“十三五”財(cái)稅改革難點(diǎn)

白景明

中國(guó)稅制改革下一步是注重社會(huì)各個(gè)利益集團(tuán)的利益調(diào)整。財(cái)政體制有兩大改革需要推進(jìn)：一是事權(quán)和支出責(zé)任劃分究竟怎么做；二是收入劃分問題

十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革做了總體部署，財(cái)政被定位為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，并對(duì)全面深化財(cái)稅改革提出了明確要求。其后財(cái)稅改革加速加力推進(jìn)。

本輪財(cái)稅改革有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是全面推進(jìn)。預(yù)算、稅制和財(cái)政體制同時(shí)展開。以往財(cái)稅改革主要圍繞一兩個(gè)方面進(jìn)行，比如1994年的財(cái)稅改革是財(cái)政體制和稅制兩方面推進(jìn)。再如2001年-2007年的財(cái)稅改革，重點(diǎn)是構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)要求、符合公共財(cái)政特征的 預(yù)算制度。二是站在新的歷史起點(diǎn)上向縱深推進(jìn)。

本輪改革是接續(xù)過去已經(jīng)完成的財(cái)稅改革向深水區(qū)挺進(jìn)。所謂站在新的歷史起點(diǎn)上，意指改革是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步建立、經(jīng)濟(jì)總量已位居全球第二位、信息化社會(huì)和老齡化社會(huì)已顯雛形條件下的改革。所謂向深水區(qū)推進(jìn)，意指改革既要解決過去想辦而難辦的事，又要適應(yīng)時(shí)代要求推出新的改革舉措。時(shí)至目前，預(yù)算、稅制和財(cái)政體制三方面先后推出了系列改革舉措。

（一）

預(yù)算管理改革目前已經(jīng)做了三件事：

一是建立了規(guī)范的地方政府債務(wù)管理制度。改革明確了地方政府可以舉債和怎么舉債，實(shí)行了自發(fā)自還、公開透明的債務(wù)發(fā)行機(jī)制，確定了債務(wù)額度的管理機(jī)制，形成了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的債務(wù)管理體制。這不僅抑制了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也規(guī)范了政府行為。

二是建立了政府預(yù)算公開制度。預(yù)算公開是過去沒有的改革舉措。2014年新修改的《預(yù)算法》明確要求四本預(yù)算全部公開，同時(shí)規(guī)定了預(yù)算公開的時(shí)限、內(nèi)容和法律責(zé)任。這意味著預(yù)算公開步入法治化軌道。

三是在公務(wù)支出管理上進(jìn)行了深度改革。公務(wù)支出一直是社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。人們觀察政府、評(píng)價(jià)政府，往往從三公支出上入手。

根據(jù)八項(xiàng)規(guī)定精神，近年來預(yù)算改革在這方面做了大動(dòng)作，建立了新的嚴(yán)格可行的公務(wù)支出管理制度，出臺(tái)了會(huì)議費(fèi)、因公臨時(shí)出國(guó)費(fèi)、公車運(yùn)營(yíng)和維護(hù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、接待費(fèi)、差旅費(fèi)等管理辦法。同時(shí)還快刀斬亂麻推出了公車改革、辦公用房改革。這些改革目前都已落地，贏得了社會(huì)好評(píng)，提高了政府公信力，而且還為預(yù)防腐敗創(chuàng)造了條件，推動(dòng)了政府作風(fēng)轉(zhuǎn)變。

在稅制改革方面，根據(jù)十八屆三中全會(huì)的要求，強(qiáng)力推進(jìn)營(yíng)改增、資源稅、環(huán)境稅等改革。目前增值稅擴(kuò)大征收范圍，實(shí)現(xiàn)全覆蓋，取消了營(yíng)業(yè)稅。資源稅改革已完成預(yù)期目標(biāo)的三分之二，環(huán)境稅立法進(jìn)入征求意見階段，消費(fèi)稅調(diào)整了稅目、稅率。在兩年時(shí)間里，稅改任務(wù)完成已接近一半。

與西方國(guó)家比，中國(guó)稅改速度較快，西方國(guó)家的稅改大多只在某一稅類上，通常為時(shí)五年以上才完成。比如美國(guó)上世紀(jì)80年代里根政府推行的所得稅改革為期十年。我國(guó)近年來稅改涉及的稅種的收入占總體稅收的比重近70%，波及面如此大的稅改在兩三年完成，并不容易。

