農(nóng)村留守老人居家養(yǎng)老的保障

【摘? 要】隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口老齡化趨勢(shì)的日益明顯，農(nóng)村留守老人的隊(duì)伍日益壯大，為了解決留守老人的養(yǎng)老問(wèn)題，近年來(lái)逐步推出了老年人居家生活，由社區(qū)提供社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)新模式。然而由于法律規(guī)范不健全、人員專業(yè)化程度不足、養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容不全面、留守老人保障意識(shí)不足，農(nóng)村留守老人居家養(yǎng)老模式還存在諸多問(wèn)題。針對(duì)上述問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善農(nóng)村留守老人居家養(yǎng)老相關(guān)保障，加大政府機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)法力度，加強(qiáng)農(nóng)村留守老人權(quán)益司法保障，增強(qiáng)農(nóng)村留守老人保障意識(shí)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村留守老人;居家養(yǎng)老;保障

Abstract： With the socio-economic development and the aging population trend becoming more and more obvious， the ranks of left-behind elderly in rural areas are increasing day by day. New model of home care services. However， due to inadequate legal regulations， inadequate professionalization of personnel， incomplete elderly care services， and inadequate legal awareness of left-behind elderly， there are still many problems with the home-based care model for left-behind elderly in rural areas. In response to the above problems， we should further improve the laws and regulations related to home care for the elderly left-behind in rural areas， strengthen law enforcement by government agencies and their staff， strengthen the judicial protection of the rights and interests of rural left-behind elderly， and enhance the legal awareness of rural left-behind elderly.

Keywords： Left-behind elderly in rural areas; Home care for the elderly; Legal protection

引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口老齡化趨勢(shì)的日益明顯，農(nóng)村留守老人的隊(duì)伍日益壯大，留守老人的養(yǎng)老問(wèn)題也是現(xiàn)階段我國(guó)面臨的重要社會(huì)問(wèn)題。農(nóng)村留守老人代表的是農(nóng)村60歲以上子女外出務(wù)工的老年人群體，由于“養(yǎng)兒防老”、“葉落歸根”等傳統(tǒng)思想的影響，多數(shù)農(nóng)村留守老人對(duì)各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)有較大排斥心理。為了解決這一問(wèn)題，近年來(lái)逐步推出了老年人居家生活，由社區(qū)提供社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的居家養(yǎng)老服務(wù)新模式。居家養(yǎng)老服務(wù)方式靈活、富有人情味、成本較低，更容易被農(nóng)村留守老人接受。然而由于現(xiàn)階段保障的不完善，農(nóng)村留守老人居家養(yǎng)老模式還存在諸多問(wèn)題。

1.農(nóng)村留守老人居家養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀

所謂居家養(yǎng)老，指的是以家庭為基礎(chǔ)，社區(qū)或者養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為支撐，為居家生活的老年人提供包括生活照料在內(nèi)的一系列社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)。農(nóng)村留守老人居家養(yǎng)老主要有兩種模式，一是由專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)人員上門為農(nóng)村留守老人提供各類照料服務(wù)，二是由農(nóng)村社區(qū)集中組織居家養(yǎng)老，就近提供各類服務(wù)。對(duì)于農(nóng)村留守老人來(lái)說(shuō)，相較于集中生活的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式，居家養(yǎng)老順應(yīng)了傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老思想，更符合他們的心理預(yù)期，易被留守老人接受;相較于“養(yǎng)兒防老”的家庭養(yǎng)老模式，居家養(yǎng)老能夠彌補(bǔ)子女外出務(wù)工帶來(lái)的家庭贍養(yǎng)人缺位，保障留守老人的基本生活。居家養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容是針對(duì)老年人的需求確定的，對(duì)于農(nóng)村留守老人來(lái)說(shuō)，不僅應(yīng)當(dāng)包括衣食住行等生活上的日常照料、疾病時(shí)的醫(yī)療救助，還應(yīng)當(dāng)包括精神上的慰藉例如文化娛樂(lè)活動(dòng)和情感交流等等。為了關(guān)愛(ài)農(nóng)村留守老人，各地農(nóng)村社區(qū)和各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)陸續(xù)推出了很多形式的居家養(yǎng)老服務(wù)，例如老年餐廳、送餐服務(wù)、洗衣服務(wù)、老年人活動(dòng)中心、農(nóng)村書(shū)屋等。然而現(xiàn)階段，無(wú)論是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老還是居家養(yǎng)老模式，農(nóng)村留守老人的養(yǎng)老服務(wù)大多局限于生活照料和醫(yī)療救助，很少涉及其精神需求的滿足和精神慰藉。

