中國自然保護區(qū)社區(qū)共管現(xiàn)狀分析和改革建議

張 引 楊 銳

2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，在第六部分“構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度”的第十七條中，明確提出了“建立社區(qū)共管機制”的要求和內(nèi)容。然而，各個國家公園體制試點在總體方案中，對社區(qū)共管目標(biāo)、原則、作用、方法和機制等方面的闡述都存在較大差異。例如，在武夷山、錢江源國家公園體制試點中，社區(qū)共管委員會的主要作用是有助于自然資源的決策、規(guī)劃、實施、監(jiān)督、受益和分配；而在湖南南山國家公園體制試點中，社區(qū)共管委員會的作用是監(jiān)督社區(qū)特許經(jīng)營制度。由此可見，中國國家公園社區(qū)共管機制建立在政策制定、試點探索上都還沒有定論。

事實上，自1956年中國第一個自然保護區(qū)建立開始，保護區(qū)管理機構(gòu)就在不斷試驗協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系的方法。20世紀末，在國際組織引入“社區(qū)共管”理念之后，管理機構(gòu)進一步探索建立社區(qū)共管機制的路徑和方式，在福建武夷山、甘肅白水江、貴州草海、青海三江源等多個自然保護區(qū)中，都積累了一些經(jīng)驗教訓(xùn)[1]6-8。然而，自然保護區(qū)社區(qū)共管領(lǐng)域主要以個案研究為主，缺乏全面性、系統(tǒng)性分析。本研究的主要目標(biāo)在于梳理自然保護區(qū)社區(qū)共管的概念界定、發(fā)展歷程和主要類型，總結(jié)和分析現(xiàn)狀問題，提出相應(yīng)的改革建議，為中國國家公園社區(qū)共管機制建設(shè)提供理論依據(jù)、積累經(jīng)驗教訓(xùn)。

1 現(xiàn)狀分析

1.1 概念界定

共管(Co-management)是合作管理(Cooperative Management)的簡稱，也可以稱作共同管理、聯(lián)合管理和參與式管理，是一個自然資源保護管理領(lǐng)域的術(shù)語。由于社區(qū)是自然資源共同管理中最重要的參與主體之一，共管有時也被稱為社區(qū)共管(Communitybased Co-management，CBCM)，兩者并沒有嚴格的區(qū)分[2]33-34。

在理論層面，國內(nèi)外學(xué)者對社區(qū)共管并沒有一致的定義，但存在廣義和狹義2個范疇。廣義上，社區(qū)共管是“政府和社區(qū)資源使用者的權(quán)力與責(zé)任共享”[3]，強調(diào)權(quán)責(zé)利共享[4]；狹義上，社區(qū)共管是指“共同參與保護區(qū)保護管理方案的決策、實施和評估的過程，其主要目標(biāo)是生物多樣性保護和可持續(xù)發(fā)展的結(jié)合”[2]33，強調(diào)社區(qū)參與保護管理。在實踐層面，利益相關(guān)者關(guān)系十分復(fù)雜，實現(xiàn)權(quán)責(zé)利共享非常困難；大多數(shù)社區(qū)缺乏參與意愿和能力，實現(xiàn)社區(qū)參與極為不易。只有在自然保護區(qū)擁有合法權(quán)利的多方主體形成穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，并達成共同目標(biāo)、開展集體行動的條件下，才能逐漸探索出因地制宜的社區(qū)共管機制。

