市州級國土空間總體規(guī)劃技術初探

楊 曉

（貴州省交通規(guī)劃勘察設計研究院股份有限公司，貴州 貴陽 550000）

近年來隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快、人們對生活質量的要求逐漸提高，城市生活空間不斷向外擴展，作為生活支撐的生產空間也在相應增大。在經歷快速發(fā)展的階段后，我國的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化都獲得了相當令人矚目的成果，但同時也對生態(tài)空間造成了相當的擠壓，突出了資源環(huán)境的保護和可持續(xù)性發(fā)展方面的矛盾。為了能合理的布局生態(tài)、生產、生活 “三生空間”、協調資源環(huán)境的保護發(fā)展、可持續(xù)的土地利用、高質量發(fā)展、高品質生活及歷史文脈的良好延續(xù)，根據 《意見》構建國土空間規(guī)劃 “五級三類四體系”的思路及自然資源部印發(fā)的 《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》，科學、高效的編制各級各類國土空間規(guī)劃勢在必行。

1 國土空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃

國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據。規(guī)劃強調“多規(guī)合一”、“全國一張圖”、“管什么、批什么、編什么”、“是市長規(guī)劃、省長規(guī)劃、縣長規(guī)劃……”。城市規(guī)劃是規(guī)范城市發(fā)展建設，研究城市的未來發(fā)展、城市的合理布局和綜合安排城市各項工程建設的綜合部署，是一定時期內城市發(fā)展的藍圖，是城市管理的重要組成部分，是城市建設和管理的依據，也是城市規(guī)劃、城市建設、城市運行三個階段中的前提。是以發(fā)展眼光、科學論證、專家決策為前提，對城市經濟結構、空間結構、社會結構發(fā)展進行規(guī)劃。通過對比我們可以看出國土空間規(guī)劃的管控范圍更廣、各級各類規(guī)劃之間更加協調統一、責權更清晰、對相關專項規(guī)劃更具指導約束作用、政策性更強。

2 市州級國土空間總體規(guī)劃

市州級國土空間總體規(guī)劃是對市、州域范圍內國土空間開發(fā)保護做出的總體安排和綜合部署，是制定空間發(fā)展政策、開展國土空間資源開發(fā)、保護、利用、修復和實施國土空間規(guī)劃監(jiān)督管理的空間藍圖，是編制相關專項規(guī)劃和詳細規(guī)劃的依據。它兼具對國家級、省級國土空間總體規(guī)劃以及相關專項規(guī)劃細化落實和作為下層次國土空間規(guī)劃依據的作用，是體現國土空間規(guī)劃體系傳導和聯動性最重要的一環(huán)。

3 規(guī)劃技術路徑初探

3.1 進行現狀數據分析及相關專題研究

在大數據技術飛速發(fā)展的今天，對各類大量數據的分析能做到更加準確和高效，這對規(guī)劃編制的幫助無疑是巨大的，因為無論哪級哪類規(guī)劃其對所立足的現狀情況的分析都必不可少。在規(guī)劃編制前我們將各類界線進行疊加分析、對相關現狀發(fā)展情況進行監(jiān)測分析、對區(qū)域關系進行比對分析、對相關政策和市州的發(fā)展優(yōu)劣勢進行解析及預測性分析，之后根據分析結果進行匯總、評估和評價，并結當地實際情況和需求對影響本地區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展的問題提出相應的對策建議，為規(guī)劃的編制提供詳實的依據。

