項目化的村莊規(guī)劃模式研究

祝家順 ，周 強 ，毛 政 ，舒 康 ，張永貽

（1.貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，貴州貴陽 550000；2.貴州省自然資源廳，貴州貴陽 550004）

貴州省行政村約1.6萬個，30戶以上農(nóng)村居民點有約11.3萬個，約有1.3萬個行政村需要編制村莊規(guī)劃。

2004—2006年，我國連續(xù)三年以“三農(nóng)”為主題的作為中央一號文件。2006年的中央一號文件為《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》。

2015年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部下發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》，意見要求著力推進縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制，提高村莊規(guī)劃的覆蓋率和實用性。

2018年3月，省委、省人民政府在《關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意見》中要求大力改善農(nóng)村人居環(huán)境，強化規(guī)劃引領(lǐng)，以行政村和30戶以上自然村為單元，加快實現(xiàn)全省村莊規(guī)劃全覆蓋。

1 村莊規(guī)劃理論研究現(xiàn)狀

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于村莊規(guī)劃的研究主要聚焦在村莊空間形態(tài)與規(guī)劃管控、村莊公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃與社會治理、村莊土地利用規(guī)劃與資本、村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)等方面。

張小林、李廣斌、王勇、王竹、劉家平等學(xué)者從村莊地域性空間形態(tài)研究、設(shè)計表達與規(guī)劃管理等方面對村莊空間形態(tài)和規(guī)劃管控進行研究。姜賽帆、賀雪峰、何慧麗、邱建生等學(xué)者從城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施均等化、公共服務(wù)設(shè)施空間布局、政府治理及基層治理等方面對村莊規(guī)劃進行研究。龍花樓、馮建喜、楊嶸軍等學(xué)者從村莊土地資源治理與規(guī)劃、村莊經(jīng)濟發(fā)展、資本運營等方面進行研究。王艷飛、溫鐵軍、顧朝林等學(xué)者從村莊轉(zhuǎn)型發(fā)展政策路勁、實施策略、新農(nóng)村建設(shè)等方面進行研究。

村莊規(guī)劃主要面向農(nóng)村居民，受制于學(xué)歷因素、管理水平等方面的原因，傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃以專業(yè)化的術(shù)語進行規(guī)劃和表達，對村居來說不好懂也不好用；因此貴州省提出以“好編”“好懂”“好用”為原則，全面推進項目化的村莊規(guī)劃模式。

2 項目化村莊規(guī)劃的政策指引

為統(tǒng)籌全省村莊規(guī)劃，從頂層設(shè)計的角度貴州省出臺了《省人民政府關(guān)于做好村莊規(guī)劃加強農(nóng)民建房和宅基地管理促進新農(nóng)村建設(shè)的意見》。文件要求按照“好編、好懂、好用”的原則，在2018年底前編制完成以行政村為單位的村莊規(guī)劃，覆蓋到30戶以上農(nóng)村居民點。

2.1 項目化村莊規(guī)劃的政策性實施方案

為統(tǒng)籌推進貴州省村莊規(guī)劃工作，貴州省出臺了《省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)貴州省脫貧攻堅村莊規(guī)劃農(nóng)房設(shè)計大會戰(zhàn)實施方案的通知》《省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)貴州省村土地利用規(guī)劃編制及村土地利用允許建設(shè)區(qū)劃定實施方案的通知》兩個配套性實施方案。

方案要求按照“好編、好懂、好用”的原則編制村莊規(guī)劃，按照“一圖、一表、一書”的范式編制規(guī)劃成果，規(guī)劃遵循“底規(guī)、底庫、底線”、強化地質(zhì)災(zāi)害避讓、“兩規(guī)合一”的思路，在全省范圍內(nèi)開展村土地利用允許建設(shè)區(qū)劃定工作?！暗滓?guī)、底庫、底線”就是以土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善為底規(guī)，以土地規(guī)劃數(shù)據(jù)庫為底庫，以生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田保護劃定界限為底線。

2.2 項目化村莊規(guī)劃技術(shù)性實施方案

為規(guī)范全省村莊規(guī)劃編制成果，貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳頒布了《貴州省村莊規(guī)劃導(dǎo)則（試行）》（以下簡稱導(dǎo)則）。

2.2.1 村莊分型和主要內(nèi)容

導(dǎo)則將村莊分為普及型、提升型和精品型三類。局部發(fā)展條件好的村莊在分型的基礎(chǔ)上按照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進的要求，突出村莊提質(zhì)升級、特色和專業(yè)化等全面發(fā)展需求。

村莊規(guī)劃包括村域規(guī)劃和30戶以上農(nóng)村居民點建設(shè)規(guī)劃兩個層次。村域規(guī)劃主要包括現(xiàn)狀分析、發(fā)展目標與規(guī)模、空間布局和配套設(shè)施規(guī)劃。30戶以上居民點建設(shè)規(guī)劃主要包括農(nóng)房建設(shè)管理及風(fēng)貌指引、改善農(nóng)村人居環(huán)境項目配建。