本研究將自然保護區(qū)社區(qū)共管定義為“為實現(xiàn)生態(tài)保護與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合的目標(biāo)，保護區(qū)管理機構(gòu)、地方政府、社區(qū)和其他參與方建立的合作伙伴關(guān)系，本質(zhì)上是逐步實現(xiàn)權(quán)力、責(zé)任和利益共享的過程”。實現(xiàn)社區(qū)共管的重要意義在于：1)協(xié)調(diào)保護與可持續(xù)發(fā)展的關(guān)系，實現(xiàn)中國自然保護地“保護自然、服務(wù)人民、永續(xù)發(fā)展”的總體目標(biāo)；2)保障自然保護區(qū)社區(qū)居民的土地、經(jīng)濟和文化權(quán)益，體現(xiàn)保護公平性；3)在保護管理上獲得社區(qū)支持，利用社區(qū)優(yōu)勢減低信息傳遞、人力資源等成本，提高保護有效性。

1.2 發(fā)展歷程

中國自然保護區(qū)社區(qū)共管的發(fā)展歷程經(jīng)歷了自主探索、外界推動、多元發(fā)展3個階段。

第一，自主探索階段(1956—1992年)，保護區(qū)管理機構(gòu)自發(fā)展開社區(qū)工作，尚未形成“社區(qū)共管”的理念。從20世紀60年代開始，王朗自然保護區(qū)與周邊社區(qū)保持定期聯(lián)絡(luò)，并長期雇傭部分白馬社區(qū)精英。在20世紀80年代，唐家河自然保護區(qū)已經(jīng)設(shè)立護林防火領(lǐng)導(dǎo)小組，與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村共同建立森林聯(lián)防體系。

第二，外界推動階段(1993—2002年)，國際非政府組織通過項目和資金投入，將“社區(qū)共管”的理念引入中國。1993年，美國鶴類基金會(ICF)開始在草海自然保護區(qū)探索社區(qū)共管模式。1995年，全球環(huán)境基金會(GEF)在數(shù)十個自然保護區(qū)開展社區(qū)共管項目。在此之后，中荷合作森林保護與社區(qū)發(fā)展項目、GEF林業(yè)可持續(xù)發(fā)展項目等項目陸續(xù)開展[1]7。我國自然保護區(qū)在多個國際組織推動下進行社區(qū)共管試驗。

第三，多元發(fā)展階段(2003年至今)，政府、保護區(qū)管理機構(gòu)、國際和本土非政府組織、研究機構(gòu)等主體共同探索多元化的社區(qū)共管。2003年，第五屆世界公園大會將共管型保護區(qū)(Co-managed Protected Areas)作為保護區(qū)治理的四大治理類型之一[5]。2006年，保護國際(CI)將協(xié)議保護引入中國，開創(chuàng)了社區(qū)共管的一種新類型，并在寧夏云霧山、云南云龍?zhí)斐氐缺Ｗo區(qū)展開實施[6-7]。2013年，甘肅白水江李子壩村在協(xié)議保護項目的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)展形成《甘肅白水江國家級自然保護區(qū)森林管護合同》，探索集體生態(tài)公益林社區(qū)共管機制[8]。在《建立國家公園體制總體方案》出臺之后，各個國家公園體制試點也紛紛進行社區(qū)共管的試驗和探索，如三江源體制試點的生態(tài)管護公益員制度和錢江源體制試點的地役權(quán)機制[9-10]。

根據(jù)2009年的問卷調(diào)查，李忠等學(xué)者發(fā)現(xiàn)有87.9%國家級自然保護區(qū)保護區(qū)(N=622)嘗試過建立社區(qū)共管機制[11]。截至2016年，云南省共建立自然保護區(qū)社區(qū)共管示范村177處[12]。目前，尚無統(tǒng)計數(shù)據(jù)說明全國自然保護區(qū)社區(qū)共管總體情況，但個案研究表明社區(qū)共管能夠起到緩解保護區(qū)與社區(qū)矛盾、提高社區(qū)保護意識、增加社區(qū)居民收入、提高保護區(qū)管理人員能力等作用[13]。

