鄉(xiāng)村振興背景下迪慶藏區(qū)林權(quán)抵押貸款發(fā)展對策

和潤云

摘要 ? ?由于藏區(qū)林情社情特殊性，迪慶藏族自治州的林權(quán)抵押融資工作遇到諸多問題，致使林業(yè)改革與金融服務發(fā)展失調(diào)，鄉(xiāng)村振興林業(yè)行動計劃實施困難。本文通過分析迪慶林權(quán)抵押貸款改革進程、特征及存在的問題，結(jié)合國內(nèi)外林權(quán)抵押貸款理論研究成果，提出了當?shù)赝苿恿謾?quán)抵押貸款的發(fā)展對策。

關(guān)鍵詞 ? ?林權(quán)抵押;現(xiàn)狀;問題;發(fā)展對策;迪慶藏區(qū)

中圖分類號 ? ?F323.8 ? ? ? ?文獻標識碼 ? ?A

文章編號 ? 1007-5739（2020）17-0118-02 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

迪慶州是云南省經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和林業(yè)改革滯后區(qū)，林業(yè)建設(shè)及生態(tài)保護投入嚴重不足。當?shù)厝狈Y金支持林業(yè)發(fā)展和建立有效的風險防控體系，受藏區(qū)社情林情特殊性影響，林權(quán)抵押貸款面臨日益突出的制度障礙和市場調(diào)節(jié)缺失，融資量下滑、可持續(xù)性降低、部門積極性下降，貸款余額已由2013年的5.7億元下滑至2018年末的200余萬元，一項因林業(yè)改革催生的惠民政策、一項能夠推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的金融服務，在當?shù)卣谑ナ袌龌盍透母镆I(lǐng)[1]。2018年，國務院和云南省委省政府先后就開展集體林權(quán)抵押貸款、健全林權(quán)融資評估、流轉(zhuǎn)和收儲等提出要求，出臺《中共云南省委省人民政府關(guān)于貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施意見》，自治州政府也相應出臺了《關(guān)于完善集體林權(quán)制度的實施意見》和鄉(xiāng)村振興計劃，為迪慶深入開展林權(quán)抵押貸款，再建農(nóng)村林業(yè)融投資體系指明了方向、創(chuàng)造了條件。

1 ? ?迪慶藏區(qū)林權(quán)抵押貸款現(xiàn)狀

迪慶是我國最先完成林權(quán)制度改革的藏族自治州，于2010年完成主體改革，其間共確權(quán)集體林80.29萬hm2，發(fā)證3.11萬本，基本確立了當?shù)亓洲r(nóng)經(jīng)營主體地位。該州自2012年發(fā)放全州暨全國藏區(qū)第一筆林權(quán)抵押貸款起，到目前累計發(fā)放林權(quán)貸款5.06億元，開展業(yè)務的金融部門擴大為7家。

2 ? ?林權(quán)抵押貸款再發(fā)展條件

2.1 ? ?政策環(huán)境

云南是全國推進林權(quán)貸款較早省份之一，已出臺《省政府關(guān)于改善金融服務工作的指導意見》及《云南銀行業(yè)林權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》，為推進工作創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境和政策條件。

2.2 ? ?組織保障

該州已成立州縣林權(quán)管理機構(gòu)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)絡員制度，建立了林權(quán)交易信息平臺和宗地矢量數(shù)據(jù)庫，林權(quán)網(wǎng)絡信息化管理基本實現(xiàn)，社會化服務體系建設(shè)已經(jīng)起步。目前，州內(nèi)現(xiàn)有1家丙級資質(zhì)林業(yè)調(diào)查隊和1家資產(chǎn)評估機構(gòu)。

2.3 ? ?業(yè)務需求

迪慶是全國“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)，精準扶貧激發(fā)了農(nóng)村強烈的產(chǎn)業(yè)發(fā)展愿望，未來依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開展的高原特色產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)仍將是林產(chǎn)業(yè)建設(shè)的主戰(zhàn)場，能否順利拓展資金來源渠道將關(guān)系當?shù)剜l(xiāng)村振興計劃的成敗。

