對(duì)中小學(xué)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的研究與探討

劉保國(guó)

深圳市教育局在2020年工作思路中提出“在中小學(xué)試點(diǎn)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，此前，天津市、浙江省已經(jīng)在試點(diǎn)此項(xiàng)工作。什么是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，實(shí)行這一體制是否有政策上的依據(jù)，其內(nèi)涵是什么，效果會(huì)怎么樣，這些問(wèn)題，有待于我們深入探討。

一、黨組織作用的發(fā)展歷程及政策依據(jù)

在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)分工負(fù)責(zé)制時(shí)期，基層黨組織處于領(lǐng)導(dǎo)地位，但是這種體制沒(méi)能很好地起到總攬全局的作用;校長(zhǎng)作為專業(yè)人員，沒(méi)能體現(xiàn)出專業(yè)的優(yōu)勢(shì)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出：“學(xué)校中的黨組織要從包攬一切的狀態(tài)中解脫出來(lái)……大力支持校長(zhǎng)履行職權(quán)，保證和監(jiān)督黨的各項(xiàng)方針政策的落實(shí)和國(guó)家教育計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)?！?016年《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》指出：“建立黨組織參與決策和監(jiān)督、有效發(fā)揮作用的制度機(jī)制……保證黨組織在重大事項(xiàng)決策中的地位?！敝链耍h組織的作用在“保證監(jiān)督”的基礎(chǔ)上又增加了“參與對(duì)重大事項(xiàng)的決策”。

在校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下，保證監(jiān)督也好，參與對(duì)重大事項(xiàng)的決策也罷，執(zhí)行得并不盡人意。

2017年《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的……黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”，明確了“黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心”地位。2019年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見(jiàn)》指出：“加強(qiáng)學(xué)校黨的建設(shè)，充分發(fā)揮學(xué)校黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用?！?2019年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)普通高中育人方式改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“要加強(qiáng)普通高中學(xué)校黨組織建設(shè)，發(fā)揮黨組織把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用。”這份指導(dǎo)意見(jiàn)在明確了黨組織起“領(lǐng)導(dǎo)”作用的同時(shí)，還明確指出這個(gè)“領(lǐng)導(dǎo)”具體體現(xiàn)為“把方向、管大局、保落實(shí)”。2019年發(fā)布的這兩份文件涵蓋了中小學(xué)所有階段（義務(wù)教育和普通高中），明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位及具體體現(xiàn)。

中小學(xué)校黨組織的作用經(jīng)歷了“領(lǐng)導(dǎo)——保證監(jiān)督——參與對(duì)重大事項(xiàng)的決策——領(lǐng)導(dǎo)”的過(guò)程。發(fā)展過(guò)程中，后邊的“領(lǐng)導(dǎo)”與前邊的“領(lǐng)導(dǎo)”含義不同，前邊的“領(lǐng)導(dǎo)”是包攬一切的，后邊的“領(lǐng)導(dǎo)”是“把方向、管大局、保落實(shí)”的。應(yīng)該說(shuō)，從黨組織作用的發(fā)展歷程可以看出，中小學(xué)黨組織的把方向、管大局、保落實(shí)的“領(lǐng)導(dǎo)核心”地位，是歷史的選擇，具有政策上的依據(jù)。

二、黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)涵

關(guān)于中小學(xué)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，至今還沒(méi)有一個(gè)明確的定義和解釋。實(shí)行黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的范圍，除試點(diǎn)地區(qū)以外，就是邊疆地區(qū)、民族地區(qū)和國(guó)家舉辦的高等學(xué)校。綜合《中小學(xué)校貫徹落實(shí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制實(shí)施意見(jiàn)》（新黨組通字〔2006〕46號(hào)）、《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見(jiàn)》（辦發(fā)〔2014〕55號(hào)）等文件，黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，具有如下特點(diǎn)：

黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心。討論決定學(xué)校改革和發(fā)展以及教學(xué)、科研、行政管理中的重大事項(xiàng)和基本管理制度。堅(jiān)持黨管干部原則、黨管人才原則。領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的思想政治工作、德育工作、黨的紀(jì)律檢查工作;領(lǐng)導(dǎo)工會(huì)、共青團(tuán)、少先隊(duì)等群團(tuán)組織和教職工大會(huì)（代表大會(huì)）。