在財(cái)政體制改革方面，做了兩件事：一是與稅制改革相銜接，對(duì)政府間收入劃分做了調(diào)整。增值稅全覆蓋以后，國(guó)內(nèi)增值稅收入在中央和地方間五五分成。二是對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行初步改革。首先是整合了轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。過去專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重高，一般性轉(zhuǎn)移支付比重低，經(jīng)過調(diào)整后，目前一般性轉(zhuǎn)移支付占整個(gè)轉(zhuǎn)移支付的比重已經(jīng)達(dá)到60%。目前中央政府對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付占整個(gè)財(cái)政支出比重近28%，如果把省、市兩級(jí)對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付考慮進(jìn)來，上對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付占財(cái)政支出總額的比重已近40%。這是中國(guó)財(cái)政體制上的一個(gè)特點(diǎn)。在同樣的中央政府收入集中率水平上，西方國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重沒有中國(guó)這么高。

在一般公共預(yù)算里，我國(guó)中央占比47%左右，在這一水平線上，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模世界最高，有的國(guó)家轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大，但是它的中央收入集中率也高，能達(dá)到60%-70%，如法國(guó)、澳大利亞，美國(guó)中央占比接近60%，但是對(duì)下的轉(zhuǎn)移支付比重沒有我國(guó)高。

其次，建立了城市外來人口轉(zhuǎn)移支付制度。在城市內(nèi)部建立基本公共服務(wù)均等化制度是我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)理念的變化。著眼全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，更多考慮人口流動(dòng)因素，根據(jù)人口流動(dòng)特征建立城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化機(jī)制是實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展成果的關(guān)鍵改革舉措。建立城市外來人口轉(zhuǎn)移支付制度是這一戰(zhàn)略的基本保障措施。

有必要指出，近年來的財(cái)稅改革是在實(shí)行積極的財(cái)政政策的背景下進(jìn)行的，這與過去大不相同。上世紀(jì)80年代和90年代的財(cái)稅改革都是在適度從緊的財(cái)政政策背景下推進(jìn)的。2001年-2007年的預(yù)算改革是在穩(wěn)健的財(cái)政政策背景下推進(jìn)的。

反過來，改革又確為積極財(cái)政政策落地生效提供了制度保障，沒有改革不可能實(shí)施力度空前的支出擴(kuò)張計(jì)劃的政策。因?yàn)榍∏∈窃鲋刀惛母餅榇笠?guī)模減稅提供了基本制度保障。

也恰恰是地方債管理體制的改革使赤字猛增未引發(fā)財(cái)政危機(jī)。在進(jìn)行財(cái)稅改革時(shí)，把宏觀調(diào)控因素充分考慮進(jìn)來，把相機(jī)抉擇的反周期政策和制度變革有效地結(jié)合起來，是中國(guó)的優(yōu)勢(shì)。

值得注意的是，目前發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)所采取的財(cái)政政策已超越教科書定律。按教科書的說法，在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大支出來刺激總需求，進(jìn)而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但現(xiàn)實(shí)是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體普遍在緊縮支出甚至加稅。

究其原因，主要是福利支出擴(kuò)張快已導(dǎo)致高額債務(wù)危機(jī)。這說明凱恩斯主義原理是有歷史局限性的。我國(guó)的特點(diǎn)是在實(shí)施穩(wěn)增長(zhǎng)時(shí)通過制度變革建立財(cái)政制度反周期長(zhǎng)效機(jī)制。

比如增值稅改革，通過減稅把當(dāng)期總需求擴(kuò)張起來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，只是增值稅改革預(yù)期效果之一，更深層次的目的是通過增值稅改革打通抵扣鏈條，實(shí)現(xiàn)增值稅中性，剔除重復(fù)課稅，實(shí)現(xiàn)行業(yè)間和企業(yè)間公平競(jìng)爭(zhēng)。

也就是說，無(wú)論經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好壞，重復(fù)課稅都應(yīng)該消除，一個(gè)國(guó)家的稅制最根本的素質(zhì)是公平。資源稅改革也不是簡(jiǎn)單的短期政策，稅負(fù)平移不能增是當(dāng)期要達(dá)到的效果，但最根本的意義是抑制污染和能耗，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

