理的重要性認識不足，對于加強和完善預(yù)算管理工作不夠重視，在預(yù)算編制時未提前做好充分的準備，經(jīng)常會依靠個人的主觀判斷去做測算;預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不夠精確，在預(yù)算編制的源頭上就存在不少問題，也引發(fā)了預(yù)算執(zhí)行過程中的隨意性，導致預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行互相脫節(jié)，使得預(yù)算管理未起到應(yīng)有的作用。

（一）預(yù)算編制前準備工作不充分，具有一定隨意性

預(yù)算編制是一項復(fù)雜的財務(wù)工作，必須提前準備，預(yù)留充足的編制時間，才能保證預(yù)算編制的質(zhì)量。但是，一些地方高校并沒有這樣操作，往往都是在上級主管部門下達文件，啟動預(yù)算編制工作后，才開始著手編制預(yù)算報表，時間非常匆忙，經(jīng)常只是為了完成上級主管部門布置的任務(wù)，對重要項目未進行充分和科學的論證，無法保證預(yù)算數(shù)據(jù)的準確性，嚴重影響預(yù)算編制質(zhì)量。由于這種預(yù)算編制方式流于表面，因時間的關(guān)系無法對預(yù)算報表中的項目和金額進行仔細的研究分析，對于預(yù)算指標的設(shè)置也缺乏量化分析，重要預(yù)算項目未進行充分的科學論證，無法判斷其合理性和必要性，從而造成預(yù)算編制時具有較強的隨意性，也會影響到后面預(yù)算的執(zhí)行效果。

（二）預(yù)算執(zhí)行的剛性和嚴肅性不夠，未要求申報預(yù)算執(zhí)行計劃

目前一些地方高校在預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常會出現(xiàn)四種情況。一是到年度終了時還有不少預(yù)算項目未實施完成，造成大量預(yù)算經(jīng)費結(jié)存，預(yù)算執(zhí)行率很低。二是上級主管部門剛下發(fā)文件批復(fù)高校預(yù)算后，有些地方高校便會提出申請要求調(diào)整預(yù)算，一年還會出現(xiàn)幾次調(diào)整現(xiàn)象，預(yù)算的剛性完全喪失。三是因?qū)嶋H工作發(fā)生變化，預(yù)算批復(fù)的項目在當年無法按計劃實施，預(yù)算經(jīng)費也無法使用。四是很少有高校要求經(jīng)費使用單位申報預(yù)算執(zhí)行計劃，無法對預(yù)算執(zhí)行進度提出嚴格要求，也無法對預(yù)算執(zhí)行率進行考核。而且按規(guī)定預(yù)算調(diào)整都必須經(jīng)過嚴格的程序?qū)徟蠓娇蓤?zhí)行，但一些地方高校會不遵守規(guī)章制度，自行調(diào)整預(yù)算，甚至未經(jīng)批準會將預(yù)算經(jīng)費改變用途，挪作他用，造成預(yù)算管理的約束性不強，資金使用效率和效益低下。

（三）預(yù)算管理制度缺失

很多高校未結(jié)合國家政策和改革形勢，對預(yù)算管理制度、預(yù)算執(zhí)行制度、經(jīng)費管理制度等及時修訂補充，無法從制度層面形成約束。預(yù)算一經(jīng)下達后就擱置一邊，并未及時分析預(yù)算方案中的一些重大項目安排是否合理，金額是否準確，更疏于跟蹤檢查預(yù)算執(zhí)行情況，無法體現(xiàn)預(yù)算管理的作用。另外，由于未從制度層面明確經(jīng)費使用要求和預(yù)算項目管理舉措，內(nèi)控制度不夠健全，從而導致預(yù)算管理方面缺乏管控機制，影響到預(yù)算執(zhí)行率和資金使用效益，包括近年來在高校審計中屢屢被發(fā)現(xiàn)和披露的如經(jīng)費未按規(guī)定范圍使用、不符合?？顚Ｓ玫囊?，以及預(yù)算與實際工作相脫節(jié)等問題，也正是由于預(yù)算管理制度不健全所造成。

