論黨內法規(guī)實施體系的建構及實踐進路

商繼政，戴 靚

(1.電子科技大學 馬克思主義學院，成都 611731；2.四川師范大學 黨內法規(guī)研究中心，成都 610066)

黨內法規(guī)是“黨之重器”，是約束黨員權力的“制度之籠”，其生命力源自實施。針對黨內法規(guī)體系建設，黨中央提出到建黨100周年之際形成高效的黨內法規(guī)實施體系。這不僅是黨內法規(guī)日益健全以后確保貫徹落實的必然選擇，也是實現(xiàn)黨內治理法治化和國家治理現(xiàn)代化的必然要求。在實現(xiàn)中華民族偉大復興的過程中，規(guī)范黨員尤其是黨的領導干部手中的權力，促進國家的穩(wěn)步發(fā)展和社會的有序進步至關重要。黨內法規(guī)的核心作用是規(guī)約權力。黨內法規(guī)能否在全黨形成縱向到底、橫向到邊的強約束，發(fā)揮制約權力的應有作用，關鍵在于其實施體系運行是否高效化和科學化。

一 建構黨內法規(guī)實施體系的價值歸依

黨內法規(guī)實施體系的核心要義在于要使黨內法規(guī)真正成為管黨治黨之重器，而不是束之高閣的靜態(tài)制度文本。黨內法規(guī)執(zhí)行力的有效提升直接關系著黨內治理的法治化，關系著國家治理能力和治理水平的現(xiàn)代化，關系著中國特色社會主義法治體系的建設。

(一)現(xiàn)實維度：破解黨內法規(guī)實施困境之必須

黨內法規(guī)的實施效果直接影響著黨內法規(guī)的權威性，關系著黨內治理法治化的進程。一方面，黨內法規(guī)的制度建設迫切需要完善的黨內法規(guī)實施體系來保障。黨的十八大以來，黨內法規(guī)建設步入了新的歷史階段，一些基礎性、框架性、主干性的黨內法規(guī)陸續(xù)頒布實施，涉及黨的組織、黨的領導、黨的自身建設和黨內監(jiān)督保障等各個方面，黨內法規(guī)“四梁八柱”體系基本完善。這些黨規(guī)黨紀的修訂和制定，極大地提高了黨內法規(guī)本身的質量。根據(jù)中國人民大學2015年至2017年關于黨內法規(guī)體系滿意度調查結果，黨內法規(guī)完善性三年內的得分均超過黨內法規(guī)執(zhí)行力的得分。與其他三項滿意度調查相比，黨內法規(guī)執(zhí)行力的得分也較低(見表1)?？梢姡h內法規(guī)的質量和實施之間仍然存在發(fā)展不均衡的矛盾，黨內法規(guī)的實施依然具有較大提升空間。因此，黨內法規(guī)實施作為高質量的黨規(guī)從“應然狀態(tài)”向“實然狀態(tài)”的轉換必須實現(xiàn)自身建設的體系化。