1.3 主要類型

中國自然保護區(qū)社區(qū)共管的實踐主要可分為社區(qū)聘任、社區(qū)共管項目、社區(qū)共管委員會、協(xié)議保護、社區(qū)利益分配5種類型，至少包含18種不同形式(表1)。第一，社區(qū)聘任是指保護區(qū)管理局直接聘用社區(qū)居民，并予以一定工資報酬，包含在編職工、合同工和臨時工3種形式[14]。第二，社區(qū)共管項目是保護區(qū)管理機構(gòu)開展的與社區(qū)生態(tài)保護與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的項目，包含基礎(chǔ)設(shè)施、能力建設(shè)、環(huán)境教育等7種形式[15-19]。第三，社區(qū)共管委員會是指協(xié)助保護區(qū)管理機構(gòu)開展社區(qū)工作的外部組織，可包含保護區(qū)管理局、政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會與村民等多元主體，按所涉行政層級可劃分為三層級、雙層級和單層級3種形式[14，16，20]。第四，協(xié)議保護是指保護區(qū)管理局、非政府組織、地方政府、社區(qū)等主體簽署共同管理協(xié)議，包含NGO主導(dǎo)和保護區(qū)主導(dǎo)2種形式[21-22]。第五，社區(qū)利益分配是指保護區(qū)管理局通過直接給予社區(qū)經(jīng)濟利益的共管類型，包括門票分紅、股份經(jīng)營和現(xiàn)金補貼3種形式[23-24]。

中國目前的自然保護區(qū)社區(qū)共管實踐，以第一、二類為主，但社區(qū)聘任一般只涉及較少數(shù)量的居民，而社區(qū)共管項目通常屬于短期投入。在第三類社區(qū)共管委員會中，絕大部分有區(qū)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與，社區(qū)通常難以自由表達和積極參與。在第四類協(xié)議保護中，NGO主導(dǎo)的協(xié)議保護往往由于資金、項目的期限難以持續(xù)，而保護區(qū)主導(dǎo)的協(xié)議保護由于缺乏足夠的經(jīng)費投入和管理權(quán)限較難開展。第五類社區(qū)利益分配的共管類型相對少見，且容易造成社區(qū)過分逐利、生活懶惰、文化流失等問題[23]。

2 問題分析

2.1 問題表現(xiàn)

總體來看，中國自然保護區(qū)社區(qū)共管還處于探索和試驗階段，在理論層面缺乏系統(tǒng)框架，在實踐層面缺乏成功模式。

社區(qū)共管的問題表現(xiàn)為不全面、不持續(xù)、不有效、不積極4個方面。首先，社區(qū)共管不能全面覆蓋所有保護區(qū)社區(qū)，只涉及部分保護區(qū)、少數(shù)社區(qū)和少數(shù)居民。絕大多數(shù)保護區(qū)只在個別示范村開展社區(qū)共管項目，例如后河自然保護區(qū)示范村為水灘頭村[25]。其次，社區(qū)共管不具備可持續(xù)性，主要是由于項目和資金退出、地方政府換屆、社區(qū)人口流動和自然災(zāi)害等原因[15，26]。然后，社區(qū)共管很難取得成效，有超過一半的社區(qū)共管委員會很少開展活動(55.3%)，取得良好成效的自然保護區(qū)僅占7%[27]。最后，社區(qū)參與態(tài)度不積極，社區(qū)共管委員會很多時候是披著“民主”外衣的“行政命令”，存在社區(qū)代表數(shù)量少、缺乏決策權(quán)力、社區(qū)精英壟斷等現(xiàn)象[28]。

2.2 成因分析

中國自然保護區(qū)社區(qū)共管機制的探索，處于自然保護地管理部門分散、空間范圍重疊、中央撥款不足、法律法規(guī)不全的背景下[29]。部分自然保護區(qū)采取一刀切的方式，禁止社區(qū)利用集體土地自然資源，侵犯了社區(qū)的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)[30]。自上而下的管控模式，導(dǎo)致保護區(qū)管理機構(gòu)與社區(qū)缺乏良性的溝通和協(xié)商機制。在此情況下開展的社區(qū)共管，大多是用短期的經(jīng)濟利益交換社區(qū)的保護行動，很難從根本上將社區(qū)從自然資源的“破壞者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆刈o者”。保護區(qū)社區(qū)共管中出現(xiàn)的問題，本質(zhì)上是保護與發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。分析社區(qū)共管的問題成因，可歸納外部和內(nèi)部2個方面。

