新中國城鄉(xiāng)義務教育關系的演進路線與政策譜系

楊 衛(wèi) 安

(東北師范大學 中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院，長春 130024)

城鄉(xiāng)教育關系問題是我國教育領域的重要議題，不同的城鄉(xiāng)教育關系政策影響著城市教育和農(nóng)村教育的發(fā)展走向。新中國成立后，我國城鄉(xiāng)義務教育關系出現(xiàn)了幾次大的政策轉向，并先后出現(xiàn)了城鄉(xiāng)教育二元結構、城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)教育一體化等諸多政策概念。不同概念出現(xiàn)的時間、指向、邏輯層次都是不一樣的，容易使人們陷入概念的混亂之中，不利于對城鄉(xiāng)教育關系的正確處理。因此，從時間結構、問題結構、邏輯結構入手理清新中國城鄉(xiāng)義務教育關系的演進路線與政策譜系，對更好地理解當下城鄉(xiāng)教育一體化實踐，推進城鄉(xiāng)教育一體化建設具有重要的現(xiàn)實意義。

一 城鄉(xiāng)義務教育二元結構政策的形成和發(fā)展時期(1949-2000年)

(一)教育普及與資源短缺的主要矛盾

1949年之前，中國的文盲比例很高，全國學齡兒童入學率最高的年份為20%左右。(1)陳至立《千秋基業(yè) 壯麗詩篇——共和國教育50年》，《教育研究》1999年第9期，第3頁。面臨龐大的入學需求，新中國成立以后就把普及教育作為一項大事來抓。1949年12月，教育部召開第一次全國教育工作會議，提出教育工作在相當長時期內以普及為主。(2)段永林主編《中華人民共和國大事典》，吉林人民出版社1991年版，第546頁。此后，《中共中央 國務院關于教育工作的指示》(3)《中共中央 國務院關于教育工作的指示》，《人民日報》1958年9月20日，第1版。、《中共中央 國務院關于普及小學教育若干問題的決定》(4)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949年～1997年)》，海南出版社1998年版，第1877-1879頁。等多個文件分別在1958年、1980年發(fā)布，都把短期內普及小學教育作為重要的教育任務。1986年，我國頒布實行《中華人民共和國義務教育法》，普及九年義務教育成為硬性要求(5)《中華人民共和國義務教育法》，法律出版社1986年版，第2頁。。1993年，中共中央、國務院印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》，提出到20世紀末，我國要實現(xiàn)基本普及九年義務教育，基本掃除青壯年文盲的“雙基目標”。(6)《中共中央國務院印發(fā)〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉》，《人民日報》1993年2月27日，第2版。由此可以看出，新中國成立后一直到2000年，小學或九年義務教育普及是我國教育的發(fā)展重點，20世紀90年代甚至被當成一項政治任務來實施。

教育普及與發(fā)展需要龐大的資源投入，國家經(jīng)濟發(fā)展水平以及由此決定的資源多寡是決定教育發(fā)展程度的物質基礎。面臨龐大的教育入學需求，教育資源短缺成為這一時期教育普及的主要障礙。從新中國成立到改革開放的30年間，我國的經(jīng)濟建設是在艱難曲折中發(fā)展前進的，雖有巨大成就，但經(jīng)濟總量和財政收入依然較低。再加上計劃經(jīng)濟體制下政府對國民經(jīng)濟各部門無所不包，除去經(jīng)濟建設、軍費、行政等支出外，教育經(jīng)費所占比例很小。改革開放以后，我國開始“以經(jīng)濟建設為中心”，經(jīng)濟發(fā)展與財政收入增長都非常迅速。但是，經(jīng)濟強國并非短期內就能建成，我國還是一個不富裕的發(fā)展中國家。因此，經(jīng)濟與財力狀況仍然是影響我國教育普及的主要障礙。20世紀90年代，時任國務院副總理的李嵐清曾提到，我們作為發(fā)展中國家，要辦世界上最大規(guī)模的教育，需要探索“窮國辦大教育”的途徑。(7)李嵐清《李嵐清教育訪談錄》，人民教育出版社2004年版，第55頁。同一時期，隨著教育的快速普及，學生數(shù)量大幅增加，由各類院校培養(yǎng)的正規(guī)師資遠不能滿足急速增長的師資需求，教師匱乏問題凸顯。(8)車麗娜、徐繼存《民辦教師及其對鄉(xiāng)村社會的影響》，《教育研究與實驗》2014年第5期，第46頁。因此，大量的民辦、代課等非正規(guī)師資成為這一時期教師補充的重要來源。