表1 黨內法規(guī)體系滿意度調查表

數(shù)據(jù)來源：朱景文主編《中國人民大學中國法律發(fā)展報告2018:2015-2017年中國法治滿意度評估》，中國人民大學出版社2018版。

另一方面，黨內法規(guī)的實施困境迫切要求建構體系化的黨規(guī)實施模式。黨內法規(guī)的實施偏差遏制了黨內法規(guī)的生命力，損害了黨內法規(guī)的權威性。近年來，學術界對黨內法規(guī)實施現(xiàn)狀進行了由表及里的深入探究。一些學者分析了實施困境的具體表現(xiàn)，認為黨內法規(guī)在實施過程中呈現(xiàn)出“被虛置、被剪切、被敷衍”的特征，下級黨組織在執(zhí)行上級黨組織制定的黨內法規(guī)過程中表現(xiàn)出“象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行和機械式執(zhí)行”的問題(1)李斌雄《扎緊制度的籠子:中國共產黨黨內法規(guī)制度的重大發(fā)展研究》，武漢出版社2017年版，第372頁。。究其本質原因，一些學者認為，黨規(guī)黨紀實施過程中產生的“虛化”現(xiàn)象導致了實施困境，例如“黨員干部規(guī)矩意識‘虛無’、紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督執(zhí)行問責力度‘虛弱’、黨組織落實從嚴治黨主體責任‘虛轉’”(2)鐘龍彪、張曉飛《黨規(guī)黨紀實施中的“虛化”問題治理研究》，《中共天津市委黨校學報》2016年第2期，第8頁。。黨內法規(guī)實施體系的建立有利于明確各參與實施主體的職責，有利于黨內法規(guī)實施按照科學合理的程序以常態(tài)化的形式展開，在此基礎上提升黨內法規(guī)效益，為實現(xiàn)黨內法規(guī)的立規(guī)目標提供應有的保障。

(二)政治維度：維護黨的政治權威之要求

政黨作為政治組織發(fā)揮著代表階級利益、表達本階級利益訴求和引領社會價值的政治職責。中國共產黨作為執(zhí)政黨始終代表著工人階級和最廣大人民群眾的根本利益，承擔著將人民意志上升為國家意志的使命。中國政黨政治與西方政黨政治之間存在著本質區(qū)別，中國政黨的執(zhí)政合法性來源于“民心”，即人民對執(zhí)政黨功績的滿意度；西方政黨通過選票數(shù)量顯示出來的“民意”獲得執(zhí)政權。因此，對中國共產黨而言，全心全意為人民服務的政治宗旨，代表人民行使國家政權的政治實踐，需要民心加以維護的政治權威，都離不開黨內法規(guī)對全體黨員和各級黨組織政治行為的規(guī)約，更離不開黨內法規(guī)實施體系對黨內法規(guī)高效運行的有力保障。

首先，黨內法規(guī)實施體系為實現(xiàn)黨的宗旨開辟道路。中國共產黨是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，不僅要實現(xiàn)黨內管理，還要實現(xiàn)對國家的管理。因此，黨內法規(guī)所涉及的領域囊括了黨內治理類的黨內法規(guī)和國家治理類的黨內法規(guī)兩種。國家治理類黨內法規(guī)的實施與政治目標直接相關，同最廣大人民群眾的根本利益緊密相連。黨內治理類黨內法規(guī)的實施雖然是對黨的內部關系的調整，但是它通過規(guī)范黨員行為、約束黨員權力、理清黨內各部門職責，確保黨在治理國家過程中始終圍繞全心全意為人民服務的根本宗旨。這兩類黨內法規(guī)的實施構成黨內法規(guī)實施體系的兩個部分，黨內治理類黨內法規(guī)實施體系為國家治理類黨內法規(guī)實施體系提供政治保障和制度保障，兩者同向發(fā)力促成黨的政治目標順利實現(xiàn)。

其次，黨內法規(guī)實施體系為國家權力行使提供保障。從理論層面看，執(zhí)政黨運用人民賦予的國家權力必須維護最廣大人民群眾的根本利益；從實踐層面看，“公權力”在行使過程中仍然存在一定范圍和程度的濫用現(xiàn)象。如何讓制度之籠緊鎖權力之惡？其關鍵在于制度的有效實施。黨內法規(guī)實施體系通過各運行環(huán)節(jié)對實施行為加以約束和控制，明確實施主體責任，為制度落地生根提供土壤，真正使“鐵紀生威”，有效防止“制度空轉”。

最后，黨內法規(guī)實施體系維護黨的執(zhí)政合法性。黨內法規(guī)的權威在于實施，黨的政治權威則在于對黨內法規(guī)嚴格的遵守和執(zhí)行。中國共產黨是中國政治系統(tǒng)的核心，其執(zhí)政的權威依托于“百姓的獲得感”。革命年代對“不拿百姓一針一線”革命紀律一貫式的嚴格遵守與執(zhí)行，體現(xiàn)了黨員隊伍對革命理想信念的堅守，為中國共產黨革命勝利和獲得執(zhí)政合法性打下了牢靠的群眾基礎。由此可見，黨內法規(guī)的實施有利于黨的政治宗旨的實現(xiàn)，有利于監(jiān)督黨的政治實踐，有利于維護黨的政治權威。