社區(qū)共管問題的外部成因包括權(quán)屬混亂、體制不順、資金缺位和法律缺失。1)權(quán)屬混亂：社區(qū)共管各個主體間的自然資源和土地產(chǎn)權(quán)不明，難以形成清晰的權(quán)責(zé)利劃分[31]。2)體制不順：保護區(qū)管理機構(gòu)多頭管理、并不都具備社區(qū)協(xié)調(diào)的職能和人員編制，導(dǎo)致共管主體間容易出現(xiàn)利益沖突[28，32]。3)資金缺位：保護區(qū)管理機構(gòu)缺乏社區(qū)專項資金，也少有生態(tài)補償資金的統(tǒng)籌管理權(quán)限，使得社區(qū)共管沒有穩(wěn)定的資金來源[33-34]。4)法律缺失：在國家層面上缺乏對社區(qū)共管的法律保障，僅在少數(shù)管理條例和辦法中有與之近似的規(guī)定，使得保護區(qū)領(lǐng)導(dǎo)不重視社區(qū)工作[17]。

社區(qū)共管問題的內(nèi)部成因包括思想不一、能力不夠、方法不當(dāng)和研究不足。1)思想不一：保護區(qū)管理機構(gòu)、地方政府和社區(qū)對社區(qū)共管沒有達成共識，保護區(qū)管理機構(gòu)不重視、地方政府不放權(quán)、社區(qū)缺乏主體意識[35]。2)能力不夠：保護區(qū)工作人員缺乏社區(qū)工作經(jīng)驗，社區(qū)也缺乏參與保護管理的能力[17]。3)方法不當(dāng)：保護區(qū)管理機構(gòu)忽略了社區(qū)意愿培養(yǎng)和能力建設(shè)的重要性，缺乏激勵機制和獎懲措施，造成社區(qū)缺乏積極性、過分看重短期經(jīng)濟利益[24]。4)研究不足：國內(nèi)學(xué)者對社區(qū)共管的研究以案例介紹、經(jīng)驗總結(jié)為主，缺乏理論構(gòu)建和邏輯分析，不能為實踐工作提供有力的理論支撐[13]。

3 國際經(jīng)驗

世界多個國家在保護地管理中采取了社區(qū)共管機制，也取得了良好的保護效果。自20世紀80年代起，澳大利亞即通過聯(lián)合共管(Joint-management)的方式與原住民簽訂土地共管協(xié)議，體現(xiàn)了資源權(quán)屬清晰、保障原住民權(quán)利重要性[36]。法國在2006年進行國家公園體制改革，采用加盟區(qū)(Adhesion Zone)的方式協(xié)調(diào)市鎮(zhèn)關(guān)系，通過稅收減免、生態(tài)產(chǎn)品增值的方式調(diào)動社區(qū)積極性[37]。南非克魯格國家公園(Kruger National Park)每月與周邊社區(qū)舉辦社區(qū)論壇(Community Forum)，促進社區(qū)與工作人員在經(jīng)濟、文化和思想上的交流，揭示了溝通、信任和共識是社區(qū)共管的基石[38]。Andrade和Jonathan基于對非洲、亞洲、中南美地區(qū)共55個保護地的研究，發(fā)現(xiàn)社區(qū)是否參與決策是影響社區(qū)遵守保護管理條例的唯一顯著相關(guān)變量，說明了賦予社區(qū)決策權(quán)的意義[39]。烏干達的經(jīng)驗證明，社區(qū)共管不僅需要中央政府層面的法律法規(guī)和政策保障，還非常依賴地方管理條例和社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的配合執(zhí)行[40]。國際經(jīng)驗表明，世界自然保護地社區(qū)共管存在廣泛試驗、多元方式、社區(qū)賦權(quán)、動態(tài)調(diào)整4個特征[5]，因此我國自然保護區(qū)需要結(jié)合實地情況探索出因地制宜的共管模式。