配備書記和校長(zhǎng)。書記、校長(zhǎng)分工明確，邊界清晰，各司其職，互相配合。

貫徹和執(zhí)行黨的民主集中制。按照“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”的要求，對(duì)涉及學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、改革方案、干部人事、規(guī)章制度、經(jīng)費(fèi)預(yù)決算、基建采購(gòu)項(xiàng)目等重大問(wèn)題和事關(guān)全局性、涉及教職工切身利益的重要事項(xiàng)，必須由黨組織集體研究決定。

校長(zhǎng)是學(xué)校行政工作的第一責(zé)任人。在黨組織集體領(lǐng)導(dǎo)下全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研和其他行政管理工作。

教職工參與民主管理和監(jiān)督。

建立健全議事制度。對(duì)黨組織會(huì)議、校務(wù)會(huì)議的職能定位、出席范圍、議事規(guī)則和程序都提出了要求。

黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制概括為：以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，集黨組織集體領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)行政負(fù)責(zé)兩個(gè)優(yōu)勢(shì)為一體、在黨組織的集體領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮校長(zhǎng)積極性，教職工參與民主管理和監(jiān)督的一種分工明確、邊界清晰的領(lǐng)導(dǎo)體制。

三、“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”與普遍實(shí)行的“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的區(qū)別

“黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”與目前普遍實(shí)行的“校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”相比，有著明顯的區(qū)別，具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

從領(lǐng)導(dǎo)核心看，前者的領(lǐng)導(dǎo)核心是黨組織，后者的領(lǐng)導(dǎo)核心是校長(zhǎng)，因?yàn)椤靶ｉL(zhǎng)既是學(xué)校的最高決策者，也是學(xué)校的最高行政負(fù)責(zé)人”（引自《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法釋義》）。從決策內(nèi)容看，前者決策的是涉及戰(zhàn)略性、全局性、根本性的重大事務(wù)，后者“要求校長(zhǎng)既要負(fù)責(zé)學(xué)校一切重大事務(wù)的決策，又要全面負(fù)責(zé)教學(xué)及其他行政管理”（引自《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法釋義》）。從決策主體看，前者是黨組織會(huì)議，后者是校務(wù)會(huì)議（校長(zhǎng)辦公會(huì)）。從決策制度看，前者必須執(zhí)行民主集中制，因?yàn)槊裰骷兄剖恰包h”的根本組織制度，所有黨組織必須執(zhí)行民主集中制，執(zhí)行“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，這是黨章明確規(guī)定了的;后者的校務(wù)會(huì)議（校長(zhǎng)辦公會(huì)）成員不一定都是黨員，不是黨組織，它可以采取審議制，當(dāng)無(wú)法達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，校長(zhǎng)具有最終決定權(quán)，責(zé)任由校長(zhǎng)承擔(dān)，“校長(zhǎng)是學(xué)校的最高決策者”。

黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，更有利于確保社會(huì)主義的辦學(xué)方向;黨組織負(fù)責(zé)的是學(xué)校的重大事務(wù)，更有利于騰出時(shí)間思考事關(guān)學(xué)校全局發(fā)展的戰(zhàn)略性問(wèn)題，校長(zhǎng)無(wú)須決策一切事務(wù)，應(yīng)集中精力發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì);黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，不是“書記領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，書記不能代表集體，也要接受黨組織的集體領(lǐng)導(dǎo)，更容易發(fā)揮集體智慧，更有利于避免獨(dú)斷專行。黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制比目前普遍實(shí)行的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制更具有制度上的優(yōu)勢(shì)。

四、基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制要強(qiáng)化監(jiān)督

與校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制相比，黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制雖然更有優(yōu)勢(shì)，但同樣需要強(qiáng)化監(jiān)督，除上級(jí)黨組織、行政部門監(jiān)督以外，還須在下面兩個(gè)方面著力。

（一）委托第三方進(jìn)行辦學(xué)滿意度測(cè)評(píng)

黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，有利于對(duì)重大決議執(zhí)行情況的監(jiān)督，但這種監(jiān)督仍然囿于同一組織內(nèi)，并未涉及第三方，學(xué)校是給學(xué)生辦的，家長(zhǎng)（限于孩子們的民事行為能力）理應(yīng)成為監(jiān)督的主體。