（二）

“十三五”期間，財(cái)稅改革有很多難點(diǎn)和需要研究的問題，以下做扼要分析。

如何繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策是首先要研究的問題。近年來積極財(cái)政政策不斷加力，2016年減稅規(guī)模達(dá)5000億元，赤字為21800億元，比2015年增加了5600億元，增長(zhǎng)率達(dá)到30%?，F(xiàn)在我們面臨的問題是今后如何實(shí)行積極的財(cái)政政策。當(dāng)前人們最為關(guān)心的問題是赤字率走勢(shì)。

確定赤字率有三個(gè)具體問題需要研究：一是如何看待赤字率的口徑。現(xiàn)在的赤字率口徑是一般公共預(yù)算赤字比上GDP。但實(shí)際上支出擴(kuò)張遠(yuǎn)不止21800億元。支出擴(kuò)張指支出超過當(dāng)期收入部分。比如2016年還有4000億元的專項(xiàng)債，按照《預(yù)算法》不計(jì)入赤字，以相應(yīng)的政府性基金收入作為償還來源之一，用在當(dāng)期必須上的但沒有資金來源項(xiàng)目。這些債務(wù)沒有算進(jìn)赤字率。30000億元的置換債也沒有算進(jìn)赤字率。置換債是將以前到期的債務(wù)從銀行債置換成政府債，其實(shí)也屬當(dāng)期的支出擴(kuò)張。

還有一塊支出擴(kuò)張是動(dòng)用歷年的存量資金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金，也沒有算進(jìn)赤字率。我國(guó)的政府預(yù)算體系包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算四本預(yù)算。按照《預(yù)算法》，除一般公共預(yù)算外，其他三本預(yù)算都不能有赤字。

但事實(shí)是政府總收支差額遠(yuǎn)不止一般公共預(yù)算赤字額。多出的這一塊算不算赤字。

從理論上說，應(yīng)該引入綜合赤字率概念，存量資金、預(yù)算調(diào)節(jié)基金可不算赤字，但從政府當(dāng)期收支缺口角度看，置換債和專項(xiàng)債應(yīng)該算。綜合赤字率是當(dāng)期政府支出擴(kuò)張度的全面反映。如果從這個(gè)角度衡量赤字率，就不是3%的問題，而是7%左右。

第二個(gè)需要研究的問題是中國(guó)為了什么事打赤字？中國(guó)現(xiàn)在的赤字跟過去的赤字有所變化，屬于福利建設(shè)混合型赤字。過去我國(guó)的赤字純粹是建設(shè)性赤字，為搞建設(shè)籌錢，增加支出。

2000年后我國(guó)進(jìn)入福利擴(kuò)張高峰期。2000年-2010年財(cái)政收入增速年均高達(dá)20%，基本公共服務(wù)供給水平抬升財(cái)力保障基礎(chǔ)增強(qiáng)，所以當(dāng)時(shí)并未感到收支矛盾尖銳，但要看到，即便是在那個(gè)時(shí)期一般公共預(yù)算也有赤字。2010年后我國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)規(guī)模達(dá)到10萬(wàn)億美元。國(guó)家經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，怎樣進(jìn)行再分配問題就越來越突出。西方國(guó)家在“二戰(zhàn)”后GDP規(guī)模突破1萬(wàn)億美元，建立起了完整的高水平公共福利制度。

再往前看，西方國(guó)家社會(huì)矛盾尖銳期是工業(yè)化推進(jìn)和工業(yè)化初步完成時(shí)期。當(dāng)時(shí)各類思潮迭起，很多學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果享用不均，資本主義制度必須大修改，著名者如空想社會(huì)主義代表人物歐文。

我國(guó)現(xiàn)在實(shí)際上正處于增長(zhǎng)成果再分配力度加大期，要建立新的公共福利保障制度，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、社會(huì)群體之間的基本公共服務(wù)均等化。2010年后公共服務(wù)再度擴(kuò)圍提標(biāo)，擴(kuò)圍是擴(kuò)大公共服務(wù)均等化范圍，如建立城市外來人口公共服務(wù)市民化制度；提標(biāo)是指提升民生支出標(biāo)準(zhǔn)，如低保水平。城鄉(xiāng)公共福利水平同步提升帶來了巨大支出壓力，必須不斷增加赤字。另一方面，中國(guó)的政府職能寬，還要保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，財(cái)政支出中投資性支出又必須擴(kuò)張，這肯定要把赤字推向高峰。