（四）預(yù)算調(diào)整方面缺乏嚴謹性和規(guī)范性

按規(guī)定預(yù)算調(diào)整都必須先進行嚴格的審批，但一些地方高校在預(yù)算調(diào)整方面具有較大的隨意性，一旦在預(yù)算執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)某項經(jīng)費出現(xiàn)超支或某項業(yè)務(wù)工作未安排預(yù)算經(jīng)費時，會不按規(guī)章制度操作，只是經(jīng)過部分高層領(lǐng)導口頭批準后就予以調(diào)整;或者雖然有預(yù)算執(zhí)行單位的書面報告并經(jīng)部分領(lǐng)導批示，但都不符合各種文件規(guī)定的審批程序，也未經(jīng)過充分的實地調(diào)查研究，對超支費用是否合理沒有進行論證分析，預(yù)算調(diào)整程序不夠規(guī)范到位。

（五）對預(yù)算執(zhí)行過程中的分析工作不夠重視

在預(yù)算管理層面，目前很多地方高校還只注重前期的預(yù)算編制工作，并不重視預(yù)算執(zhí)行過程中的相關(guān)分析工作，覺得預(yù)算管理工作就是要加強報賬時的相關(guān)控制工作，確保各預(yù)算項目的經(jīng)費支出不可突破當年度的預(yù)算額度，既沒有對各預(yù)算項目的經(jīng)費支出科目和進度是否合理進行分析，也不關(guān)注經(jīng)費支出的結(jié)構(gòu)、縱橫向?qū)Ρ确治鍪欠窈侠?。另外，地方高校在年度預(yù)算方案編制前未及時對以前年度的收支預(yù)算執(zhí)行情況進行認真的研究和分析，所以不能掌握了解各項收支預(yù)算的差異情況和原因，也就很難為當年預(yù)算方案的編制提供準確可靠的歷史財務(wù)數(shù)據(jù)作為參考，很難在當年的預(yù)算編制工作中對不足之處進行及時改進。

（六）尚未建立起成熟完整的預(yù)算評價考核體系

實施全面預(yù)算管理，還需構(gòu)建預(yù)算評價考核體系，包括考評機制和獎懲機制等，以推動預(yù)算管理的實施和確保預(yù)算控制到位，同時還能充分調(diào)動員工的工作積極性，確保預(yù)算目標的順利實現(xiàn)。但受困于體制機制等方面的限制，目前國內(nèi)地方高校中能做到這一點的還很少。

三、對于國內(nèi)高校提升預(yù)算管理水平的改進建議

通過對比國內(nèi)外高校的預(yù)算管理現(xiàn)狀，對于國內(nèi)高校在今后的工作中完善預(yù)算管理、提升預(yù)算管理水平，建議可從以下幾個方面著手進行改進。

（一）提高預(yù)算編制的全面性、科學性和準確性

國內(nèi)高校應(yīng)加快推進實施全面預(yù)算管理，利用相關(guān)機制和有效舉措，積極號召和動員學校的各部門和員工參與預(yù)算管理工作，增強其主觀能動性。在預(yù)算編制時，探索更為科學合理的預(yù)算編制方法，不僅要依據(jù)各單位的教職工人數(shù)、學生規(guī)模，還要充分參考其預(yù)算執(zhí)行率、工作業(yè)績等實際情況，尤其是在未來還必須結(jié)合預(yù)算績效情況去合理分配預(yù)算資金。只有全員參與預(yù)算編制，保證其積極性和主動性，才能進一步提高預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準確性。同時，在預(yù)算方案通過后，盡快下達執(zhí)行，將預(yù)算經(jīng)費撥付到各二級學院和各職能部門，由其負責按規(guī)定自主使用，賦予其充分的自主權(quán)，在確保高校預(yù)算嚴肅性的同時，也能體現(xiàn)預(yù)算的靈活性，以便更好推動高校教育事業(yè)快速發(fā)展。

（二）增強預(yù)算的剛性和嚴肅性

以往在高校的預(yù)算編制過程中，由于前期準備工作不夠充分，參與預(yù)算方案編制的往往只是財務(wù)處工作人員，其他參與預(yù)算編制的部門少、人員也不多。另外，由于對預(yù)算項目的前期調(diào)研論證等不夠充分，預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不夠準確，往往會導致預(yù)算經(jīng)費與實際業(yè)務(wù)工作的經(jīng)費需求間出現(xiàn)一定差異，導致在預(yù)算實現(xiàn)過程中會被迫不斷進行預(yù)算調(diào)整，否則將會影響到業(yè)務(wù)的正常開展和目標的順利完成，甚至就造成預(yù)算的剛性和嚴肅性受到破壞。因此，國內(nèi)高校需要在預(yù)算編制時加以改進，既要盡量確保預(yù)算數(shù)據(jù)的嚴謹科學，也要增強預(yù)算執(zhí)行過程中的剛性和嚴肅性，減少預(yù)算調(diào)整現(xiàn)象，即使出現(xiàn)了特殊事項需要調(diào)整，也必須嚴格按規(guī)定的程序和流程進行審批后方可執(zhí)行，維護預(yù)算的權(quán)威性。