(三)法治維度：黨內治理法治化及社會法治氛圍培育之要求

堅持依規(guī)治黨、制度治黨的直接目的在于實現(xiàn)黨內治理方式的法治化。中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨的治理能力體現(xiàn)了國家的治理能力，黨內治理的法治化程度也決定了國家治理法治化程度。因而黨內法規(guī)的適用范圍雖然僅限于黨內，但是在國家和社會領域依然具有價值引領作用。

一方面，黨內法規(guī)得以切實執(zhí)行和有效落實，有利于促進政治實踐的法治化轉型以及法治型政黨的形成(3)施新州《介于法與政治之間:黨內法規(guī)研究的基本進路》，《法治現(xiàn)代化研究》2018第5期，第139頁。。黨的建設法治化，就是要運用制度治黨、運用法治思維管黨。“堅持依規(guī)治黨，必須一手抓制定完善，一手抓貫徹執(zhí)行”(4)《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社2016年版，第117頁。。黨內法規(guī)實施的體系化，從本質上講，就是“鐵規(guī)發(fā)力”、“禁令生威”的現(xiàn)實路徑。只有黨內法規(guī)實施體系高效運行，才能使黨內法規(guī)真正成為硬約束，才能在全黨范圍內形成遵法、學法、用法、守法的法治文化環(huán)境和有法必依、執(zhí)法必嚴的法治思維，才能構建依法從嚴治黨的法治環(huán)境，從而實現(xiàn)執(zhí)政黨建設的法治化。黨的建設的法治化不僅僅取決于黨內法規(guī)條文上的法治化，更取決于黨內法規(guī)在實施過程中形成的法治文化及思維，二者缺一不可。

另一方面，執(zhí)政黨對社會價值的引領作用體現(xiàn)于黨內法規(guī)的“溢出效應”之中?！耙酪?guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心”(5)《習近平:加強黨對全面依法治國的領導》，中國共產黨新聞網，2019年2月15日發(fā)布，2020年1月18日訪問，http://jhsjk.people.cn/article/30704130.。黨內法規(guī)的“溢出效應”不僅發(fā)揮著規(guī)范黨內工作的作用，而且發(fā)揮著引領社會風氣的作用。以“三嚴三實”和“八項規(guī)定”的實施為開端的作風建設在黨內掀起了曠日持久的“反腐熱”，通過黨內法規(guī)的不斷完善，逐步形成了“不能、不敢、不想”的杜絕腐敗新態(tài)勢，將權力緊緊鎖在制度的籠子里。這一舉措在黨內整飭黨風，在黨外引領民風，使社會各界看到了黨反腐倡廉的信心和依規(guī)治黨的決心。人民群眾開始關注黨內法規(guī)新動態(tài)，自覺參與到反腐斗爭中，形成了氣正風清的社會環(huán)境，也為培育辦事依法、有事找法的法治文化環(huán)境提供了基礎。只有黨率先厲行法治，用制度約束權力，切實做到有法必依，“才能實現(xiàn)國家和社會生活的法治化”(6)李俊《依法治國重在強化法治思維》，《中國青年報》2019年3月6日，第7版。。