3 ? ?林權(quán)抵押貸款發(fā)展基礎(chǔ)理論

根據(jù)我國通用定義，林權(quán)抵押貸款制度是債權(quán)人有權(quán)用抵押物優(yōu)先受償?shù)囊环N法律制度，是公共財政支持林業(yè)發(fā)展的重要內(nèi)容。一是將森林資源變?yōu)橘Y產(chǎn)拓展生產(chǎn)資料并解放生產(chǎn)力，建立起林業(yè)增效與農(nóng)民增收的長效機制;二是搭建政府、金融、林農(nóng)林企和市場四方聯(lián)系橋梁;三是為金融機構(gòu)找到支持林業(yè)發(fā)展、拓展服務領(lǐng)域、實現(xiàn)產(chǎn)品創(chuàng)新的發(fā)力點。

當前國內(nèi)外針對農(nóng)村金融和林權(quán)抵押貸款理論研究較多。大多學者認為，一個地區(qū)要持續(xù)推進林權(quán)抵押貸款融資需要有適合的農(nóng)村金融服務理論作指導。

國外學者提出的農(nóng)村金融發(fā)展理論是我國農(nóng)村金融發(fā)展的最初依據(jù)。20世紀80年代，國外學者McKinnon等提出金融抑制和金融深化理論——農(nóng)業(yè)信貸補貼論，成為我國指導集體林權(quán)抵押貸款最主要理論。根據(jù)該理論，林權(quán)抵押貸款不能實行以營利為目的的市場化商業(yè)融資服務模式，只能由政府主導，通過積極實施農(nóng)村金融服務政策，將政策性低息資金注入農(nóng)村實行低利率戰(zhàn)略，才可能有效縮小林業(yè)經(jīng)濟與其他產(chǎn)業(yè)間的結(jié)構(gòu)性收入差距。然而一些國家的實踐表明，農(nóng)業(yè)信貸補貼政策可能會損害金融市場可持續(xù)發(fā)展能力，導致信貸機構(gòu)活力衰退。在類似迪慶的貧困山區(qū)，沒有持續(xù)穩(wěn)定的家庭收入是山區(qū)農(nóng)戶致貧的共性。由于家庭收入不確定性、林產(chǎn)業(yè)長周期性和低收益率，一方面，雖然有林業(yè)貸款貼息政策支持，但當?shù)亟鹑诜詹块T不敢大規(guī)模推進貸款業(yè)務，林權(quán)融資金融市場在日漸萎縮;另一方面，農(nóng)戶在面對儲蓄或投融資發(fā)展選擇時，大多數(shù)優(yōu)先選擇儲蓄而非產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而貸款用途的可替換性及用途管控缺失，又讓林業(yè)補貼和低息紅利大多落入打著發(fā)展林產(chǎn)業(yè)旗號的大額貸款者手中，無法真正用于林產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終難以實現(xiàn)向林權(quán)所有者或經(jīng)營者傾斜的收入再分配目標[2]。因此，有些學者提出了旨在建立有活力的農(nóng)村金融服務機構(gòu)為目的的農(nóng)村金融市場論，強調(diào)市場調(diào)節(jié)機制作用，反對政策性金融對市場的扭曲。但不同地區(qū)實踐表明，利率自由化并非是影響農(nóng)戶使用貸款的主要因素。分析迪慶州貧困山區(qū)經(jīng)濟特征、社會發(fā)展和林產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程可看出，農(nóng)村信貸需求由產(chǎn)業(yè)市場狀況和預期收入回報決定，推動農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的主要動力并非來自金融支持，而是來源于政府意志和政策舉措。自由化利率政策雖能減少信貸總需求而有利于農(nóng)村小額信貸，但會增加金融成本以及因信息不對稱引發(fā)的信貸風險，山區(qū)農(nóng)戶還是會因缺乏足夠多的家庭財產(chǎn)擔保而得不到足額貸款，同樣難以實現(xiàn)貸款優(yōu)惠傾斜和行業(yè)結(jié)構(gòu)性收入差距調(diào)節(jié)。Stiglitz等鑒于市場失效和信息不對稱因素提出了不完全競爭市場理論，認為完全依靠市場機制將無法培育出社會所需要的農(nóng)村金融市場，為補救市場失效部分，克服由于市場缺陷帶來的問題，只有深化改革，加強農(nóng)村金融機構(gòu)建設(shè)，建立完善的體制結(jié)構(gòu)，排除阻礙農(nóng)村金融市場有效運行的障礙，采取政府適當介入金融市場、借款人組織化等非市場要素才可能實現(xiàn)[3]。