(二)城市優(yōu)先的教育統(tǒng)籌策略

在國家想要快速實現(xiàn)教育普及但資源還很有限的矛盾之下，不得已只能采取城市優(yōu)先的教育統(tǒng)籌策略。新中國成立初期，國家一窮二白，教育經(jīng)費十分缺乏，面臨城鄉(xiāng)教育誰先發(fā)展的兩難選擇。受當時工業(yè)優(yōu)先、城市優(yōu)先整體發(fā)展戰(zhàn)略的影響，1953年《政務院關于整頓和改進小學教育的指示》提出，今后把小學教育的發(fā)展重點放在工礦區(qū)和城市，特別是大城市，以適應工業(yè)建設日益發(fā)展的要求。(9)國務院法制辦公室編《中華人民共和國法規(guī)匯編》，中國法制出版社2014年第2版，第149頁。1955年，時任教育部部長張奚若也談到，在國家人力、財力有限，不能實施普及教育的時候，首先在人口集中、經(jīng)濟較發(fā)達的地方辦學，還是合理的(10)《在第一屆全國人民代表大會第二次會議上教育部部長張奚若的發(fā)言》，《人民教育》1955年第9期，第13頁。。在這種思想的指導下，城市優(yōu)先的教育統(tǒng)籌策略逐漸形成。這種地區(qū)有別的教育發(fā)展方式就是人們常說的“兩條腿走路”方針。當時，中央強調，中小學教育事業(yè)要認真貫徹執(zhí)行“兩條腿走路”的方針。由于我國各個地區(qū)在經(jīng)濟和文化上發(fā)展不平衡，由于社會主義建設是一個長時期的歷史任務，舉辦中小學教育應該采取多種多樣的形式，主要是國家辦學與集體或者個人辦學并舉。(11)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949年～1997年)》，海南出版社1998年版，第1150頁。這種辦學方針，在實際當中變成“城市教育國家辦，農(nóng)村教育社隊及農(nóng)民辦”(12)人民公社解體前，農(nóng)村教育資源通過生產(chǎn)大隊集體的途徑分攤到農(nóng)民身上。人民公社解體后，則通過集資和分攤等方式直接轉移到農(nóng)民身上。的格局。

改革開放以后，在國家繼續(xù)面臨教育普及與資源有限的矛盾沖突下，“城市優(yōu)先的教育統(tǒng)籌策略”依然得到延續(xù)。1980年，教育部印發(fā)《關于中央書記處對教育工作指示精神的傳達要點》，在教育工作的指導思想方面，多位中央領導人都提到要承認不平衡，把重點抓好，經(jīng)濟條件好的地區(qū)多發(fā)展一點，經(jīng)濟條件差的地區(qū)少發(fā)展一點。教育經(jīng)費的投資和師資要集中，把先進地區(qū)搞上去。(13)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949年～1997年)》，第1813頁。同年，《中共中央、國務院關于普及小學教育若干問題的決定》指出，在我們這樣一個人口眾多、經(jīng)濟不發(fā)達的大國，普及小學教育，不可能完全由國家包下來，重新強調了“兩條腿走路”的方針，強調了社隊集體辦學的重要性。(14)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949年～1997年)》，第1878頁。1992年，《國家教委關于搞好城市教育綜合改革試點工作的意見》印發(fā)，非常明確直接地提出要保障城市教育優(yōu)先發(fā)展，對于九年義務教育必須首先保證實施，使城市不僅要在普及程度上高于農(nóng)村，而且在提高教育質量等方面也要在全國起到示范作用。(15)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949年～1997年)》，第3332頁。