近年來(lái)，國(guó)家高度重視老年人的基本養(yǎng)老，在2019年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》中，強(qiáng)調(diào)通過(guò)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、整治養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)侵權(quán)、拓寬養(yǎng)老服務(wù)融資渠道、降低稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等措施進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)體系，這也側(cè)面反映出現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系在服務(wù)質(zhì)量、老年人消費(fèi)維權(quán)、資金籌集渠道、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等方面存在的諸多矛盾和問(wèn)題。而由于相關(guān)保障不完善，居家養(yǎng)老服務(wù)尤其是農(nóng)村留守老人的居家養(yǎng)老各方面工作缺乏保障，各類民事、刑事案件屢屢發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)村留守老人的各項(xiàng)權(quán)益。

2.農(nóng)村留守老人居家養(yǎng)老保障存在的問(wèn)題

2.1保障規(guī)范不健全，政策落實(shí)不到位

隨著老齡化趨勢(shì)的日益明顯，政府逐漸將養(yǎng)老作為頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容，為加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，中央進(jìn)行了一系列政策部署。例如2013年在《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》中提出建立以居家為基礎(chǔ)的、城鄉(xiāng)全面覆蓋的養(yǎng)老服務(wù)體系;2014年在《關(guān)于做好政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》中強(qiáng)調(diào)立足各地實(shí)際，發(fā)揮政府財(cái)政支持作用;2015年鼓勵(lì)民間資本建立社區(qū)老年人活動(dòng)中心或日間照料中心，2017年進(jìn)一步推動(dòng)PPP模式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等等。這些通知和意見(jiàn)是中央決策層面的，有利于規(guī)范各地居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，雖然更加靈活，但適用的穩(wěn)定性不足，頻繁變動(dòng)的各項(xiàng)政策難以給當(dāng)事人合理的心理預(yù)期。同時(shí)，各類規(guī)范性文件和政策規(guī)定具有頂層設(shè)計(jì)的普遍適用性，一方面未體現(xiàn)地域差異，導(dǎo)致各地在據(jù)以頒布地方性法規(guī)和規(guī)章時(shí)側(cè)重點(diǎn)不同，有的側(cè)重老年人自助互助，例如安徽省對(duì)農(nóng)村老年人的登記和聯(lián)系走訪制度;有的側(cè)重資金投入，例如江蘇省鼓勵(lì)信貸和社會(huì)資金投入;有的側(cè)重居家養(yǎng)老服務(wù)的行為規(guī)范，例如北京市出臺(tái)的專門規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的條例。另一方面未體現(xiàn)城鄉(xiāng)差異，尤其是農(nóng)村留守老人這一特殊弱勢(shì)群體文化水平低、經(jīng)濟(jì)收入少等重要特征，沒(méi)有專門面向農(nóng)村留守老人的政策規(guī)定，城鄉(xiāng)之間缺乏銜接機(jī)制，給基層政府以及農(nóng)村村委會(huì)的工作帶來(lái)了很大難度，均導(dǎo)致各項(xiàng)政策落實(shí)不到位?，F(xiàn)階段政府對(duì)民間資本介入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)采取了很多激勵(lì)措施，包括財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、水電氣等價(jià)格優(yōu)惠、資金支持等等，但未明確針對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)主體的政府激勵(lì)措施。

2.2人員專業(yè)化程度不足，服務(wù)質(zhì)量缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