我國對農(nóng)村金融和林權(quán)抵押貸款的理論研究目前多以國家法律法規(guī)和法理為依據(jù)，結(jié)合實例展開。多數(shù)成果認為：①林業(yè)發(fā)展具有外部性，發(fā)展林權(quán)融資需要政府干預;②林業(yè)應按分類經(jīng)營方式來決定融資方式，自主經(jīng)營的商品林可通過市場融資促進發(fā)展，生態(tài)公益林則完全由國家投資保護;③林權(quán)抵押貸款融資對林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有促進作用。

國內(nèi)外現(xiàn)有理論和貸款融資模式對迪慶推進林權(quán)貸款具有重要的指導意義和參考價值，但目前云南藏區(qū)仍有許多諸如建立激勵保障機制、服務提升、監(jiān)管和林權(quán)變現(xiàn)等問題急需研究。

林權(quán)抵押貸款是森林資源富集地區(qū)調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性收入差距的重要手段，是“三州三區(qū)”深度貧困地區(qū)林業(yè)生態(tài)扶貧及跨越發(fā)展中最能持續(xù)的林業(yè)金融服務模式，是實施鄉(xiāng)村振興林業(yè)行動計劃的重要保障。長遠看，自治州在鞏固扶貧成果、消除貧困行動中，作用最大的可能不是無償項目投資幫扶，也未必會是高明的儲蓄理財方式，最可能是建立在當?shù)亓智樯缜橹系霓r(nóng)村金融發(fā)展機制和金融信貸服務[4]。

4 ? ?存在的問題

4.1 ? ?政策宣傳力度不夠

目前的宣傳引導方式未能與藏區(qū)生活習俗有效結(jié)合，農(nóng)村發(fā)展需求與金融支持信息不對稱。

4.2 ? ?市場制約因素眾多，市場調(diào)節(jié)能力弱，林農(nóng)忍受經(jīng)濟波動閾值低

國家戰(zhàn)略生態(tài)保護屏障需要讓林權(quán)管理變現(xiàn)存在許多制度障礙和政策約束，當?shù)亓謾?quán)流轉(zhuǎn)市場極不活躍。

4.3 ? ?農(nóng)村金融服務機構(gòu)嚴重不足，社會化服務和授信體系不健全

迪慶州雖有7家金融部門推出了林權(quán)貸款業(yè)務，但目前僅農(nóng)村信用聯(lián)社1家保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)級金融營業(yè)網(wǎng)點。從業(yè)金融人士缺乏林權(quán)專業(yè)知識及評估技能，沒有地方評估標準及經(jīng)濟技術(shù)指標。授信則因家庭產(chǎn)權(quán)弱小分散，信用狀況難以評估而實施困難。

4.4 ? ?抵押物監(jiān)管難，保險、收儲、擔保等配套政策不完善

迪慶州顯著的山區(qū)特點讓林權(quán)抵押物零星分散難以全面管控;森林保險尚未包含火災之外的其他自然災害，政府收儲與社會化擔保機構(gòu)建設(shè)缺乏政策研究，借貸人缺乏其他風險抵御能力。

4.5 ? ?林業(yè)經(jīng)濟建設(shè)資金匱乏

林業(yè)發(fā)展補貼政策未能與林權(quán)抵押貸款有效銜接而真正用于林產(chǎn)業(yè)建設(shè)，資金綜合效能尚未發(fā)揮，激勵作用不強。