(三)差距與分割為特征的二元制度

在城市優(yōu)先的教育統(tǒng)籌策略下，“城市教育國家辦、農(nóng)村教育社隊及農(nóng)民辦”的辦學格局具有差距與分割并存的二元化特征。

首先，“城鄉(xiāng)有別”的二元化辦學格局和教育資源配置方式造成了城鄉(xiāng)教育發(fā)展的巨大差距，農(nóng)村不管是在辦學條件還是在師資力量方面都落后于城市。從辦學條件來看，20世紀五六十年代我國農(nóng)村地區(qū)存在大量的簡易小學和耕讀小學，這些學校一般條件較差。即使是正常的全日制小學，由于經(jīng)費來源有限，硬件設施也不容樂觀。改革開放后，相對于農(nóng)村，城市的中小學依然主要由國家供給，辦學條件相對較好，農(nóng)村與之相比還是有不小的差距。以危房面積為例，根據(jù)教育部1981年《關于抓緊解決中小學危房倒塌不斷發(fā)生重大傷亡事故問題的請示報告》的數(shù)據(jù)，1978年，農(nóng)村中小學危房面積約5000余萬平方米，占中小學校舍總面積的17.2%。(16)何東昌主編《中華人民共和國重要教育文獻(1949年～1997年)》，第1920頁。到了1999年，全國中小學仍有1200多萬平方米危房(17)《關于加強中小學校舍危房修繕和改造的緊急通知》(教財[1999]32號)，《教育部政報》2000年增刊第1期，第94頁。，其中絕大部分集中在農(nóng)村地區(qū)。從師資配置來看，城鄉(xiāng)之間也存在很大差別。城市以正規(guī)的公辦教師為主，農(nóng)村則存在大量的沒有經(jīng)過專門培訓的非正規(guī)教師。20世紀80年代之前，農(nóng)村的這種非正規(guī)師資主要是民辦教師。以1977年為例，全國小學民辦教師總共343.9萬人，其中鄉(xiāng)村地區(qū)334.35萬人，占了97.22%。同年，鄉(xiāng)村小學教師共有456.62萬人，民辦教師比例為73.22%，民辦教師比例很高。(18)根據(jù)《三十年全國教育統(tǒng)計資料：1949-1978年》(中華人民共和國教育部，1979)第184頁、189頁中的相關數(shù)據(jù)計算得出。80年代之后，招聘民辦教師的口子逐漸被堵死，農(nóng)村又出現(xiàn)了大量的代課教師。1997年，全國中小學共有代課教師1005490名，其中95.65%集中在農(nóng)村地區(qū)(鎮(zhèn)區(qū)+鄉(xiāng)村)。(19)根據(jù)《中國教育事業(yè)統(tǒng)計年鑒 1997》相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計得出。參見：教育部計劃建設司編《中國教育事業(yè)統(tǒng)計年鑒1997》，人民教育出版社1998年版，第60、61、82、83頁。民辦教師和代課教師的大量存在，雖然為農(nóng)村教育普及做出了巨大貢獻，但也對教育教學質量的提高帶來了負面影響。

其次，城鄉(xiāng)教育處于分割發(fā)展狀態(tài)。由于實行城市優(yōu)先的發(fā)展策略，城市聚集著更為優(yōu)質的教育和生活資源。城鄉(xiāng)發(fā)展的這種差距造成農(nóng)村人口向城市流動的巨大拉力，但是農(nóng)村人口向城市的無序流動會沖擊城市的生產(chǎn)、生活秩序，進而影響城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實施。因此，我國于20世紀50年代末相繼建立了以戶籍制度和人民公社制度等為代表的城鄉(xiāng)分割制度，限制城鄉(xiāng)自由交流，農(nóng)村和城市被人為地分割開來。從新中國成立一直到20世紀80年代初期取消人民公社制度，城鄉(xiāng)教育基本處于隔離并行發(fā)展的狀態(tài)，城鄉(xiāng)學生和教育資源的橫向流動很少。之后隨著戶籍制度的松動，20世紀八九十年代我國開始出現(xiàn)了越來越大規(guī)模的民工潮。但這一時期由于城市并不能解決農(nóng)村戶籍學生的入學問題，因此農(nóng)民工很少有攜帶子女隨遷城市的現(xiàn)象。同時，城鄉(xiāng)之間的教育資源橫向流動也較少，城鄉(xiāng)教育基本上依然處于分割發(fā)展的狀態(tài)。

二 城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展政策時期(2001-2009年)