2000年中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)，但養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展是隨著2011年《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》的正式實(shí)施開(kāi)始的，截至目前，養(yǎng)老服務(wù)仍然處于早期發(fā)展階段，整體行業(yè)散亂、低弱，缺乏規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)階段主要由《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理辦法》對(duì)社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)內(nèi)容和工作人員進(jìn)行規(guī)范，雖規(guī)定了社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)培訓(xùn)制度，但未明確規(guī)范居家養(yǎng)老的服務(wù)人員和服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)農(nóng)村留守老人來(lái)說(shuō)，由于經(jīng)濟(jì)收入較低，難以購(gòu)買專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的居家養(yǎng)老服務(wù)，而很多農(nóng)村地區(qū)鼓勵(lì)互助養(yǎng)老，提供的各類服務(wù)人員以農(nóng)村當(dāng)?shù)刂欣夏隇橹?，很少接受專業(yè)培訓(xùn)，提供的服務(wù)質(zhì)量較低。

2.3精神慰藉不足，養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容不全面

最新《老年人權(quán)益保障法》對(duì)老年人獲得精神慰藉的權(quán)益加以明確，強(qiáng)調(diào)家庭贍養(yǎng)人對(duì)老年人的精神贍養(yǎng)義務(wù)，但缺少責(zé)任條款，對(duì)于家庭贍養(yǎng)人違背精神贍養(yǎng)義務(wù)的責(zé)任并未加以明確，同時(shí)僅點(diǎn)出家庭責(zé)任，未明確國(guó)家和社會(huì)在保障老年人精神需求方面的責(zé)任。老年人養(yǎng)老服務(wù)需求的不斷增長(zhǎng)，給行業(yè)帶來(lái)了巨大機(jī)遇，圍繞老年人的各項(xiàng)需求，各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，如提供上門服務(wù)的“清濛養(yǎng)老”“二手照護(hù)”，提供遠(yuǎn)程監(jiān)護(hù)服務(wù)的“頤養(yǎng)通”“安康通”，提供日間照料和社區(qū)服務(wù)的“手老匯”“有幸之家”等等。這些機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容較全面，服務(wù)質(zhì)量較高，但各項(xiàng)服務(wù)的價(jià)格相對(duì)較高，農(nóng)村留守老人及其家庭贍養(yǎng)人很少會(huì)購(gòu)買服務(wù)尤其是精神慰藉方面的服務(wù)。而對(duì)于農(nóng)村社區(qū)提供的低價(jià)或免費(fèi)居家養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容限于洗衣、做飯、送藥、送餐等日常生活照料，很少涉及留守老人精神需求的滿足。

2.4保障意識(shí)不足，留守老人權(quán)益易受侵害

由于文化程度的限制和法制宣傳不到位，部分農(nóng)村留守老人法律意識(shí)不足，在接受居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)各項(xiàng)權(quán)益易受侵害。例如以健康宣講、免費(fèi)體檢等為代表的新型欺詐活動(dòng)逐漸向農(nóng)村留守老人轉(zhuǎn)移，電信詐騙也日益猖獗，農(nóng)村留守老人的甄別力不強(qiáng)，容易遭受欺騙，還容易購(gòu)買到假冒偽劣或不合格產(chǎn)品。同時(shí)，由于維權(quán)意識(shí)薄弱，農(nóng)村留守老人在權(quán)益受到侵害時(shí)很難尋求司法救濟(jì)和法律援助進(jìn)行維權(quán)。

3.農(nóng)村留守老人居家養(yǎng)老法律保障的對(duì)策和建議

居家養(yǎng)老作為農(nóng)村留守老人的主要養(yǎng)老模式，其重要性不言而喻，針對(duì)上述問(wèn)題，加強(qiáng)法律保障尤為重要。

3.1完善農(nóng)村留守老人居家養(yǎng)老相關(guān)法律法規(guī)

