Park-PFI制度在日本都市公園建設管理中的應用
——以南池袋公園為例

宗 敏 彭利達 孫旻愷 張建林 杜文武

隨著城市建設的快速發(fā)展，中國城市公園的數(shù)量日益增加，公園綠地的面積也逐年上升。據住房和城鄉(xiāng)建設部統(tǒng)計，我國人均公園綠地面積由1981年的1.6m2上升至2017年的14.01m2[1]。大規(guī)模的公園建設、管理與維護伴隨著大量資金的持續(xù)投入，如何確保公園品質、提升公園活力、減輕政府管養(yǎng)的財政負擔，成為當前及未來亟待解決的重要問題。

日本城市公園發(fā)展過程中也面臨著類似問題。為解決該問題，從1956年頒布《都市公園法》，到1999年頒布《PFI法》[2]，再到2017年修訂《都市公園法》，其公園制度體系進行了持續(xù)的更新和完善。然而，我國第一個公園管理相關法律文件《城市綠化條例》于1992年才正式頒布[3]，同時在其后近30年的快速發(fā)展中公園管理制度未能有效更新。在我國“自上而下，政府主導”的建設管理形勢下，積極創(chuàng)新城市公園多元主體管理模式，有效更新公園管理制度迫在眉睫。

本文介紹了日本新型公園管理制度——Park-PFI。該制度是“自上而下”與“自下而上”管理相結合的典范，在鼓勵私人資本參與公園運營，充分發(fā)揮當?shù)仄髽I(yè)經營優(yōu)勢，帶動區(qū)域經濟發(fā)展等方面進行了積極探索并取得了顯著成果。本文選取其中最具代表性的案例——南池袋公園為研究對象，該公園以其設計、建設、管理、經營的綜合協(xié)調對園林學的進步和發(fā)展作出了顯著貢獻，于2017年獲日本造園學會獎[4]，具有相當高的人氣。本文希望通過審視Park-PFI制度在日本都市公園建設管理中的應用，啟示我國城市公園管理運營制度探索，推動實現(xiàn)公園活化。

1 Park-PFI的提出背景

1.1 日本城市公園管理面臨的問題

截至2017年，日本人均公園綠地面積達10.5m2，城市發(fā)展進入后建設時期[5]。一方面，公園設施老化，吸引力不足等問題普遍存在；另一方面，公園管理部門的維護管理費有限，在公園更新建設方面的投資也有一定的局限性。因此，為了推進公園設施的更新，提高城市公園的魅力，日本提出一種新型的城市公園建設管理制度——Park-PFI制度[6]。并于2017年都市公園法的修訂中正式出臺相應文件，確定其具體實施辦法。

1.2 城市公園相關管理制度的發(fā)展

1.2.1 設置管理許可制度

該制度創(chuàng)設于1969年，根據日本都市公園法第五條，允許公園管理者以外的人向公園管理者提出申請，在公園內設置收費設施并對其進行運營[7]。這是一種“自上而下”的管理制度，由公園管理者進行決策。且按照該制度的規(guī)定，公園內收費設施的使用期限不超過10年，該制度運行機制如圖1所示。

1.2.2 PFI制度

PFI(Private Finance Initiative)制度是依據1999年設立的PFI法，選定特殊目的公司(SPC)與金融機關等，運用私人資本，由私人企業(yè)對公園進行設計、建設、運營管理的手法[8]。私人企業(yè)與第三方簽訂合同，負責公園的建設與運營管理，為市民提供公共服務，具體運行機制如圖2所示。

與傳統(tǒng)的公園建設與管理方式相比，PFI制度有利于分擔政府的公共事務與財政負擔。但該制度的實施手續(xù)相對復雜，從申請到許可再到設計、建設、管理、運營各個環(huán)節(jié)都涉及多方協(xié)調，適用于投資需求較大的大型公共建設項目(如道路、醫(yī)院等)[9]，對于小型城市公園而言程序過于冗雜，實施進展較慢。

1.3 Park-PFI的誕生

面對政府財政負擔加重、公園設施老化、公園服務質量亟待提升的現(xiàn)狀，作為對前述制度的改良，Park-PFI應運而生。一方面，Park-PFI制度在設置管理許可制度的基礎上增加了公眾參與，形成了“自下而上”與“自上而下”相結合的管理特點，還提出了延長設施使用時間至20年的鼓勵措施。另一方面，Park-PFI制度融合了PFI制度允許私人資本參與到公園設計、建設、管理維持的特點，并在此基礎上簡化了操作流程(圖3)?？傮w而言，Park-PFI制度的創(chuàng)設為日本公園管理制度體系注入了新的血液。