(一)追求質量與城鄉(xiāng)教育差距拉大成為主要矛盾

從教育的演進規(guī)律來看，國家或地區(qū)教育發(fā)展一般會依次經(jīng)歷三個階段，分別以教育機會普及、教育質量提升和教育特色發(fā)展為主導性發(fā)展任務。(20)秦玉友《教育發(fā)展浪潮與中國教育政策的多層設計》，《教育發(fā)展研究》2012年第13/14期，第1頁。從新中國成立后致力于小學教育普及到1986年我國開始實行九年義務教育，一直到2000年基本普及九年義務教育，我國一直處于教育機會普及的數(shù)量擴張階段。據(jù)統(tǒng)計，2000年全國普及九年義務教育的地區(qū)人口覆蓋率已達到85%，小學適齡兒童入學率達到了99.1%，初中階段毛入學率也達到了88.6%。(21)《2000年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國教育部網(wǎng)站，2001年6月1日發(fā)布，2020年2月25日訪問，http://www.moe.gov.cn/s78/A03/ghs_left/s182/moe_633/tnull_843.html。義務教育基本得到普及，其發(fā)展戰(zhàn)略開始由數(shù)量普及轉向質量提高。與此同時，經(jīng)過改革開放20多年的高速發(fā)展，社會發(fā)展不斷進步，人民生活條件持續(xù)改善。伴隨知識經(jīng)濟的發(fā)展，廣大人民對教育的要求越來越高。因此，人民群眾渴望接受優(yōu)質教育與優(yōu)質教育資源不足的矛盾凸顯，教育質量以及城鄉(xiāng)教育差距問題日益得到關注。(22)翟博《教育均衡發(fā)展：現(xiàn)代教育發(fā)展的新境界》，《教育研究》2002年第2期，第9頁。

隨著義務教育的基本普及，世紀之交城鄉(xiāng)義務教育在資源投入方面的差距卻在不斷拉大。這種資源投入的差距體現(xiàn)在經(jīng)費、師資、學校硬件建設等諸多方面。以最能體現(xiàn)教育投入水平的經(jīng)費資源來說(見表1)，初中生均經(jīng)費投入差距從1996年的1857.96元增加到2002年的2502.26元，6年時間差距擴大了34.68%；小學生均經(jīng)費投入差距從1996年的999.10元增加到2002年的2290.94元，6年時間差距擴大了129.30%。由于在生均經(jīng)費、教師配置以及其他資源投入方面的差距，造成城鄉(xiāng)義務教育階段學生的學業(yè)成就差距明顯。(23)陳靜漪、宗曉華《從城鄉(xiāng)分立到城鄉(xiāng)一體化——中國農(nóng)村義務教育供給機制演進路徑分析》，《西南大學學報(社會科學版)》2012年第5期，第78頁。

表1 城鄉(xiāng)義務教育學校生均教育經(jīng)費投入(1996-2002年) (單位：元)

注：根據(jù)歷年出版的《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》、《中國教育事業(yè)統(tǒng)計年鑒》、《中國教育統(tǒng)計年鑒》中1996-2002年的教育經(jīng)費收入數(shù)據(jù)和普通初中、普通小學的學生數(shù)計算得出。相關數(shù)據(jù)來源于中國資訊行高校財經(jīng)數(shù)據(jù)庫。

(二)向農(nóng)村傾斜的教育統(tǒng)籌策略

2000年以后，黨和國家越來越強調破解城鄉(xiāng)二元結構、實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的重要性。2002年黨的十六大以后，我國提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求。(24)《中共中央關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，《人民日報》2000年10月22日，第1版。在這種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的宏觀政策背景下，城鄉(xiāng)教育關系和發(fā)展方式也發(fā)生了改變，向農(nóng)村傾斜的教育統(tǒng)籌策略，即教育均衡政策開始得到確立。2003年9月，《國務院關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》提出要把農(nóng)村教育作為教育工作的重中之重，省級政府要切實均衡各縣財力，加大對財政困難縣的轉移支付力度。(25)《國務院關于進一步加強農(nóng)村教育工作的決定》，《人民日報》2003年9月21日，第1版。2005年5月，《教育部關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》發(fā)布(26)《教育部關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》(教基[2005]9號，中華人民共和國教育部網(wǎng)站，2005年5月25日發(fā)布，2020年2月25日訪問，http://www.moe.gov.cn/srcsite/A06/s3321/200505/t20050525_81809.html。，教育均衡發(fā)展正式成為國家義務教育發(fā)展的指導思想和政策術語。其中，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展是重要組成部分。