二 黨內法規(guī)實施體系的建構邏輯

任何體系都具有邏輯上的自洽性，黨內法規(guī)實施體系也不例外。從法理學角度來看，黨內法規(guī)實施體系的建構是基于黨內法規(guī)具有“法”的一般屬性這一本質特征，這是將法的實施原理作為建構黨內法規(guī)實施體系的學理邏輯。黨內法規(guī)實施體系并不是孤立于其他體系而存在的，它同黨內法規(guī)的制度體系、監(jiān)督保障體系等共同構成了黨內法規(guī)“創(chuàng)制-實施-監(jiān)督”一整套完整的黨內法規(guī)體系。與這些體系相比，如何定位黨內法規(guī)實施體系，也是該體系建構時不可或缺的宏觀結構邏輯。另外，黨內法規(guī)實施體系也是由若干制度和環(huán)節(jié)構成的保障黨內法規(guī)貫徹落實的結構性體系，如何實現(xiàn)其自身各制度和環(huán)節(jié)之間的職責界分是黨內法規(guī)實施體系建構時必不可少的微觀邏輯結構。

(一)理論架構：建構黨內法規(guī)實施體系的學理邏輯

1.黨內法規(guī)源于對黨內規(guī)章制度的凝練和提升，表現(xiàn)出更強的約束力及強制力

“黨內法規(guī)”概念由毛澤東在1938年黨的六屆六中全會上第一次提出，此后不同歷史時期，先后衍生出“黨規(guī)黨法”、“黨內法規(guī)制度”等表達依規(guī)治黨理念的專有名詞。2014年，習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上首次提出“全面推進從嚴治黨”，其中的“嚴”最先體現(xiàn)于日益扎緊的制度之籠，黨內法規(guī)由軟性約束迅速向硬性約束過渡，表現(xiàn)出更強的約束力和強制力，并依照約束力和強制力的大小形成了以黨內法規(guī)為圓心、黨內的管理制度和規(guī)范性文件為輻射的黨內法規(guī)制度的同心圓。黨的十八屆四中全會明確提出了將黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義體系中，引起了學者們關于黨內法規(guī)與黨內法規(guī)制度概念這一學術基本問題的再思考和再探討。當前較為主流的觀點主要以是否具有“法”的一般屬性為標準對黨內法規(guī)和黨內法規(guī)制度進行區(qū)分。黨內法規(guī)是指，“調整黨內行為關系的規(guī)范，由黨內專門機關制定、認可和解釋，以權利和義務的雙向規(guī)定為調整機制，通過程序予以強制實施的法規(guī)總和”(7)李軍《中國共產黨黨內法規(guī)研究》，天津人民出版社2016年版，第58頁。。黨內法規(guī)制度是指，“由中國共產黨的一定層級的組織所制定的，體現(xiàn)黨的利益關系和統(tǒng)一意志，調整黨內關系和黨群關系，規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的各類規(guī)章制度的總稱，是黨內法規(guī)和黨內制度的總稱”(8)李斌雄《扎緊制度的籠子:中國共產黨黨內法規(guī)制度的重大發(fā)展研究》，武漢出版社2017年版，第19頁。。由此可見，黨內法規(guī)制度包括黨內法規(guī)，是更為廣義的行為規(guī)范。將黨內較為成熟的制度和規(guī)范性文件通過法定程序上升為體現(xiàn)全黨意志的黨內法規(guī)，是中國共產黨長期政治實踐的經驗總結。當前，學術界普遍達成共識，認可黨內法規(guī)具有普遍意義上的“法”的一般屬性。首先，從詞義學角度分析，黨內法規(guī)作為復合偏正短語，由“黨內”和“法規(guī)”兩個詞語構成，“黨內”反映出法規(guī)效力作用場域，語義重心“法規(guī)”則規(guī)定其本質特性，這表明黨內法規(guī)從屬于法規(guī)范疇，屬性上呈現(xiàn)出“法”的一般特性。其次，從法理學角度分析，黨內法規(guī)規(guī)范公權力，符合廣義上“法”的一般屬性的規(guī)定。雖然有觀點認為“法”的一般特性必須符合“國家作為制定主體”這一基本構成，但是在法律實踐中，存在著履行公權力的主體行使立法權的現(xiàn)象，比如行政法規(guī)的立法主體雖然為行政機關，但行政法規(guī)具有“法”的一般屬性的事實卻難以否認。中國共產黨作為執(zhí)政黨領導國家治理工作的方方面面，公務員隊伍中中共黨員占絕大多數(shù)，尤其是領導干部崗位。黨內法規(guī)的立法宗旨不僅僅為了規(guī)約黨員行為，更為了規(guī)制黨員行使由人民群眾賦予的國家公權力。因此，中國共產黨作為特殊立法主體所制定的調整黨內全體黨員行為的規(guī)章制度具有廣義“法”的特性。最后，從政治學角度分析，政治實踐法治化趨勢賦予黨內法規(guī)“法”的一般屬性。政黨通過運作國家政權實現(xiàn)自身所代表階級的利益，政黨參與政治過程的行為是否能夠始終站穩(wěn)階級立場并代表階級利益，不僅取決于黨員的政治覺悟，也取決于科學的制度工具對政黨行為的規(guī)范。政治法治化是國家法治化的必然要求，國家法治化以政治法治化為基礎。將政治納入法治化軌道并運用制度加以規(guī)范就成為國家法治建設進程中的重要內容。黨內法規(guī)是聯(lián)結依法治國和依規(guī)治黨的制度連通器，因此，將黨內法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系有其必然性，黨內法規(guī)在政治實踐過程中“法”的一般屬性逐步凸顯。然而，黨內法規(guī)制度是廣義上的黨員行為規(guī)范，它包含了“黨內法規(guī)、黨內管理制度和規(guī)范性文件”(9)施新州《中國共產黨黨內法規(guī)及其制度體系的內在邏輯》，《中國延安干部學院學報》2017年第1期，第21頁。，其中黨內法規(guī)是更為穩(wěn)定的具有更強約束力和強制力的行為規(guī)范，它與其他兩者的本質性區(qū)別在于具有“法”的一般屬性。因此，建構黨內法規(guī)實施體系必須從法理學和政治學視角加以審視。