圖1 設置管理許可制度運行機制圖

圖2 PFI制度運行機制圖

圖3 Park-PFI制度運行機制圖

圖4 Park-PFI制度實施示意圖

2 Park-PFI概述

2.1 Park-PFI的定義

Park-PFI是指在城市公園中設置提升服務品質、擴展服務內容的付費設施，采取公開優(yōu)選、嚴格準入的方式，對其進行市場化經營，并通過該設施產生的收益，反哺公園設計、建設、改造及持續(xù)管理的“收益還原型”公園運營制度[6](圖4)。

2.2 Park-PFI的特征

Park-PFI制度的主要特征體現(xiàn)在3個方面。

1)私人融資與公共屬性的兼?zhèn)?。通過公開優(yōu)選的方式對私人企業(yè)進行篩選并簽署長效合作協(xié)議(一般10年以上)[6]，整個過程涉及多方參與，在市場化經營的同時確保公園使用者對該設施需求的必要性，以及設施服務對象的大眾性。

2)設計、建設、管理運營一體化。通過在設計之初考慮收益設施的建設并提前簽署協(xié)議，規(guī)定運營商向公園管理者繳納部分收益用于公園維護管理[10]。使得公園的設計、建設和管理運營在協(xié)議下一體化開展，為公園建成后的可持續(xù)性管理提供長效資金與制度保障。

3)鼓勵區(qū)域協(xié)同。一方面，將區(qū)域貢獻作為選取優(yōu)質運營商的重要指標。另一方面，公園管理部門與城市其他管理部門相互合作，以公園帶動周邊地區(qū)的經濟發(fā)展。

2.3 Park-PFI的實施過程

私人企業(yè)根據公園管理者公布的運營商招募信息，提交申請計劃，由公園管理者對商家及企業(yè)進行篩選，過程規(guī)范嚴謹。為建立長效合作機制，保護本地文化及社區(qū)傳承，優(yōu)先考慮本地商家及特色商家，為公園后期運營及地域活化建立良好的基礎。選定之后，私人企業(yè)與公園管理者簽訂包括設施管理運營在內的有關條件的協(xié)議。私人企業(yè)根據相應的計劃及協(xié)議，統(tǒng)一設計建設公園收費服務設施及園內基礎設施。由公園管理者向私人企業(yè)提供一定的建設費支持，私人企業(yè)向公園使用者提供服務，并獲得該服務所產生的收益[10]。

2.4 Park-PFI的應用價值

對公園管理方而言，有利于減輕管理者財政負擔并分擔其管理維護事務；對私人企業(yè)而言，有利于經營業(yè)務拓展和收益增加；對公園使用者而言，有利于增強其使用便利性、舒適性和安全性，以及獲得更優(yōu)質的服務?？傮w而言，Park-PFI是一種集政企合作與公眾參與于一體的城市公園建設管理制度，該制度有利于協(xié)調公園管理者、私人企業(yè)、公園使用者等多方利益，提升公園設施品質及服務質量，對于公園活力的提升和區(qū)域經濟的發(fā)展具有較高的應用價值。

3 Park-PFI理念在南池袋公園建設管理中的應用

3.1 南池袋公園簡介

南池袋公園是位于東京都豐島區(qū)南池袋的區(qū)立公園，于2016年更新建設完成，面積7 811.5m2。在日本城市公園分類中屬于近鄰公園。公園位于JR池袋站和區(qū)政府大樓之間，周邊緊鄰商業(yè)辦公樓與文化建筑。更新后的南池袋公園集休閑娛樂、聚會餐飲、兒童游戲、防災等功能于一體，主要由草坪、櫻花露臺、兒童活動場地和一棟收益型服務建筑組成(圖5)。

在Park-PFI理念的指導下，南池袋公園在充分調動本地居民參與公園管理運營方面取得了顯著成果。公園采取公開招募的方式選取私人企業(yè)并與之簽訂協(xié)議，其設計、建設、管理運營在協(xié)議指導下一體化進行，建設和運營管理階段均有私人資本的加入，同時私人企業(yè)的部分收益還原于公園管理。此外，豐島區(qū)公園管理部門與其他部門合作，以南池袋公園的管理運營帶動區(qū)域經濟的發(fā)展和活力的提升。