在城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展政策提出前后，我國采取了一系列措施來重點保障農(nóng)村教育發(fā)展，致力于縮小城鄉(xiāng)教育差距。首先，改革農(nóng)村教育供給制度。在2001年確立了“以縣為主”的義務教育管理和投入體制。(27)《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，《人民日報》2001年6月15日，第8版。在體制改革的基礎上，2005年12月又實行“中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制”(28)《國務院關于深化農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革的通知》(國發(fā)[2005]43號)，《中華人民共和國國務院公報》2006年第5號，第35頁。，供給制度得到完善。其次，以工程或項目的形式實施多種特殊支持政策。在辦學條件方面，先后實施了“東部地區(qū)學校對口支援西部貧困地區(qū)學校工程”和“西部大中城市學校對口支援本省(自治區(qū)、直轄市)貧困地區(qū)學校工程”、“農(nóng)村中小學危房改造工程”、“農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程”、“西部地區(qū)農(nóng)村寄宿制學校建設工程”等，有效改善了農(nóng)村學校辦學條件。在學生方面，自2001年開始，國家主要針對農(nóng)村義務教育階段貧困家庭學生實施“兩免一補”政策(免雜費、免教科書費、補助寄宿生生活費)，2006年以后，免學雜費政策在農(nóng)村率先全面實施，2008年在全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一執(zhí)行。在師資隊伍建設方面，針對農(nóng)村教師補充困難、質量偏低的難題，先后實施啟動“大學生志愿服務西部計劃”、“農(nóng)村學校教育碩士師資培養(yǎng)計劃”、“高校畢業(yè)生到農(nóng)村基層從事支教、支農(nóng)、支醫(yī)和扶貧工作”(三支一扶計劃)、“農(nóng)村義務教育階段學校教師特設崗位計劃”、“城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育工作”、“免費師范生政策”等。這些向農(nóng)村教育傾斜的統(tǒng)籌政策，大大豐富了農(nóng)村的辦學資源，提升了農(nóng)村學校的教育質量。

(三)靜態(tài)、平等的均衡制度

城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展主要指向的是城鄉(xiāng)教育差距問題。雖然它不排斥城鄉(xiāng)交流、融合，但是在政策表述和實踐當中并非重點。正如有學者所指出的，即使城鄉(xiāng)沒有來往，但如果農(nóng)村教育能獲得充足的資源投入，同樣能夠達到城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的目的，亦即城鄉(xiāng)教育的“隔離但平等”。(29)褚宏啟《城鄉(xiāng)教育一體化：體系重構與制度創(chuàng)新——中國教育二元結構及其破解》，《教育研究》2009年第11期，第5頁。歸納起來，這一時期的城鄉(xiāng)教育關系具有以下特征。

首先，延續(xù)了城鄉(xiāng)二元結構隔離發(fā)展體制下的靜態(tài)管理思維。二元結構體制下，城鄉(xiāng)教育分別在相對封閉的空間內獨立發(fā)展，缺少橫向的人員、物質、文化要素的交流與互動。這種制度框架大大降低了人口和資源流動造成的教育管理的不確定性，城鄉(xiāng)政府可以更加便利和穩(wěn)定地進行教育控制。(30)楊衛(wèi)安《城鄉(xiāng)教育一體化：問題指向、內涵闡釋與方法論選擇》，《湖南師范大學教育科學學報》2015年第5期，第79頁。隨著20世紀90年代中后期尤其是21世紀以來城鎮(zhèn)化進程的加快，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了大規(guī)模的人口流動，隨遷子女在城市有了越來越多的教育需求，這給城鄉(xiāng)教育的規(guī)劃和管理帶來不確定性和巨大挑戰(zhàn)。但是，由于制度慣性的作用和傳統(tǒng)管理觀念的影響，人們的管理思維滯后于現(xiàn)實發(fā)展并依然處于靜態(tài)模式。這種靜態(tài)管理思維體現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育資源投入上還是以初次分配為主。通過國家實施的促進農(nóng)村教育發(fā)展的各項工程和措施來看，除了對口支援和支教外，其他都體現(xiàn)為初次分配資源的方式。雖然2001年《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》針對流動人口子女接受義務教育問題，提出了“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學為主”的政策(31)《國務院關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，《人民日報》2001年6月15日，第8版。，但是，其本質上還是一種城是城、鄉(xiāng)是鄉(xiāng)的靜態(tài)管理思維，“錢隨生走”、“編制的跨區(qū)域調劑”等并沒有被提上日程。

其次，國家雖然力圖通過資源向農(nóng)村的傾斜性配置來達到城鄉(xiāng)教育發(fā)展的均衡，但由于農(nóng)村教育的弱勢積累和發(fā)展慣性的影響，城鄉(xiāng)教育均衡在短時期內并沒能快速實現(xiàn)，城鄉(xiāng)教育差距依然較大。以生均教育經(jīng)費投入為例，2001年，城市普通初中生均教育經(jīng)費為2934.71元，農(nóng)村只有687.31元，農(nóng)村相當于城市的23.42%；2010年，城市普通初中生均教育經(jīng)費為14279.51元，農(nóng)村為4507.87元，農(nóng)村相當于城市的31.57%，差距有所縮小，但差距依然較大。同樣，2001年，城市普通小學生均教育經(jīng)費為2792.52元，農(nóng)村只有675.16元，農(nóng)村相當于城市的24.18%；2010年，城市普通小學生均教育經(jīng)費為9725.47元，農(nóng)村為3838.04元，農(nóng)村相當于城市的39.46%，城鄉(xiāng)差距也在縮小，但差距仍較大。(32)2001年數(shù)據(jù)見表1，2010年數(shù)據(jù)根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒2011》、《中國教育統(tǒng)計年鑒2010》中教育經(jīng)費收入數(shù)據(jù)和普通初中、普通小學的學生數(shù)計算得出。相關數(shù)據(jù)來源于中國資訊行高校財經(jīng)數(shù)據(jù)庫。