2.2.2 成果形式

基礎(chǔ)版村莊規(guī)劃成果簡化成“一圖、一表、一書”。深化版村莊規(guī)劃成果由說明書、圖紙、附表三部分組成。

（1）村域規(guī)劃

村域規(guī)劃成果原則上應(yīng)達到“一圖、一表、一書”的要求，村域規(guī)劃成果內(nèi)容見表1。

表1 村域規(guī)劃成果表達一覽

（2）農(nóng)村居民點建設(shè)規(guī)劃

農(nóng)村居民點建設(shè)規(guī)劃成果原則上應(yīng)達到“一圖、一表、一書”的要求，農(nóng)村居民點建設(shè)規(guī)劃成果見表2。

表2 農(nóng)村居民點建設(shè)規(guī)劃成果表達一覽

（3）建設(shè)項目庫形式

建設(shè)項目庫采取“10+N”項目庫表形式表達，“10”指的是“綠化、凈化、硬化、亮化、氣化、文化、便民化、安全化、數(shù)據(jù)化、產(chǎn)業(yè)化”等十化要求；“N”指的是在10項行動計劃的基礎(chǔ)上，各地結(jié)合自身實際、發(fā)展階段和資源稟賦，以基礎(chǔ)設(shè)施升級、公共服務(wù)提升、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化發(fā)展等為重點，圍繞大扶貧、大數(shù)據(jù)、大健康、大旅游、大生態(tài)等自行計劃和組織實施“N”項行動計劃。

3 項目化村莊規(guī)劃的實踐案例

本文選取六盤水市水城縣新街鄉(xiāng)大元村進行案例分析。大元村全村共714戶3317人，全村30戶以上自然村寨有15個，現(xiàn)狀衛(wèi)生室、村委會、通村路等公共服務(wù)設(shè)施及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已基本完成，現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)主要以李子、精品水果、桃子等種植業(yè)為主。

3.1 村域“一圖、一表、一書”規(guī)劃

村域衛(wèi)星地圖作為工作底圖，規(guī)劃現(xiàn)場踏看直觀、居民參與方便，以此達到“好編”和“好懂”的目標。規(guī)劃從基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)發(fā)展三個方面進行規(guī)劃和布局，形成一張村域綜合規(guī)劃圖，村域綜合規(guī)劃圖見圖1。

村域設(shè)施項目表標明設(shè)施名稱、規(guī)模、位置和總投資便于“好用”，村域性設(shè)施項目統(tǒng)計見表3。

村域規(guī)劃說明書包括綜合現(xiàn)狀分析、發(fā)展定位、發(fā)展目標、發(fā)展規(guī)模、居民點布局規(guī)劃、三省空間管控規(guī)劃、公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃及農(nóng)房風(fēng)貌管控要求等。

3.2 居民點“一圖、一表、一書”規(guī)劃

規(guī)劃選取大元村岔溝、楊家寨、大地頭居民點建設(shè)規(guī)劃作為案例。岔河、楊家寨、大地頭農(nóng)村居民點大元村30戶以上自然村寨之一，位于村域西部。該居民點共162戶，814人，目前以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)種植為主，按照提升型村莊進行規(guī)劃。

圖1 村域綜合規(guī)劃

表3 村域性設(shè)施項目

規(guī)劃采用衛(wèi)星地圖作為工作底圖，方便現(xiàn)場踏看，規(guī)劃項目表達直觀易懂，采取左側(cè)圖紙，右側(cè)附表的形式達到“好編、好懂、好用”的目的。

規(guī)劃內(nèi)容包括綠化工程行動計劃、垃圾污水治理行動計劃、道路硬化行動計劃、農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)和光明工程行動計劃、清潔能源工程行動計劃、特色文化保護發(fā)展行動計劃、公共服務(wù)提升行動計劃、安全保中行動計劃、數(shù)據(jù)鄉(xiāng)村行動計劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動計劃、其他圍繞“大扶貧、大數(shù)據(jù)、大健康、大旅游、大生態(tài)”設(shè)定的“N”項行動計劃。各居民點建設(shè)規(guī)劃同時劃定了村莊建設(shè)用地邊界，居民點建設(shè)規(guī)劃圖見圖2。

4 結(jié)論

村莊規(guī)劃是本階段全省脫貧攻堅、實施農(nóng)村人居環(huán)境改善的重要基礎(chǔ)性工作，也為鄉(xiāng)村振興做準備，銜接鄉(xiāng)村振興工作。

項目化村莊規(guī)劃的方法將改善農(nóng)村人居環(huán)境從“抽象概念”變成可量化、可監(jiān)督、可驗收、可考核的具體行動是對傳統(tǒng)鄉(xiāng)村規(guī)劃形式的一種創(chuàng)新。

本規(guī)劃各農(nóng)村居民點劃定村莊建設(shè)用地邊界，為下一階段“兩規(guī)合一”工作，調(diào)整鄉(xiāng)村土地利用規(guī)劃做出一個明確的指引。

圖2 岔溝、楊家寨、大地頭居民點建設(shè)規(guī)劃