5 ? ?發(fā)展策略

5.1 ? ?針對藏區(qū)林權(quán)管理特性，研發(fā)符合藏區(qū)林權(quán)特點的林權(quán)抵押貸款模式

讓政府科學介入，施行低息扶持和輸血型金融服務政策，建立公益型農(nóng)村金融服務機構(gòu)和網(wǎng)絡，開發(fā)符合林業(yè)生產(chǎn)特點、有別于商業(yè)貸款的貸款業(yè)務類型，避免挫傷金融機構(gòu)活力和持續(xù)發(fā)展能力，既提升了針對高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品的市場分配調(diào)節(jié)能力，又強化了政府引導作用，兼顧市場公平與鄉(xiāng)村振興效率。建立政策性項目資金進入林業(yè)發(fā)展的分配機制與金融服務相銜接的投資分配新模式，進而促進農(nóng)村林業(yè)生產(chǎn)活動、鞏固扶貧成效，推動鄉(xiāng)村振興計劃[5]。

5.2 ? ?建立并完善三權(quán)分置為主的林權(quán)管理制度

進一步深化林權(quán)制度改革，建立并完善三權(quán)分置為主的林權(quán)管理制度，健全林權(quán)抵押貸款風險防控體系，完善政府主導的林權(quán)收儲流轉(zhuǎn)變現(xiàn)等配套政策體系，解決制約林權(quán)抵押貸款的各種制度障礙和干擾因素。

5.3 ? ?建立宣傳發(fā)動長效機制

強化部門聯(lián)席會議制度和部門協(xié)同推進合力，結(jié)合藏區(qū)特點完善宣傳發(fā)動方式。

5.4 ? ?完善林權(quán)評估、流轉(zhuǎn)、收儲制度

利用市場調(diào)節(jié)作用，創(chuàng)建社會化評估機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會，提升社會化服務水平，建立政府購買服務制度，轉(zhuǎn)變政府扶持方式。突破公益林開發(fā)利用的制度壁壘，推動林權(quán)資本有序流動和流通變現(xiàn)。建立林權(quán)融資專項基金，實行政府主導的林權(quán)收儲制度，解除金融部門后顧之憂。

5.5 ? ?探索政策性收入擔保等新型擔保模式，完善森林保險制度

賦予新型林農(nóng)經(jīng)營主體貸款擔保職能，實現(xiàn)集體經(jīng)濟組織內(nèi)部林農(nóng)聯(lián)保和授信擔保。讓政策性收益進入擔保范疇，創(chuàng)建擔保新模式。引導建立林業(yè)擔保社會服務機構(gòu)，設(shè)立林業(yè)投資擔保基金。借助政府補貼政策，以村組或合作經(jīng)營組織為單位打包實施政策性林產(chǎn)業(yè)保險，減少產(chǎn)業(yè)年度收益差異造成的影響[6]。

5.6 ? ?用好用活林業(yè)政策性貼息補貼政策，強化抵押物的監(jiān)管措施

發(fā)揮各類資金的綜合效益，結(jié)合國家機構(gòu)改革，理順部門責任，創(chuàng)建金融監(jiān)管基金、社會監(jiān)管機構(gòu)，聘請區(qū)域監(jiān)管員，加強抵押物的有效監(jiān)管。引進大數(shù)據(jù)技術(shù)加強數(shù)據(jù)信息互聯(lián)共享，確保林權(quán)資產(chǎn)合理增值與金融管控有效并行。

6 ? ?參考文獻

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[2] 謝彥明，劉德欽.云南景谷林權(quán)抵押貸款問題分析[J].西南林業(yè)大學學報（自然科學），2011（2）：54-57.

[3] 林紅巖.解析林權(quán)抵押貸款風險及應對措施[J].科技致富向?qū)В?015（3）：248.

[4] 魏東，史鶴飛.中國林權(quán)抵押貸款研究綜述[J].商品與質(zhì)量·焦點關(guān)注，2012（5）：110.

[5] 唐德祥，周小波，楊無限.農(nóng)村“三權(quán)”資產(chǎn)抵押貸款的風險生成、衡量及其防范建議[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學，2015（1）：409-411.

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