第三個(gè)需要考慮的問題是風(fēng)險(xiǎn)如何防范。衡量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不是僅僅看赤字率高低，還要看債務(wù)利息支出占財(cái)政支出比重。我國(guó)債務(wù)利息支出占中央財(cái)政支出比重從2009年的9%上升到2016年的12%，從全國(guó)數(shù)據(jù)來看，今年1月-9月債務(wù)利息支出猛增，9月當(dāng)月占比達(dá)到48%。利息支出占支出比重是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)高低的突出表現(xiàn)。

因?yàn)楸窘鹬С隹梢园l(fā)新債還舊債，但利息必須以當(dāng)期收入支付，進(jìn)而擠占其他支出迫使赤字再增加。西方國(guó)家債務(wù)危機(jī)加重過程就是利息占支出比重提高的過程。中國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但債務(wù)利息支出占支出比重抬升必須高度警惕。

實(shí)行積極財(cái)政政策為時(shí)已八年，外加近三年債務(wù)加速膨脹累計(jì)的巨額利息負(fù)擔(dān)要在未來幾年集中償還。這對(duì)中國(guó)是一個(gè)嚴(yán)峻考驗(yàn)。顯然，未來實(shí)施積極的財(cái)政政策關(guān)鍵是找準(zhǔn)切入點(diǎn)，提高資金使用效率，防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

我們現(xiàn)在提積極財(cái)政政策要加力增效，人們往往關(guān)心加力的問題，沒有關(guān)注增效的問題，今后真正應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是如何增效。赤字可以擴(kuò)大，但至為重要的是重點(diǎn)保哪一方面支出。在基本公共服務(wù)支出和投資性支出兩相權(quán)衡的時(shí)候，應(yīng)更多地?；竟卜?wù)支出，降低投資性支出比重。同時(shí)，提高資金使用效率，整合資金，防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，降低綜合赤字率。

第二方面是深化稅制改革。我國(guó)稅制改革已進(jìn)入深水區(qū)，重要標(biāo)志是下一步的改革方向是注重社會(huì)各個(gè)利益集團(tuán)的利益調(diào)整。前期進(jìn)行的稅制改革調(diào)整的是政府和企業(yè)之間的分配關(guān)系，如增值稅、資源稅、環(huán)境稅。下一步改革涉及到社會(huì)各個(gè)群體稅收負(fù)擔(dān)調(diào)整，核心問題是誰(shuí)為公共產(chǎn)品買單。

房地產(chǎn)稅改革難題是住房保有環(huán)節(jié)要不要課稅，如果課，課多少，怎么征？個(gè)人所得稅改革難題是從哪個(gè)收入階層拿稅、拿多少？是增加納稅人，還是減少納稅人？

目前個(gè)人所得稅納稅人占勞動(dòng)者比重10%左右。這一局面要不要調(diào)整？其中關(guān)鍵的認(rèn)識(shí)問題是把個(gè)人所得稅視為一般性稅收還是收入調(diào)節(jié)性稅收？我國(guó)財(cái)政民主化程度已大大提高，公眾呼吁稅收法定。要求行使稅收決定權(quán)，這是過去改革沒有遇到過的情形。個(gè)人所得稅改革方向是從分類計(jì)征轉(zhuǎn)為綜合與分類相結(jié)合計(jì)征。

其中存在三大難點(diǎn)：

一是哪些收入綜合課稅，哪些收入分項(xiàng)課稅。

二是綜合課稅費(fèi)用扣除額俗稱起征點(diǎn)怎么確定、怎么扣，綜合扣除和分項(xiàng)扣除怎么配比。住房貸款應(yīng)屬專項(xiàng)扣除。但究竟是扣除利息還是本息需要全面分析，應(yīng)是否全國(guó)統(tǒng)一扣除標(biāo)準(zhǔn)，也需要研究。贍養(yǎng)系數(shù)也應(yīng)列為專項(xiàng)扣除，扣除的難點(diǎn)是如何測(cè)定老人和小孩的基本生活費(fèi)用及如何區(qū)別老人和小孩的收入能力。

