生態(tài)環(huán)保類項目專項債券實施探析

王玉芳 郭豐濤

摘 要 隨著國家對環(huán)境保護的重視和環(huán)境保護的要求不斷提高，生態(tài)環(huán)保專項債投資總額不斷增長，專項債實施體現(xiàn)出越來越多的復雜性、多樣性。在此背景下，本文著重分析了專項債在生態(tài)環(huán)境綜合治理項目應用中的優(yōu)勢，總結了專項債申報的流程及實施要點，提出建立相應的配套監(jiān)管機制的想法。

關鍵詞 生態(tài)環(huán)保;專項債券;項目收益

1研究背景

十八大以來，國家對環(huán)境保護的要求不斷提高，為了打好藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，推進我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量向好向上發(fā)展，出臺了《重點流域水污染防治規(guī)劃2016-2020年》、《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》、《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》等一系列政策文件?？傮w上看，在一系列政策的積極支持下，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善初見成效，但是仍處在負重前行、壓力疊加的關鍵期，尤其是受此次疫情影響，經(jīng)濟下行壓力不斷加大，要確保2020年實現(xiàn)污染防治攻堅戰(zhàn)階段性目標，這對政府支持生態(tài)環(huán)境治理提出了更高的要求，環(huán)保投資也將不斷加大。

據(jù)統(tǒng)計，2019年生態(tài)環(huán)保專項債總計發(fā)行531.24億元，占總發(fā)行額的2.44%，生態(tài)環(huán)保專項債平均債務年限也由2019年的9.78年增長至13.28年。截至5月22日，生態(tài)環(huán)保類專項債累計發(fā)行及披露新增專項債額度為3666.71億元，占比高達17.13%。從目前的已發(fā)行的專項債投向領域來看，生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)位于第三名?？梢钥闯觯鷳B(tài)環(huán)保專項債投資總額不斷增長，債務期限延長，環(huán)保基建受益于專項債額度的傾斜，環(huán)保領域有效投資有望進一步擴大[1]。

2專項債在生態(tài)環(huán)保類項目中應用的優(yōu)勢

受疫情影響，在“六穩(wěn)”、“六?！惫ぷ魅蝿站唧w化、項目化的大環(huán)境下，2020年專項債發(fā)行規(guī)模將不斷加大，應用在生態(tài)環(huán)保領域上主要投向城鄉(xiāng)污水處理、固廢危廢處理、流域環(huán)境治理、土壤污染防治、生態(tài)修復等類項目，特別是流域性、區(qū)域性的綜合治理項目。與其他融資渠道相比，專項債在生態(tài)環(huán)境綜合治理項目中應用主要體現(xiàn)以下優(yōu)勢：

（1）公益性明顯，杠桿效應凸顯。專項債作為一種公共建設投資新模式，主要投向具有一定收益的公益性項目。生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)公益性特征明顯，生態(tài)環(huán)保類項目允許專項債作為項目的資本金、資本金比例可低至15%，同時允許專項債項目市場化配套融資，使得有一定收益但難以完全商業(yè)化融資的生態(tài)環(huán)保類項目可以吸引更多的資金支持，杠桿效應明顯。

（2）不納入赤字，使用更靈活。專項債納入政府性基金預算管理，由基建項目建成后的收益償還，不計入中央政府財政赤字;專項債發(fā)行后，允許在合法合規(guī)前提下，按照規(guī)定程序和市場規(guī)則調(diào)整資金用途;對于置換和新增專項債，允許接續(xù)發(fā)行。可以說，專項債無論是在使用上還是在償還機制上都非常靈活。對債務融資資金依賴較高，同時也能產(chǎn)生較多且穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入的生態(tài)環(huán)保類項目是符合專項債發(fā)行要求的。

（3）項目審批嚴格，質(zhì)量效率高。按照“資金跟著項目走”的原則，對重大項目和重大民生工程予以傾斜，生態(tài)環(huán)保類項目通過專項債的渠道融資，必須嚴格按照層級申報、審批、審核，篩選出來的項目質(zhì)量高，資金監(jiān)管要求嚴格，一定程度上保證了地方環(huán)境治理的財政需求。

（4）資金成本低，拓寬融資渠道。2018年專項債平均發(fā)行利率為3.89%，2019年專項債券平均發(fā)行利率為3.43%，遠低于銀行中長期貸款利率。較低的資金成本對生態(tài)環(huán)保類項目融資絕對是福音，特別是針對因融資問題處于停擺狀態(tài)的地方水污染治理項目[2]。

3專項債實施申報流程

地方政府專項債作為一個重要的擴大投資的舉措，其發(fā)行文件涉及眾多專業(yè)性內(nèi)容、系統(tǒng)性很強、參與主體較多，熟悉專項債申報流程及要求是確保專項債項目實施質(zhì)量和效率的必然要求。以生態(tài)環(huán)保類項目非標專項債申報為例，申報階段流程如下所示。