三 城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展政策時期(2010年至今)

(一)人口流動加速與教育靜態(tài)管理之間的矛盾加劇

隨著我國城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)推進和人口流動速度加快，城鄉(xiāng)均衡發(fā)展政策體系下的靜態(tài)管理模式越來越不適應城鄉(xiāng)教育資源流動和城鄉(xiāng)教育整體發(fā)展的需要，迫切需要政策轉換。首先，城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展變得更加困難。城鎮(zhèn)化造成農(nóng)村人口過疏化和城市人口過密化的人口分布格局，農(nóng)村出現(xiàn)了大量的小規(guī)模學校。2017年，全國農(nóng)村小規(guī)模學校10.7萬所，占農(nóng)村(鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村)小學和教學點總數(shù)(24.1萬所)的44.4%。(33)秦玉友《農(nóng)村小規(guī)模學校發(fā)展的基本判斷與治理思路》，《教育研究》2018年第12期，第81頁。農(nóng)村學校的小型化給其資源配置帶來巨大挑戰(zhàn)，影響了教育均衡的實現(xiàn)。第一是增加了經(jīng)費成本。按照傳統(tǒng)生均撥款模式，小規(guī)模學校發(fā)展將舉步維艱，因此國家出臺不足100人的小規(guī)模學校按100人撥款的政策(34)《國務院關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》(國發(fā)[2015]67號)，《中華人民共和國國務院公報》2015年第35號，第31頁。。第二是師資配置陷入困境。在國家嚴格控制編制總數(shù)和縣級政府財力較弱的情況下，小規(guī)模學校不可能獨立配置充足的師資，課程開齊開足開好成為問題。這些都使得靜態(tài)管理思維下的城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展變得越來越困難。其次，學齡人口的城鄉(xiāng)流動造成了資源配置的空間矛盾。城鎮(zhèn)化的快速推進和戶籍制度改革的滯后造成城市出現(xiàn)大量的農(nóng)民工群體，隨之帶來隨遷子女的入學問題。這一問題產(chǎn)生的根本原因是市場經(jīng)濟體制下人口的流動性日益增強與教育接納性不夠之間的矛盾。(35)史柏年《城市流動兒童少年就學問題政策分析》，《中國青年政治學院學報》2002年第1期，第32頁。直接原因則在于資源配置的空間矛盾，即學生可以流動，但附著在學生身上的經(jīng)費和編制資源卻不能隨之流動，造成流入地政府人為設置入學門檻，影響了隨遷子女教育問題的解決。最后，城鄉(xiāng)之間的文化隔閡阻礙了教育公平的實現(xiàn)。傳統(tǒng)二元結構體制下，城鄉(xiāng)之間的分割是依靠戶籍制度等一系列正式制度來實現(xiàn)的，我們可稱之為空間隔離。隨著戶籍等制度改革的深入進行，城鄉(xiāng)之間的空間隔離將會越來越弱。但是，在城市社會中根深蒂固存在的“城市人”與“鄉(xiāng)下人”的文化(觀念)區(qū)隔制度還將長期存在。在此觀念下，城市人具有先天的優(yōu)越感。(36)鄔志輝《城鄉(xiāng)教育一體化的制度束縛與破解》，《華南師范大學學報(社會科學版)》2013年第1期，第31頁。這種文化區(qū)隔制度造成城鄉(xiāng)人口之間的心理壁壘。(37)魏峰《城鄉(xiāng)教育一體化：基于文化視角的分析》，《復旦教育論壇》2010年第5期，第21頁。如果這種文化排斥和心理壁壘得不到消除，城鄉(xiāng)教育平等就很難真正實現(xiàn)。例如，農(nóng)民工隨遷子女雖然可以進入公辦學校上學，但由于文化區(qū)隔的存在，學生教育與社會融入出現(xiàn)困難。(38)熊易寒《底層、學校與階級再生產(chǎn)》，《開放時代》2010年第1期，第97頁。因此，以均衡發(fā)展為主的城鄉(xiāng)教育關系政策必須主動做出調整，建立適應社會人口流動的新型城鄉(xiāng)教育關系。