表1 中國自然保護區(qū)社區(qū)共管的類型[14-24]

4 改革建議

生態(tài)文明體制改革為中國自然保護區(qū)社區(qū)共管機制改革帶來了千載難逢的機遇。自然資源部及國家林草局的組建有效解決了自然保護區(qū)多頭管理的問題，2019年4月印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》為明晰社區(qū)共管產(chǎn)權(quán)主體奠定了良好基礎(chǔ)。在自然保護地體制改革的背景下，結(jié)合我國自然保護區(qū)社區(qū)共管的問題成因和世界各國自然保護地社區(qū)共管的經(jīng)驗借鑒，本研究對中國自然保護區(qū)社區(qū)共管提出以下5點改革建議(圖1)。

4.1 明確社區(qū)共管法律地位，深化各方思想認識

由于社區(qū)共管在自然保護區(qū)管理中的重要意義，應(yīng)在國家法律法規(guī)、規(guī)章條例和技術(shù)規(guī)程中突出其地位。因此，可在自然保護區(qū)及相關(guān)立法中明確“建立社區(qū)共管機制”；修訂《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》，將“自然保護區(qū)管理機構(gòu)根據(jù)實際情況建立社區(qū)共管機制”納入其中。由于社區(qū)共管機制仍在探索階段，需要建立在充分溝通、廣泛參與的基礎(chǔ)上，建議相關(guān)部門先制定《自然保護區(qū)社區(qū)參與技術(shù)規(guī)程》，保障社區(qū)知情權(quán)和參與權(quán)，奠定社區(qū)共管機制建立的前提條件。另外，對保護區(qū)管理機構(gòu)、地方政府、社區(qū)等廣泛宣傳社區(qū)共管的指導(dǎo)思想，統(tǒng)一深化多方主體對社區(qū)共管的認識。

4.2 分類型、分階段建立保護區(qū)社區(qū)共管試點

中國自然保護區(qū)社區(qū)共管處于廣泛試驗階段，應(yīng)將無組織、無重點的自主試驗轉(zhuǎn)化為有組織、清晰、重點突破的政策試點。1)分類型試點。將社區(qū)聘任、社區(qū)共管項目、社區(qū)共管委員會、協(xié)議保護、社區(qū)利益分配等不同的社區(qū)共管類型都在不同資源條件下試驗、優(yōu)化，以形成較成熟的社區(qū)共管模式。2)分階段試點。將社區(qū)共管試點分為探索期、成型期和推廣期3個階段，組織專家小組對試點進行階段評估，條件成熟時由點至面、由易到難向其他地區(qū)推廣。在申請流程上，社區(qū)共管試點應(yīng)由保護區(qū)管理機構(gòu)聯(lián)合地方政府向國家林草局提出書面申請，鼓勵非政府組織、企業(yè)和科研機構(gòu)共同參與。國家林草局為試點提供政策、資金、項目和技術(shù)培訓(xùn)支持，并定期舉辦經(jīng)驗交流會。