4專項債實施技術要點

專項債自2017年開始發(fā)行，發(fā)行規(guī)模逐年擴大，發(fā)行期限也更豐富，在這樣的趨勢下，專項債體現(xiàn)出越來越多的復雜性、多樣性，從而過去的模板式專項債編制已經(jīng)不能滿足新形勢下專項債的發(fā)行要求，必須注意項目謀劃，掌握專項債實施的要點，才能做到“發(fā)得出、還得上”[3]。

4.1 審批程序合規(guī)性

為確保專項債用于群眾期盼、遲早要干、經(jīng)濟社會效益明顯的項目，應提前做好項目前期籌備，嚴格執(zhí)行各項審批程序，如立項、用地、規(guī)劃、環(huán)評、可研、初設等程序合法合規(guī)，同時立項批復、用地預審意見、規(guī)劃意見、環(huán)評批復、可研報告及批復等材料作為附件一并申報。注重項目謀劃、儲備，確保項目成熟一批，債券發(fā)行一批，原則上專項債項目應為已經(jīng)開工建設的項目，未開工項目應在債券發(fā)行后三個月內(nèi)開工。

4.2 項目收益測算合理性

項目收益測算必須遵守相關性及客觀性原則，避免出現(xiàn)諸如為增加收入來源，過度增加建設內(nèi)容，總投資不閉合;測算中增加了收入來源，實際建設內(nèi)容未變化，投資與收入不對等;對應的項目成本除了考慮人力、原材料、水電、維護修理等成本外，還應考慮項目的管理成本等，收入與成本保持對應性;同時，收入與成本還應合理估計價格上漲、項目的運營負荷、大修年份支出等可能出現(xiàn)的情況。

4.3 項目收益與融資的平衡性

本息覆蓋倍數(shù)是項目收益與融資平衡的一個主要的考量指標。監(jiān)管文件給出的測算公式為：本息覆蓋倍數(shù)=項目所產(chǎn)生的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入與專項債券還本付息規(guī)模的比值，且該值至少大于1。實際操作中，分子一般為項目預期的息稅折舊攤銷前利潤，分母通常是計算期內(nèi)所有債務性融資的本息總和。為了降低償債風險，各地政府對于該數(shù)值的要求并不相同，但本著謹慎的原則，在項目實施方案階段本息覆蓋倍數(shù)應大于1.2，同時增加壓力測試環(huán)節(jié)，避免本息覆蓋倍數(shù)的虛高，保證測算的合理性。同時，專項債券存續(xù)期內(nèi)，償還到期的專項債本息后凈現(xiàn)金流大于零，也被視為實現(xiàn)了項目收益與融資的平衡。

4.4 項目實施方案的全面性

項目實施方案作為項目申報專項債的重要材料，也是專家組評審整個項目發(fā)行專項債券具備可操作性的重要參考，該實施方案不僅要包含項目資金平衡方案，還要包含項目的建設方案、項目的績效目標、還款保障措施、風險管理方案等，對于與項目投資、成本、收益、還款等相關的關鍵性數(shù)據(jù)還要附上具體的構成明細，以表明整個項目實施的科學性和可行性。

4.5 申報材料的吻合性

專項債申報在滿足具有一定收益的公益性項目的基礎上，還要滿足專項債重點支持領域，不同批次的申報文件對專項債券支持的范圍可能略有不同，比如安徽省2020年第二批入庫新增專項債項目支持生態(tài)環(huán)境保護，僅包括城鎮(zhèn)污水垃圾治理，同時新增長江經(jīng)濟帶發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略項目，在項目申報中要注意對標申報。同時，申報材料“一案兩書”及項目簡介中對關鍵數(shù)據(jù)、實施主體、操作程序的描述都要保持一致，前后對應，不出現(xiàn)邏輯性錯誤[4]。

5思考與啟示

專項債的實施為解決生態(tài)環(huán)境綜合治理項目融資問題提供了很好的方向，但是隨著專項債券發(fā)行規(guī)模的迅速上升，專項債運作過程中仍然存在不少潛在的問題，建立配套的監(jiān)管機制，比如監(jiān)管部門聯(lián)合審批申報機制、“專項債+市場化融資”組合拳機制、項目收益及償債保障機制等，對規(guī)范生態(tài)環(huán)保類專項債項目的實施，實現(xiàn)專項債模式的可持續(xù)性發(fā)展也是不容忽視的問題。

參考文獻

[1] 江云.生態(tài)環(huán)保專項資金管理的現(xiàn)狀及對策[J].預算管理與會計，2018（8）：32-34.

[2] 金珧漢.加強地方政府專項債券發(fā)行使用管理的若干問題思考—基于G省Z市的調(diào)研分析.[J]預算管理與會計，2020（5）：55-57.

[3] 張增磊.地方政府專項債券面臨的主要問題及對策[J].地方財政研究，2019（8）：51-63.

[4] 本刊首席時政觀察員.專項債配套融資新政落實9大要點[J].領導決策，2019（24）：26-27.