薛晚
公務(wù)員績(jī)效考核制度是現(xiàn)代政府人力資源管理制度的重要內(nèi)容,如何通過(guò)增強(qiáng)“激勵(lì)性”來(lái)提高公務(wù)員行為的“公共性”是政府行政改革與創(chuàng)新的重要著力點(diǎn)。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家建立以績(jī)效為導(dǎo)向的公共管理體系,強(qiáng)調(diào)通過(guò)激勵(lì)機(jī)制改革推動(dòng)公務(wù)員制度改革,進(jìn)而改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量。美國(guó)拉斯維爾提出的5W1H廣泛應(yīng)用于管理工作,該方法從6個(gè)方面對(duì)目標(biāo)計(jì)劃提出問(wèn)題并進(jìn)行思考和決策,即WHY(明確工作目的)、WHO(明確執(zhí)行工作的人員)、WHAT(明確工作的內(nèi)容)、WHEN(明確工作時(shí)間)、WHERE(明確開展工作的空間位置)、HOW(明確完成工作的方式和方法),其核心是多維度分析問(wèn)題、解決問(wèn)題以提高效率和效益[1]。吳衛(wèi)認(rèn)為我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核存在績(jī)效考核目的不明確、績(jī)效考核流于形式、考核指標(biāo)體系缺乏科學(xué)性和針對(duì)性、考核等次較少、激勵(lì)功能弱化、考核方法簡(jiǎn)單,形式單一以及平時(shí)考核形同虛設(shè)等問(wèn)題[2];魏曉麗認(rèn)為我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核制度存在考核標(biāo)準(zhǔn)的籠統(tǒng)、考核程序形式化、考核方法不科學(xué)、考核等次較少且難以實(shí)現(xiàn)激勵(lì)等問(wèn)題[3];陽(yáng)東辰認(rèn)為當(dāng)前公務(wù)員考核存在考核目的不明,定位不準(zhǔn)、考核內(nèi)容模糊,標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)、考核主體單一,責(zé)任不明、考核方法簡(jiǎn)單,手段陳舊以及考核程序形式化,缺乏監(jiān)督等問(wèn)題[4]。
考核目的不明,定位不準(zhǔn)。政府公共事業(yè)管理在績(jī)效評(píng)估的發(fā)展方向上追尋工具理性和價(jià)值理性的整合,這是績(jī)效評(píng)估兼顧公平與效率、整合評(píng)估道德與制度功能需要。績(jī)效考核的關(guān)鍵是建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo),構(gòu)建合理的評(píng)價(jià)工具,制定嚴(yán)密的評(píng)價(jià)程序,充分調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性,更好地實(shí)現(xiàn)政府部門的職能目標(biāo)。由于,當(dāng)前的公務(wù)員績(jī)效考核目的不夠明確,導(dǎo)致公務(wù)員績(jī)效考核往往是就考核而考核,沒(méi)有從系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性、準(zhǔn)確性上予以定位,甚至個(gè)別地方把公務(wù)員績(jī)效考核看作例行公事,沒(méi)有針對(duì)考核中的問(wèn)題進(jìn)行積極反饋和改進(jìn),使績(jī)效考核走向了形式化、程序化誤區(qū)。
考核內(nèi)容模糊,標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)。我國(guó)公務(wù)員人數(shù)多、職位種類繁多、職務(wù)和層級(jí)復(fù)雜,大致分為決策層、管理層、執(zhí)行層3大層級(jí),3個(gè)層級(jí)公務(wù)員的職責(zé)屬性、行政角色、任務(wù)內(nèi)容不同,活動(dòng)方式也有很大差異,且不同被考核者之間、不同部門之間缺乏可比性,要求公務(wù)員考核標(biāo)準(zhǔn)必須以其職位、職務(wù)的不同有所區(qū)分。但在具體操作中,考核標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng),考核內(nèi)容單一,雖然《國(guó)家公務(wù)員考核實(shí)施細(xì)則》對(duì)公務(wù)員的考核標(biāo)準(zhǔn)作了進(jìn)一步的解釋和說(shuō)明,但是由于工作性質(zhì)、工作特點(diǎn)差異大,部門之間、被考核者之間缺乏差異性,導(dǎo)致考核的結(jié)果有效性不足。