(二)城鄉(xiāng)兼顧、重在農(nóng)村的教育統(tǒng)籌策略

在城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展政策實施過程中，國家十分重視教育資源投入向農(nóng)村地區(qū)傾斜，但對于城鄉(xiāng)教育交流互動不斷加強背景下的城市教育問題關注不夠。實際上，在城鄉(xiāng)壁壘逐漸消解的過程中，不管是農(nóng)村教育還是城市教育，都不可能做到獨善其身的發(fā)展。2007年，黨的十七大首次從國家政策層面提出“城鄉(xiāng)一體化”，致力于“建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”(39)胡錦濤《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，《人民日報》2007年10月25日，第3版。。2008年，黨的十七屆三中全會召開，更加系統(tǒng)地闡述了“城鄉(xiāng)一體化”思想。(40)《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，《人民日報》2008年10月20日，第1-2版。在國家城鄉(xiāng)一體化宏觀政策的影響和推動下，2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》發(fā)布，提出要“建立城鄉(xiāng)一體化義務教育發(fā)展機制”(41)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站，2010年7月29日發(fā)布，2020年2月25日訪問，http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content-1667143.htm。。這一概念的提出，標志著我國的城鄉(xiāng)教育關系超越均衡發(fā)展，開始步入一體化發(fā)展時期。

雖然國家在2010年之后繼續(xù)采取措施大力推動城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展，并發(fā)布了一系列文件，但整體上已納入城鄉(xiāng)義務教育一體化的政策框架。例如，2012年《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》除繼續(xù)強調經(jīng)費和辦學條件等均衡配置教育資源的措施之外，更加強調優(yōu)質教育資源的共享和融合，具有了城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的內涵。(42)《國務院關于深入推進義務教育均衡發(fā)展的意見》(國發(fā)[2012]48號)，《中華人民共和國國務院公報》2012年第26號，第39-42頁。2015年，《國務院關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》提出統(tǒng)籌設計城鄉(xiāng)一體化的義務教育經(jīng)費保障機制，經(jīng)費投入除重點向農(nóng)村義務教育傾斜外，還要同時解決城市義務教育相關問題，做到相關教育經(jīng)費“錢隨生走”，增強學生就學入學的可選擇性。(43)《國務院關于進一步完善城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制的通知》(國發(fā)[2015]67號)，《中華人民共和國國務院公報》2015年第35號，第29-32頁。2016年，《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》發(fā)布，提出堅持城鄉(xiāng)并重，做到城鄉(xiāng)義務教育在學校建設、教師編制、生均公用經(jīng)費基準定額、基本裝備配置等標準的統(tǒng)一。(44)《國務院關于統(tǒng)籌推進縣域內城鄉(xiāng)義務教育一體化改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2016]40號)，《中華人民共和國國務院公報》2016年第21號，第7-11頁。同時還要消除城鄉(xiāng)壁壘，做到義務教育與城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展，實行教職工編制城鄉(xiāng)、區(qū)域統(tǒng)籌和動態(tài)管理。2019年，《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》發(fā)布，教育也被納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展體系當中。(45)《中共中央國務院關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，《人民日報》2019年5月6日，第1、8版。

(三)融合、平等的一體化制度

與城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展主要解決的是城鄉(xiāng)教育差距問題不同，城鄉(xiāng)教育一體化主要是針對城鄉(xiāng)二元結構逐步瓦解，城鄉(xiāng)資源要素流動加劇，融合趨勢增強這一社會背景提出的，除了繼續(xù)關注教育均衡問題外，更重要的目標是促進城鄉(xiāng)教育的交流、互動、融合及協(xié)調發(fā)展。因此，城鄉(xiāng)教育一體化追求的不再是“靜態(tài)管理”的均衡制度，而是打破隔離狀態(tài)的“交流融合”的平等制度。它繼續(xù)保留了城鄉(xiāng)教育均衡這一發(fā)展目標，但在實現(xiàn)目標的方式方法上更強調“雙向溝通、良性互動”。因此，城鄉(xiāng)教育一體化有著更豐富的政策內涵，是在均衡發(fā)展基礎上的更高要求。(46)張力《城鄉(xiāng)一體化發(fā)展是義務教育均衡發(fā)展的更高要求》，《中國教育學刊》2017年第12期，第4頁。