3.2 P-PFI①理念在南池袋公園建設中的應用

3.2.1 南池袋公園建設過程的多方參與

南池袋公園誕生于二戰(zhàn)后的日本區(qū)劃整理事業(yè)，初次開園可追溯到1951年，其后逐漸成為流浪漢聚居的場所，居民不敢靠近。直至2007年，東京電力公司計劃在公園地下設置變電所，成為南池袋公園更新的契機。在東京電力向豐島區(qū)提出申請后，公園關閉了近4年[11]。直到2013年9月，該區(qū)召開研究會，聽取公園周邊的土地管理者和居民的意見，提出在公園內設置咖啡餐廳。為豐富使用體驗，咖啡餐廳綜合了書吧閱讀及臨時辦公等功能。

公園一期建設于2014年10月開始實施，以建筑工程為主，建筑物由區(qū)建設、持有、樓層出租，內部裝修委托給經營者。公園內咖啡餐廳經營者的選定通過公開招募的方式，由申請者提出申請后，2015年3月，區(qū)內召開研究會最終確定由區(qū)內經驗豐富的私人企業(yè)接管[12]。2015年4月開始咖啡餐廳向周邊市民開放，隨后開始了二期工程(即廣場、草坪等園林工程)的建設，于2016年完成建設并全面開園。公園建設流程如圖6所示。

圖5 南池袋公園平面圖(作者改繪自https://www.landscapeplus.co.jp/minamiikebukuro)

圖6 南池袋公園建設流程圖(黃色部分涉及多方參與)

圖7 南池袋公園管理運營機制圖

3.2.2 南池袋公園建設中的私人融資

南池袋公園的建設費用主要來源為東京電力地下變電所修復費，此外還包括咖啡餐廳經營者和政府出資，具體建設收入與支出費用情況如表1所示②。私人資本(咖啡餐廳)的加入減輕了豐島區(qū)財政負擔，在設計建設之初除考慮環(huán)境與社會效益外，充分考慮其經濟效益，為公園的可持續(xù)管理奠定基礎。

3.3 P-PFI理念在南池袋公園管理運營中的應用

3.3.1 南池袋公園的協(xié)同管理機制

公園的維持管理由豐島區(qū)公園管理部門外包給西武造園公司，主要負責清掃、植栽管理、兒童活動區(qū)的木屑更換等。同時，成立地區(qū)組織“南池袋公園促進會”協(xié)助公園管理。其管理運營機制如圖7所示?！澳铣卮珗@促進會”由政府、市民、社區(qū)代表等利益相關者合作成立，具體組織架構如圖8所示。主要職能是討論公園使用準則、為提升公園魅力定期舉辦研討會，以及審議公園活動申請等。

表1 南池袋公園建設費用明細表

3.3.2 南池袋公園的運營收入反哺公園管理

南池袋公園的運營以私人資本(咖啡店運營商)為主導，通過租用公園內的建筑，擁有其使用權，咖啡廳經營者每年需繳納約1 930萬日元的租金，占管理總收入的一半以上。此外，東京電力和東京地鐵每年需向公園繳納一定的占用費。南池袋公園的具體管理運營費用如表2所示?？傮w而言，南池袋公園在P-PFI模式下的管理運營每年收益約1 000萬日元，這部分收入為地區(qū)協(xié)會“南池袋公園促進會”提供資金支持。

圖9 南池袋公園管理運營現(xiàn)狀圖

圖10 南池袋公園活動照片(引自https://www.facebook.com/Minamiikebukuropark/)

3.4 P-PFI理念在南池袋公園的應用效果

3.4.1 南池袋公園利用率顯著提高

在私人企業(yè)、“南池袋公園促進會”和公園管理者的共同努力下, 南池袋公園從居民不敢靠近的黑暗場所成為豐島區(qū)人氣公園，公園環(huán)境與服務質量均得到了顯著的提升，吸引了大量周邊市民及游客。據了解，公園平日人流量約1 000人/d，休息日平均2 000人/d，約30%游客在此消費③，公園的建設與管理運營取得了良好的效果(圖9)。

3.4.2 公園活化運營帶動區(qū)域協(xié)同發(fā)展

在公園管理者和“南池袋公園促進會”的協(xié)同合作下，周邊道路管理者也參與其中，由Nest公司定期開展活動，一方面為市民提供更為優(yōu)質的服務，另一方面為“南池袋公園促進會”的管理提供資金支持[13]。此外，Nest公司還定期在官網上發(fā)布相關活動信息，如美食活動、音樂節(jié)等，為南池袋公園進行宣傳，進一步吸引游客，相關活動照片如圖10所示。豐富的運營活動為公園帶來活力的同時推動了周邊區(qū)域的經濟發(fā)展。