考核主體單一,責(zé)任不明。我國(guó)行政機(jī)關(guān)大多數(shù)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,考核結(jié)果基本是體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者的意志,個(gè)別地方政府引入了“360度考核”手段,在考核主體設(shè)計(jì)上由單一的“上級(jí)”擴(kuò)大到“上級(jí)、下屬、同事、服務(wù)對(duì)象和基層代表”,但領(lǐng)導(dǎo)者的意見(jiàn)仍是關(guān)鍵,其他方面的意見(jiàn)只是“參考”。此外,考核主體責(zé)任機(jī)制不完備,但對(duì)各考核主體在考核的不同環(huán)節(jié)中應(yīng)負(fù)何種責(zé)任、出現(xiàn)考核失職失誤后該如何追究和懲處未作明確規(guī)定,以至于在考核實(shí)踐中,考核者礙于面子、做老好人或與被考核者有“私情”,于是在考核中使得一些存在嚴(yán)重問(wèn)題的被考核者順利過(guò)關(guān),削弱了公務(wù)員考核管理的實(shí)際意義和價(jià)值。
考核方法簡(jiǎn)單,手段陳舊。我國(guó)公務(wù)員考核明確規(guī)定,公務(wù)員考核采取定性與定量相結(jié)合的考核方式。由于政府目標(biāo)的多元性和復(fù)雜性,導(dǎo)致了執(zhí)行政府政策的公務(wù)員工作的多元化和復(fù)雜化,使公務(wù)員的工作受政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多種因素的制約,在缺乏多元性的量化目標(biāo)及崗位職責(zé)說(shuō)明書的現(xiàn)實(shí)下,很難確定定量考核測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn),致使公務(wù)員績(jī)效考核依舊以定性考核為主,忽視了定量考核的要求。定性考核雖簡(jiǎn)便易行,但考核主要憑借考核主體個(gè)人感覺(jué)、印象和經(jīng)驗(yàn),缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn),很容易使考核結(jié)果失真,影響考核目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。此外,定期考核結(jié)果是以年終群眾投票形式產(chǎn)生,未能與日??己私Y(jié)合,存在大量人情票、關(guān)系票。
考核結(jié)果形式化,激勵(lì)功能喪失。當(dāng)前,公務(wù)員績(jī)效考核缺少必要的考核信息反饋,使績(jī)效考核實(shí)際意義喪失?!秶?guó)家公務(wù)員暫行條例》和《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》規(guī)定了公務(wù)員考核的結(jié)果分為3個(gè)等次:優(yōu)秀、稱職、不稱職,并規(guī)定了優(yōu)秀比例,一般在本部門國(guó)家公務(wù)員人數(shù)的10%以內(nèi),至多不超過(guò)15%,在實(shí)際工作中實(shí)行按比例分配名額,考核往往按照參評(píng)人數(shù)的10—15%將優(yōu)秀名額分配到各部門,造成不管部門工作優(yōu)劣,都有指標(biāo)評(píng)優(yōu)的現(xiàn)象,導(dǎo)致績(jī)效考核不公平,嚴(yán)重挫傷公務(wù)員積極性,大大削弱了考核制度的激勵(lì)作用。
考核目標(biāo):科學(xué)定位,有效激勵(lì)考核對(duì)象。在績(jī)效考核中,首先要明確定位績(jī)效目標(biāo),設(shè)定科學(xué)、合理的目標(biāo)體系,使績(jī)效考核工作目標(biāo)清晰、標(biāo)準(zhǔn)合理、獎(jiǎng)懲有據(jù);其次,要充分發(fā)揮績(jī)效考核的反饋激勵(lì)作用,使之對(duì)于提高公務(wù)員工作能力與績(jī)效、提高公共服務(wù)水平有著切實(shí)的作用,而不是將績(jī)效考核看成一般人事管理工作。當(dāng)前績(jī)效考核常常被作為單純的評(píng)定先進(jìn)、獎(jiǎng)金的依據(jù),人力資源開發(fā)的價(jià)值發(fā)揮不足,應(yīng)充分發(fā)揮績(jī)效考核對(duì)于提升公務(wù)員素質(zhì)的作用,在考核中發(fā)現(xiàn)公務(wù)員工作中的不足,應(yīng)及時(shí)反饋評(píng)估信息,使公務(wù)員能夠充分認(rèn)識(shí)到自己取得的工作成效和存在的問(wèn)題,成績(jī)能夠得到不斷激勵(lì),素質(zhì)能夠得到不斷提高。