3.2 科學編制規(guī)劃

1）規(guī)劃編制，根據現狀數據的匯總分析，立足雙評估、雙評價的成果，秉持底線約束、人本思想、高質量發(fā)展、區(qū)域統籌、上下聯動、多規(guī)合一、全域管控、特色傳承、多方參與等的原則編制規(guī)劃。2）發(fā)展目標及管控體系，針對規(guī)劃所提出的對策建議，制定市州保護與發(fā)展的戰(zhàn)略目。指標體系和市州的發(fā)展定位，在統籌考慮城鄉(xiāng)一體化、海陸一體化、人與自然和諧發(fā)展、歷史及特色傳承、鄉(xiāng)村振興等的基礎上合理布局、構建市州全域的生態(tài)、生產、生活三生空間格局，形成市州全域全要素的空間統籌管控體系。3）優(yōu)化空間格局，在編制國土空間總體規(guī)劃時，在秉持底線思維的前提下進行分區(qū)管控，加強對自身特色的挖掘，將可以利用的特色資源與國土空間規(guī)劃相結合，形成特色魅力國土空間?？梢越Y合市州的優(yōu)秀文化、非物質文化遺產、世界自然遺產、各類自然保護地、名勝古跡等，將這些特色資源與自身的國土空間總體規(guī)劃有機的結合在一起，在保護歷史文化、特色文化傳承的基礎之上更好地開展國土空間總體規(guī)劃。延續(xù)歷史、活化資源、優(yōu)化空間，實現生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、創(chuàng)新驅動的多樣化高品質魅力國土空間。4）資源保護、生態(tài)修復，將上級國土空間總體規(guī)劃中明確的資源保護、生態(tài)修復等的相關約束性指標和指導性內容落實到市州級國土空間總體規(guī)劃當中。全域綜合評價市州空間資源、生態(tài)環(huán)境現狀，統籌考慮市州水陸空間、城鄉(xiāng)空間，以系統保護、整體修復和綜合治理的思路為導向，明確規(guī)劃中資源保護、生態(tài)修復相關目標任務、指標體系和行動計劃。5）支撐體系，規(guī)劃支撐體系可分為經濟發(fā)展支撐——產業(yè)，聯動發(fā)展支撐——交通運輸，生活發(fā)展支撐——住房保障與公共服務設施，基礎支撐——市政基礎設施，智慧化支撐——統一的數據平臺，安全保障支撐——防災減災。規(guī)劃要綜合統籌安排各級、各類設施，達到城鄉(xiāng)一體化覆蓋，實現區(qū)域支撐體系的協調統一，建立綜合管理信息化平臺。6）傳導機制，承接上位規(guī)劃：落實省級國土空間規(guī)劃確定的各項約束性指標，對生態(tài)保護紅線、永久基本農田保護線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界 “三線”進行深化細化。

對下位規(guī)劃的傳導：確定下一級規(guī)劃編制單元 （引導分區(qū)規(guī)劃的相關內容），引導下一級規(guī)劃編制單元宏觀戰(zhàn)略性方面的相關內容，細化落實市州域各管控邊界并提出相關的任務及要求，制定下級規(guī)劃編制單元的約束性指標分解方案并下達指導性指標。

對專項規(guī)劃的指導：作為相關專項規(guī)劃編制的重要參考，對其提出約束性的要求及協調性的指引。

3.3 規(guī)劃的實施監(jiān)督

1）規(guī)劃的實施管理，要使市州級國土空間總體規(guī)劃的編制內容切實落地，需要各相關單位協調統一、積極探索、不斷改進。目前來說我認為進行實施管理主要是通過規(guī)劃目標的指引、各項指標的設定傳導和各類邊界的劃定及其對應管控要求的制定來實現的。

2）規(guī)劃的監(jiān)督評估，搭建統一的數字化信息平臺，增加規(guī)劃監(jiān)督和評估的科學性、時效性，對規(guī)劃實施情況進行動態(tài)監(jiān)測、對違反規(guī)劃管控要求的行為進行及時預警。

參照城鄉(xiāng)規(guī)劃評估方式，形成 “一年一評估”的年度評估制度和三至五年的階段性評估監(jiān)測制度，對規(guī)劃階段性實施情況進行綜合評估，作為規(guī)劃調整、修改的重要依據。

建立規(guī)劃實施監(jiān)管和考核機制的方案，納入自然資源督查對人民政府監(jiān)督檢查范圍，并根據考核評估建立公開、透明、制度化的動態(tài)維護機制。

4 結語

綜上所述，市州級國土空間總體規(guī)劃不僅是市州當地的發(fā)展藍圖，且兼具上級國土空間規(guī)劃的傳導、同級相關專項規(guī)劃的重要參考及指導下級規(guī)劃的作用，對整個國土空間規(guī)劃體系的上傳下導作用可以說無可替代。在進行規(guī)劃時，不同地區(qū)的實際國土空間總體規(guī)劃技術路徑要與自身情況相符合，真正地做到從實際出發(fā)，從而使市州級國土空間總體規(guī)劃會朝著更好的方向發(fā)展。