每學(xué)期末，市教育局可以委托第三方對(duì)所屬縣（市、區(qū)）中小學(xué)進(jìn)行辦學(xué)滿意度測(cè)評(píng)。測(cè)評(píng)內(nèi)容包括家長(zhǎng)對(duì)學(xué)生身心健康、核心素養(yǎng)、教育教學(xué)、后勤服務(wù)等全方位的評(píng)價(jià)。測(cè)評(píng)結(jié)果在市級(jí)媒體刊登，并于兩會(huì)召開時(shí)下發(fā)所有參會(huì)代表。滿意度達(dá)不到一定比例的，即可啟動(dòng)相應(yīng)程序。

（二）增加教職工代表大會(huì)的權(quán)限并加大審議力度

審議通過(guò)關(guān)系到學(xué)校發(fā)展和教職工權(quán)益的重大問(wèn)題。教育部2011年《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》指出“學(xué)校教職工代表大會(huì)是教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式”。

該規(guī)定賦予了教職工代表大會(huì)民主管理和監(jiān)督的權(quán)力，對(duì)于學(xué)校改革和發(fā)展的重大問(wèn)題，僅限于“聽(tīng)取”“提出意見(jiàn)和建議”“監(jiān)督”而不是“審議通過(guò)”，力度還不夠，還應(yīng)該進(jìn)一步增加權(quán)限，對(duì)關(guān)系到學(xué)校發(fā)展和教職工權(quán)益的重大問(wèn)題，比如學(xué)校章程、行動(dòng)綱要、發(fā)展規(guī)劃、人事聘任方案、薪酬分配方案、職稱晉升方案、學(xué)術(shù)工作管理辦法等，都應(yīng)經(jīng)教職工代表大會(huì)審議通過(guò)后方能實(shí)施。投票結(jié)果必須當(dāng)場(chǎng)公布，任何組織和個(gè)人無(wú)權(quán)改變教職工代表大會(huì)通過(guò)的方案。

約束校長(zhǎng)的日常決策。為進(jìn)一步約束校長(zhǎng)的日常決策行為，可以每年一次對(duì)校長(zhǎng)進(jìn)行信任投票，達(dá)不到一定比例的信任票，或達(dá)到一定比例但連續(xù)三年未達(dá)到規(guī)定比例時(shí)，校長(zhǎng)不能續(xù)任。

對(duì)中層干部進(jìn)行滿意度投票。校長(zhǎng)有權(quán)依法推薦副校長(zhǎng)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人人選，黨組織有權(quán)選拔任用內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。為了約束黨組織及校長(zhǎng)的權(quán)力，保證他們推薦、任用的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人能夠真正對(duì)教職工負(fù)責(zé)，對(duì)學(xué)生負(fù)責(zé)，教職工代表大會(huì)每年應(yīng)聽(tīng)取中層及以上干部述職，并進(jìn)行無(wú)記名滿意度測(cè)評(píng)，測(cè)評(píng)結(jié)果作為干部任用的依據(jù)。

審定學(xué)術(shù)委員會(huì)成員。教育教學(xué)改革，教科研項(xiàng)目的立項(xiàng)、管理、評(píng)價(jià)，教師引進(jìn)，職稱評(píng)聘，學(xué)科帶頭人推薦等工作不僅大學(xué)存在，中小學(xué)一樣存在。在中小學(xué)也應(yīng)成立學(xué)術(shù)委員會(huì)，學(xué)術(shù)委員會(huì)成員候選人由校務(wù)會(huì)議提名，但要提交教職工代表大會(huì)審定，達(dá)到一定比例的贊成票方可當(dāng)選。通過(guò)第三方測(cè)評(píng)和增加教職工代表大會(huì)的權(quán)限并加大審議力度，可以從制度層面在一定程度上倒逼學(xué)校處理好黨組織領(lǐng)導(dǎo)和校長(zhǎng)負(fù)責(zé)的關(guān)系、書記和校長(zhǎng)的關(guān)系、分工與合作的關(guān)系、權(quán)力與監(jiān)督的關(guān)系以及職責(zé)與權(quán)限的關(guān)系，從而激發(fā)書記、校長(zhǎng)以事業(yè)為重的政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和拼搏意識(shí)，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，確保社會(huì)主義的辦學(xué)方向。

關(guān)于黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的探索與實(shí)踐，還在路上，但我們有理由相信，有黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，有有識(shí)之士的大力推動(dòng)，制度一定會(huì)越來(lái)越完善，越來(lái)越適合中國(guó)國(guó)情。

■ 編輯/王? ? 波