首先，在《老年人權(quán)益保障法》基礎(chǔ)上制定具體實(shí)施細(xì)則，對(duì)老年人的各項(xiàng)權(quán)益進(jìn)一步加以規(guī)范，明確家庭贍養(yǎng)人不履行贍養(yǎng)義務(wù)時(shí)的責(zé)任制度，尤其要細(xì)化精神贍養(yǎng)義務(wù)的責(zé)任承擔(dān)主體和程序。實(shí)施細(xì)則要體現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的現(xiàn)實(shí)差異性，對(duì)城鎮(zhèn)“空巢老人”和農(nóng)村留守老人設(shè)定不同的居家養(yǎng)老服務(wù)政策，便于各地?fù)?jù)以制定具體辦法。

其次，完善《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件、工作人員的要求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)項(xiàng)目?jī)r(jià)格等加以規(guī)范，建立養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)制度和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度。

最后，完善農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法律規(guī)范，尤其要明確農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)主體在財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、水電氣等價(jià)格優(yōu)惠、資金支持等方面的政府激勵(lì)政策，規(guī)范社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村留守老人進(jìn)行分類，對(duì)于“低保戶”“五保戶”等低收入群體，由政府為其購(gòu)買“免費(fèi)”或“低價(jià)”居家養(yǎng)老服務(wù);對(duì)于其他留守老人，則由其個(gè)人負(fù)擔(dān)，明確政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)象和補(bǔ)貼金額。

3.2加大政府機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)法力度

一方面，保證農(nóng)村留守老人居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)規(guī)范性文件在農(nóng)村地區(qū)順利實(shí)施，確保各項(xiàng)補(bǔ)貼、優(yōu)惠到位，構(gòu)建“省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、市縣指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村委落實(shí)”的責(zé)任機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村留守老人居家養(yǎng)老的服務(wù)主體、內(nèi)容、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要嚴(yán)格執(zhí)法，對(duì)農(nóng)村社區(qū)提供的各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)糾正不符標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)行為。另一方面，加強(qiáng)農(nóng)村老年活動(dòng)室、社區(qū)養(yǎng)老院、村衛(wèi)生室等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注意遵循農(nóng)村留守老人的自身特征，保障農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)各項(xiàng)活動(dòng)的順利開(kāi)展。

3.3加強(qiáng)農(nóng)村留守老人權(quán)益司法保障

對(duì)于侵害農(nóng)村留守老人權(quán)益的各類違法犯罪活動(dòng)，應(yīng)加大打擊力度，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)大力打擊各類詐騙犯罪，凈化電信網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，加強(qiáng)社會(huì)治安管理;司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)農(nóng)村留守老人權(quán)益受損案件的保障援助和救濟(jì)，保證農(nóng)村留守老人在接受居家養(yǎng)老服務(wù)時(shí)各項(xiàng)權(quán)益得以保障。對(duì)于家庭贍養(yǎng)人不依法履行贍養(yǎng)義務(wù)的，要及時(shí)了解情況，由村委會(huì)進(jìn)行調(diào)解，規(guī)范庭前調(diào)解制度，必要時(shí)提供相關(guān)幫助支持留守老人提起民事訴訟。

3.4增強(qiáng)農(nóng)村留守老人保障意識(shí)

加大對(duì)居家養(yǎng)老相關(guān)保障和政策的宣傳力度，不斷提高農(nóng)村留守老人保障意識(shí)。通過(guò)村委會(huì)通知、政策咨詢、子女告知等方式宣傳居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)保障和政策制度，提高留守老人對(duì)涉及自身權(quán)益的政策的理解和認(rèn)識(shí)，學(xué)會(huì)用法律手段維護(hù)自己的權(quán)益。與此同時(shí)，針對(duì)留守老人的文化水平和接受能力，采取喜聞樂(lè)見(jiàn)又淺顯易懂的形式宣傳各類詐騙活動(dòng)的表現(xiàn)形式，提高留守老人防范意識(shí)和能力。

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基金項(xiàng)目：安徽省農(nóng)民工研究中心阜陽(yáng)師范大學(xué)校級(jí)委托一般項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2018NMG04）

作者簡(jiǎn)介：項(xiàng)亞萍（1991-），女，安徽合肥人，阜陽(yáng)師范大學(xué)政法學(xué)院助教，碩士，主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。