4 對我國城市公園建設管理的啟示

由于國情的不同和土地權屬的差異，“Park-PFI”制度不一定適用于中國，但對于目前中國普遍“自上而下、政府主導”的公園建設管理模式，Park-PFI可以給我們如下啟示。

1)對管理者的啟示。

(1)與時俱進更新管理思維。管理不等于維護，不只是公園建設完成后的一個環(huán)節(jié)，而是公園生命力的開始，且公園會隨著自身的發(fā)展和每一代人需求的變化而變化。

表2 南池袋公園管理運營費用明細表

(2)多方協(xié)作促進多元管理。在以政府為主導的管理基礎上，鼓勵多方參與公園管理，如本地居民、本地經營者、專業(yè)人員等，建立合作管理組織，協(xié)助政府進行公園管理。

(3)多維角度貫徹管理目標。管理者應從公園滿意度評價、活動組織、管理機制、財務經費等多方面進行整體考慮，確保公園管理的可持續(xù)性。

2)對管理方法的啟示。

(1)采用設計、建設、管理運營一體化模式和思維。傳統(tǒng)的EPC(設計+采購+施工)模式于管養(yǎng)期后便移交政府管理，政府多采用購買服務模式。服務費用僅包含綠化養(yǎng)護及維護費用，而社會服務、設施更新等費用幾乎空白[14]。將設施運營納入一體化實施范圍，使EPC模式逐步向EPC-O(Operation)模式發(fā)展，真正做到“以設施養(yǎng)設施”，建立長效管理機制，加強城市公園建設管理的可持續(xù)性。

(2)通過“管理+運營”實現(xiàn)公園活化[15]與區(qū)域協(xié)同發(fā)展。城市公園具備“準公共產品”與“公共資產”的雙重屬性，在城市公園體系中，對于投資成本較低、具備區(qū)位優(yōu)勢和經營潛力的公園(尤其是中小公園)，可通過設置收費服務設施，公開優(yōu)選運營商并簽訂服務合同的方式實現(xiàn)這類公園的可持續(xù)管理；對于不具備上述條件的公園，也可設置收費服務設施，由廣告收益或政府撥款對私人企業(yè)進行補貼。整體而言，將“某些公園是‘賺錢’的，某些公園是要‘補錢’的，但總體是‘省錢’的”作為公園可持續(xù)管理目標，帶動城市協(xié)同發(fā)展。

3)對管理制度的啟示。

(1)構建多方合作的公園管理制度體系。日本根據實際需要不斷創(chuàng)新公園管理制度，先后提出了指定管理者、設置管理許可制度、PFI、P-PFI等一系列多方合作管理制度。并在具體公園管理中通過評估手段導入適合的管理制度，增加了公園管理的靈活性，對我國單一的“自上而下”管理制度提供了良好的借鑒。

(2)加強協(xié)同管理的制度保障，確保公園的“公共服務”屬性和多方合作的穩(wěn)定性。多方參與的管理方式面臨著一些深層問題，如公園納入社會及私人合作后服務是否變味，公園管理主體、執(zhí)法主體及責任主體邊界模糊，法定責任不清、合同約定期限得不到保障等[16]。因此，堅持“多方參與”與“政府主導”相結合，強化政府監(jiān)管職能，以簽訂合同等法定方式明確各方責任，平衡各方利益，通過在服務合同中對回報率和使用費做出明確規(guī)定，對管理和維護提出明確要求，對實施過程進行嚴格監(jiān)管，對合同履行進行嚴格保障等手段保證公園管理與運營質量十分重要。

由于Park-PFI制度的提出時間較短，目前建設完成并投入使用的公園案例數(shù)量較少，且南池袋公園的改造具有一定的特殊性(與城市地下交通與電力工程密切相關)，因此，該制度在城市公園建設管理中的應用研究是未來需要繼續(xù)努力探索的方向。

注：文中圖片除注明外，均由作者繪制或拍攝。

致謝：感謝日本一般社團法人地域綠化技術普及協(xié)會代表理事西野哲央先生對本研究訪談的幫助與數(shù)據的提供。

注釋：

① 本文中“P-PFI”均為“Park-PFI”的簡稱。

② 表格數(shù)據來源均為筆者訪談。第1次訪談，被訪談者：細野哲央.訪談者：作者.2019-01-09；第2次訪談，被訪談者：細野哲央，訪談者：作者.2019-04-03.

③ 公園使用者數(shù)量及消費情況數(shù)據來源為筆者訪談。第1次訪談，被訪談者：細野哲央.訪談者：作者.2019-01-09；第2次訪談，被訪談者：細野哲央，訪談者：作者.2019-04-03.