總體來說，城鄉(xiāng)教育一體化具有鮮明的時代特征。第一，繼續(xù)優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育。由于長期實行的城鄉(xiāng)教育二元化發(fā)展政策，農(nóng)村教育始終處于弱勢地位，優(yōu)質教育資源缺乏，教育質量整體較低。因此，必須保障農(nóng)村教育優(yōu)先發(fā)展，補足短板。在經(jīng)費方面，加大投入，優(yōu)化整合各項資金，重點向農(nóng)村地區(qū)傾斜。在硬件方面，加強義務教育階段學校標準化建設，全面改善農(nóng)村地區(qū)學校特別是寄宿制和小規(guī)模學校的辦學條件。在教師方面，完善多元化鄉(xiāng)村教師補充機制，采取各種措施增強鄉(xiāng)村教師職業(yè)吸引力。打破常規(guī)編制核算方式，實現(xiàn)編制資源向鄉(xiāng)村小規(guī)模學校傾斜。在學生方面，建構留守兒童關愛保護體系，做好農(nóng)村地區(qū)“控輟保學”工作。第二，同步解決城鎮(zhèn)教育問題。城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口流動使城鄉(xiāng)教育二元結構矛盾遷移到城鎮(zhèn)內部，造成教育資源配置不適應新形式發(fā)展，大班大校問題突出，隨遷子女入學遇到障礙。為此，各地要根據(jù)人口變化情況科學做好學校布局規(guī)劃工作，統(tǒng)籌新建或改擴建學校，確保學位充足，滿足國家就近入學要求。改革隨遷子女入學制度，以“居住證”為主要憑據(jù)接納隨遷子女入學。第三，實現(xiàn)融合發(fā)展。統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育經(jīng)費保障機制，做到相關經(jīng)費“錢隨生走”。完善校長教師交流輪崗制度和城鄉(xiāng)教育聯(lián)合發(fā)展模式。完善“互聯(lián)網(wǎng)+教育”，以信息技術推動城鄉(xiāng)優(yōu)質教育資源共享。

四 政策譜系與演進啟示

從上述分析可以看出，不同時期我國的城鄉(xiāng)義務教育關系政策是不同的。不同時期的城鄉(xiāng)教育關系政策與宏觀的制度環(huán)境相協(xié)調，同時受教育主要矛盾的直接影響，在不同取向統(tǒng)籌策略的影響下，呈現(xiàn)出不同的特征。新中國成立后城鄉(xiāng)義務教育關系政策譜系如圖1所示。

圖1 城鄉(xiāng)義務教育關系政策譜系圖

從城鄉(xiāng)義務教育關系的演進路線和政策譜系當中，我們可以得出如下啟示。第一，城鄉(xiāng)教育關系政策要與宏觀制度環(huán)境相協(xié)調。城鄉(xiāng)教育關系政策雖然與國家宏觀的城鄉(xiāng)關系政策在時間上并不完全重合，但大體上保持了一致。城鄉(xiāng)教育二元結構時期大體與城鄉(xiāng)二元結構時期對應；城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展時期基本上與國家科學發(fā)展觀、五個統(tǒng)籌(包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展)時期相對應；城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的提出略滯后于城鄉(xiāng)一體化政策的提出，但其主要政策的制定基本上都是十八大以后在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下完成的。第二，城鄉(xiāng)教育關系政策主要根據(jù)教育的主要矛盾制定。從教育普及與資源短缺的矛盾，到追求質量與城鄉(xiāng)教育差距拉大的矛盾，再到人口流動加速與教育靜態(tài)管理之間矛盾的轉換，城鄉(xiāng)教育關系政策也隨之發(fā)生了改變。第三，堅持統(tǒng)籌這一處理城鄉(xiāng)教育關系的基本方法論。教育統(tǒng)籌是處理城鄉(xiāng)教育關系的基本方法。統(tǒng)籌本身是一個中性的概念，不同時期城鄉(xiāng)及城鄉(xiāng)教育關系都是以統(tǒng)籌方法論為指導的，只不過有時候是向城市統(tǒng)籌，有時候是向農(nóng)村統(tǒng)籌，有時候是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兼顧(47)楊衛(wèi)安《城鄉(xiāng)教育一體化：問題指向、內涵闡釋與方法論選擇》，《湖南師范大學教育科學學報》2015年第5期，第81頁。。在未來的城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌當中，既要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育目標，又要統(tǒng)籌教育對象，還要統(tǒng)籌教育資源，適應當前“流動社會”的需要。