三是稅源信息怎么獲取。假如把勞務(wù)、工薪所得、勞動(dòng)報(bào)酬等歸在一起綜合課稅，如何獲得收入信息就成為制度設(shè)計(jì)上的難點(diǎn)。現(xiàn)在實(shí)行源泉扣繳，在哪個(gè)單位獲得收入哪個(gè)單位代扣，稅收信息明確。綜合課稅與單位代扣代繳存在信息不對(duì)稱問題。

比如某人在廣東講課拿了一筆勞務(wù)，甘肅出版社又給他寄了一筆稿費(fèi)，收入發(fā)放單位不一定把信息傳遞給就業(yè)原單位。這將使綜合課稅流于形式。這三個(gè)難題表明個(gè)人所得稅改革不能急于求成，必須分步實(shí)施，必須在配套改革條件相對(duì)成熟且實(shí)證分析充分的條件下才能推出。房地產(chǎn)稅改革走法制道路非常正確，對(duì)住房保有課稅必須慎之又慎，一定要詳細(xì)論證。

其中核心問題有三點(diǎn)：

一是如何確定納稅人。目前中國(guó)有商品房、公房轉(zhuǎn)為產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)民自建房和小產(chǎn)權(quán)房四類房產(chǎn)，對(duì)哪種房產(chǎn)劃在征稅范圍內(nèi)本質(zhì)上是對(duì)既得利益的深度調(diào)度調(diào)整。

二是如何核定稅率。低稅率是必然選擇，但問題是低到什么程度。事實(shí)上關(guān)鍵是怎樣計(jì)算稅率。解決好這一問題應(yīng)找準(zhǔn)稅率決定因素。從我國(guó)情況看，可把個(gè)人可支配貨幣收入增長(zhǎng)率、居民儲(chǔ)蓄率、恩格爾系數(shù)、房產(chǎn)評(píng)估值等列為稅率決定因素套入計(jì)量模型測(cè)定稅率。

三是如何分配稅收管理權(quán)限。房地產(chǎn)稅屬于稅基屬地化稅收，地方政府應(yīng)有較大稅政權(quán)。在稅率計(jì)算方法全國(guó)統(tǒng)一的前提下，地方政府應(yīng)擁有一定的稅率決定權(quán)。

下一步財(cái)政體制有兩個(gè)大改革需要推進(jìn)。第一個(gè)是事權(quán)和支出責(zé)任劃分究竟怎么做，第二個(gè)是收入劃分。

事權(quán)劃分分為行政事權(quán)和財(cái)政事權(quán)，應(yīng)依不同原則進(jìn)行。從理論上看，與人口流動(dòng)關(guān)系緊密的事適合于中央管，涉及公民基本素質(zhì)的事也應(yīng)該中央管。從公共產(chǎn)品提供便利角度看，地方公共物品應(yīng)由地方政府提供。支出責(zé)任劃分調(diào)整最為復(fù)雜。中國(guó)的特點(diǎn)是任何一項(xiàng)事權(quán)到了中國(guó)可能都不是一級(jí)政府獨(dú)家拿錢能辦得了的。

西方國(guó)家人口少，德國(guó)8000萬(wàn)人在歐洲算多的，剩下的五六千萬(wàn)，一項(xiàng)事權(quán)涉及到的人口沒多少，一級(jí)政府單獨(dú)拿錢即可了事，中國(guó)則不然。

比如義務(wù)教育，有1億多在校生，跟外國(guó)沒法比，一級(jí)政府拿不出這么多錢，特別是人口大省在校生上千萬(wàn)，只能是多級(jí)政府共同負(fù)擔(dān)，但今后比例怎么配是個(gè)大事。收入劃分也很復(fù)雜，既要考慮與支出責(zé)任劃分對(duì)應(yīng)，還要考慮統(tǒng)一市場(chǎng)的形成、稅基流動(dòng)等因素。調(diào)整政府間收入劃分要從寬口徑看問題，不能僅從稅收角度作決策。

目前我們面臨兩個(gè)體系的建設(shè)，一個(gè)是中央政府收入體系，一個(gè)是地方政府收入體系。之所以不說稅收體系是因?yàn)橹袊?guó)的政府收入遠(yuǎn)不止稅收，稅收占我國(guó)政府收入的比重不到60%，政府性基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金的收入比重越來越大，所以要建設(shè)中央政府和地方政府兩個(gè)收入體系。

作者為財(cái)政部財(cái)科院副院長(zhǎng)，編輯：王延春