（三）積極籌措資金，擴大學校收入預(yù)算來源

目前國內(nèi)高校的預(yù)算收入主要來源于政府財政撥款和高校教育事業(yè)收入，其中財政撥款取決于綜合國情和地方政府財務(wù)狀況，省屬高校與部屬高校相比往往撥款標準偏低，非一流大學與一流大學間的差距更大，而教育事業(yè)收入通常又依賴于各種政策，也會受到市場環(huán)境的影響。因此，國內(nèi)高校如果想增加預(yù)算收入、擴大預(yù)算盤子，就必須先立足自身找到優(yōu)勢所在，充分利用各種社會資源包括校友資源，在國家政策允許的范圍內(nèi)去不斷拓展高校對外合作的深度和廣度，爭取更多的社會資源，建立起多元化的收入渠道，才能更好適應(yīng)當前激烈的市場競爭，迎頭趕上國外高校的步伐。

（四）探索管理模式改革，在高校內(nèi)部設(shè)立專門的預(yù)算管理機構(gòu)

國內(nèi)高校預(yù)算收入主要來源是政府財政撥款，而且預(yù)算編制時必須嚴格執(zhí)行國家政策和上級主管部門的有關(guān)規(guī)定，一些項目支出和經(jīng)費安排必須符合要求才能確保預(yù)算方案順利通過審核，高校的經(jīng)費自主權(quán)不夠大，既不利于高?？沙掷m(xù)發(fā)展，也不利于高校學術(shù)自由和進步。因此，如果借鑒英國高校的做法，設(shè)立一個非官方的中介機構(gòu)，通過各項考評指標來分配資金，既能保障高校經(jīng)費投入的合理、公平、公正和公開，也能給予高校更大的經(jīng)費自主權(quán)和保護高校學術(shù)自由。此外，國內(nèi)高校還可積極探索成立預(yù)算管理委員會，吸收學校的專業(yè)教師、行政管理人員以及學生共同參與，增強高校專業(yè)教師和學生代表主動參與預(yù)算管理的積極性，也能對預(yù)算執(zhí)行進行有效監(jiān)督，從而凝聚全校人員的力量，突出預(yù)算管理在高校管理中的關(guān)鍵作用。

（五）加強信息化建設(shè)，構(gòu)建預(yù)算管理信息系統(tǒng)

高校可以嘗試推行ERP，實現(xiàn)財務(wù)和業(yè)務(wù)信息一體化，做到資金流和業(yè)務(wù)流的統(tǒng)一、信息的及時反饋，能夠適時掌握和控制整個學校預(yù)算執(zhí)行情況和各單位的預(yù)算完成情況，實施全過程控制。預(yù)算管理信息系統(tǒng)建設(shè)是保證全面預(yù)算實施的基石，是一個長期投入、循序漸進、持續(xù)更新的過程。各高?？梢越Y(jié)合自身實際情況去設(shè)計和開發(fā)預(yù)算管理信息系統(tǒng)，以處理全面預(yù)算管理信息流為目的，適用于全面預(yù)算的目標確定、編制、執(zhí)行控制和考核評價全過程管控，設(shè)計好強大的信息獲取、信息傳遞、信息處理、信息再生、信息利用等功能，充分利用全面預(yù)算管理信息資源去深度挖掘數(shù)據(jù)，滿足多方面、多層次管理需求，推進業(yè)財融合。

結(jié)合當前國家大力發(fā)展管理會計的新形勢，高校應(yīng)積極加強管理會計的培養(yǎng)和試點工作，實施全面預(yù)算編制和管理，提升內(nèi)部財務(wù)管理水平，從預(yù)算申報與編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算監(jiān)督考評等多個環(huán)節(jié)去實現(xiàn)全過程管理，強化預(yù)算剛性約束，實現(xiàn)閉環(huán)循環(huán)，確保高校全面預(yù)算管理的逐步實現(xiàn)，保障學校的不斷發(fā)展和進步。

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收稿日期：2020-06-08

作者簡介：胡德勝（1982-），男，安徽廣德人，高級會計師，碩士，從事財務(wù)會計與預(yù)算管理研究。