考核主體:360度多主體績(jī)效考核。“360度績(jī)效考核”方式是一種全方位多角度的考核,由被考核者上級(jí)、同事、下屬和服務(wù)對(duì)象等對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)的一種考評(píng)方式,從不同角度客觀評(píng)價(jià)被考核者,考核結(jié)果對(duì)于幫助被考核者提高能力、水平和業(yè)績(jī)有著重要作用。公務(wù)員利用社會(huì)資源進(jìn)行管理活動(dòng),其德、能、勤、績(jī)、廉的表現(xiàn)自然應(yīng)該受到各方面的監(jiān)督,他們的上級(jí)和同事等參與考評(píng),對(duì)于增強(qiáng)考評(píng)的透明度,提升考評(píng)質(zhì)量有著明顯的價(jià)值。
考核內(nèi)容:完善職位分析,實(shí)施分類考評(píng)。重視公務(wù)員的崗位設(shè)置和職位分析等基礎(chǔ)性、前提性工作,認(rèn)真研究不同崗位的工作規(guī)范、要求以及任職資格等。同時(shí),需要加強(qiáng)立法和制定具體的規(guī)范性文件,使職位分類有法可依,有章可循。最后,對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格劃分,對(duì)各種工作崗位進(jìn)行精確分析,并制定詳細(xì)的職位評(píng)價(jià)和工作說(shuō)明書。通過(guò)體現(xiàn)不同崗位、不同職級(jí)的公務(wù)員要求的差異,構(gòu)建針對(duì)不同的公務(wù)員隊(duì)伍特征制定不同的考核標(biāo)準(zhǔn)和體系,改變過(guò)去“一刀切”的傳統(tǒng)做法。
考核方法:注重定性與定量考核有機(jī)結(jié)合。公務(wù)員考核堅(jiān)持定量和定性相結(jié)合的原則,明確定量方法為主,定性方法為輔,借鑒企業(yè)人力資源的考核方法,如關(guān)鍵指標(biāo)方法,將公務(wù)員考核集中在對(duì)績(jī)效有最大驅(qū)動(dòng)力的關(guān)鍵性事件上,從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取措施提高績(jī)效水平;建立“一體化”考核模式,充分發(fā)揮平時(shí)考核的作用,改變年度考核“一錘定音”的做法;制定分類考評(píng)績(jī)效考核指標(biāo),依據(jù)公務(wù)員的崗位職責(zé),在德、能、勤、績(jī)、廉考核指標(biāo)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步細(xì)分二級(jí)指標(biāo),主管領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)定量因素的基礎(chǔ)上結(jié)合不能量化要素,提出考核等次意見(jiàn),確??己烁涌茖W(xué)、合理,更能夠全面、客觀地反映公務(wù)員的實(shí)際工作情況。
考核結(jié)果:獎(jiǎng)懲機(jī)制的健全與落實(shí)。一方面,借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)在量化考核的基礎(chǔ)上,按照公務(wù)員的考核分?jǐn)?shù)劃分等次,形成優(yōu)秀、優(yōu)良、稱職、基本稱職、不稱職等5個(gè)等次,并賦予不同等次公務(wù)員不同的獎(jiǎng)懲措施,從而形成良好的競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)機(jī)制。另一方面,健全績(jī)效考核的獎(jiǎng)懲機(jī)制,如通過(guò)改變工作崗位、扣薪、停止晉升、停薪等辦法來(lái)進(jìn)行負(fù)激勵(lì),通過(guò)晉升、薪酬調(diào)整、培訓(xùn)機(jī)會(huì)等公務(wù)員高期望值的領(lǐng)域進(jìn)行正激勵(lì)。
[1]任榮政,丁年青.ESP教學(xué)“5W1H”要素分析[J]外語(yǔ)界.2012(02)
[2]吳衛(wèi),張徽燕.我國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核中的問(wèn)題和對(duì)策分析[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006(02):93-95.
[3]魏曉麗,伊士國(guó).我國(guó)公務(wù)員績(jī)效評(píng)估制度存在的問(wèn)題及改進(jìn)[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版),2006(S1): 116-118.
[4]陽(yáng)東辰.中國(guó)公務(wù)員績(jī)效考核制度的現(xiàn)狀與改革對(duì)策[J].重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2010,16(6):68-72.