4.3 探索多元化的社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展路徑

自然保護區(qū)社區(qū)的未來發(fā)展不能僅僅依靠“輸血式”的生態(tài)補償機制，還需積極探索“造血式”的協(xié)調(diào)發(fā)展路徑。社區(qū)往往不具備協(xié)調(diào)發(fā)展的理念和能力，因此需政府進行路徑引導(dǎo)和政策傾斜。1)建立自然保護區(qū)生態(tài)品牌以及生態(tài)產(chǎn)品標(biāo)準、準入機制，提升社區(qū)生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟附加值。2)引導(dǎo)保護區(qū)社區(qū)人口遷移，加速自然衰減過程，鼓勵社區(qū)勞動力向經(jīng)濟發(fā)展水平高、環(huán)境保護壓力小的地區(qū)轉(zhuǎn)移。3)將一定比例的保護區(qū)管理機構(gòu)工作崗位開放給社區(qū)居民，予以相應(yīng)的上崗培訓(xùn)；建立社區(qū)生態(tài)管護員的專業(yè)培訓(xùn)和晉升體系，開展年度評比、頒發(fā)榮譽證書、宣傳先進事跡。

4.4 確立保護區(qū)管理機構(gòu)社區(qū)共管的職能、人員和經(jīng)費

保護區(qū)管理機構(gòu)是開展社區(qū)共管工作的中堅力量，須明確賦予其職能、人員和經(jīng)費，并建立相應(yīng)的培訓(xùn)、考核與激勵機制。1)建議明確將社區(qū)共管作為保護區(qū)管理機構(gòu)的職能之一，建立相關(guān)部門并設(shè)置考核指標(biāo)。2)根據(jù)社區(qū)共管的工作強度和難度系數(shù)核算人員編制，并對工作人員開展相關(guān)培訓(xùn)。對行政區(qū)劃復(fù)雜、管理面積過大、少數(shù)民族地區(qū)、社區(qū)居民數(shù)量過多、保護與發(fā)展矛盾尖銳的保護區(qū)，適當(dāng)增加社區(qū)共管的人員編制。3)設(shè)立自然保護區(qū)社區(qū)共管的專項經(jīng)費，由保護區(qū)管理機構(gòu)提出申請，經(jīng)上級主管部門予以審批。另外，由保護區(qū)管理機構(gòu)社區(qū)共管部門負責(zé)保護區(qū)內(nèi)生態(tài)補償資金的統(tǒng)籌管理，明確對社區(qū)居民的考核標(biāo)準和獎懲措施。

圖1 中國自然保護區(qū)社區(qū)共管改革建議思維框架圖(作者繪)

4.5 成立跨領(lǐng)域?qū)＜倚〗M，建立理論框架和培訓(xùn)體系

社區(qū)共管是一個多方參與、凝聚共識的過程，需要建立跨領(lǐng)域、跨學(xué)科的專家小組，共同建立和完善自然保護區(qū)社區(qū)共管的理論框架和培訓(xùn)體系。專家小組應(yīng)由社區(qū)共管領(lǐng)域資深的研究人員、保護區(qū)管理機構(gòu)人員、NGO工作者、社區(qū)帶頭人等多元主體構(gòu)成，主要的工作內(nèi)容包括：1)每5年或10年進行一次《自然保護區(qū)社區(qū)共管調(diào)查評估》，對基本現(xiàn)狀進行系統(tǒng)評價；2)開展自然保護區(qū)社區(qū)共管理論研究，如國際經(jīng)驗借鑒、立法與政策、資金機制、激勵機制、影響影子等；3)建立自然保護區(qū)社區(qū)共管的課程培訓(xùn)體系，包括保護區(qū)工作人員培訓(xùn)和社區(qū)培訓(xùn)；4)編寫《中國自然保護區(qū)社區(qū)共管指南》，形成能指導(dǎo)實踐工作的操作手冊。

社區(qū)共管是自然保護區(qū)管理中的重點與難點，也是保護管理政策能夠真正落地的重要保障。我國自然保護區(qū)社區(qū)共管機制在權(quán)屬、體制、資金、法律、思想、能力、方法和研究等多個方面都存在提升空間，需要通過體制改革進行優(yōu)化。而在中國國家公園的社區(qū)共管機制建設(shè)，還需在系統(tǒng)分析自然保護區(qū)社區(qū)共管經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進一步開展理論研究和實踐探索。