2.黨內法規(guī)實施有別于黨內法規(guī)制度執(zhí)行，表現(xiàn)出范疇廣度的延展及結構的邏輯自洽

黨內法規(guī)具有的“法”的一般屬性，賦予了黨內法規(guī)實施區(qū)別于其他公共政策實施或一般制度執(zhí)行更為豐富的內涵，使得黨內法規(guī)實施也必須在法理學語境中進行研究。公共政策語境中“實施”和“執(zhí)行”具有相似的含義，都是指政策在實踐中的運行，在這一視閾下黨內法規(guī)實施和黨內法規(guī)制度執(zhí)行本質上都是黨組織和黨員同志對黨內法規(guī)的貫徹落實。但法理學語境中“實施”和“執(zhí)行”的含義迥然不同，“法律的實施側重于執(zhí)法、司法和守法”(10)馬懷德主編《法律的實施與保障》，北京大學出版社2007年版，第8頁。，法的執(zhí)行則是執(zhí)法機關運用法律管理社會的活動。黨內法規(guī)具有的“法”的一般屬性使黨內法規(guī)實施亦呈現(xiàn)出“法的實施”的一般屬性，但仍有別于法，因而在實施環(huán)節(jié)上類似法的實施而又有所區(qū)別。黨內法規(guī)實施由一系列環(huán)環(huán)相扣、邏輯自洽的環(huán)節(jié)構成，包括知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)、督規(guī)等各方面：知規(guī)為實施活動奠定理論基礎，培育文化氛圍；守規(guī)是黨組織和黨員依照黨規(guī)黨紀自我約束的活動，是實施活動的核心部分；執(zhí)規(guī)是對違規(guī)行為的處理，為守規(guī)劃定底線，是實施活動的關鍵所在；督規(guī)使得黨內法規(guī)始終圍繞“立法目標”而實施，是實施活動的保障。這些環(huán)節(jié)之間的相互配合與協(xié)作，使得黨內法規(guī)實施具有比黨內法規(guī)制度執(zhí)行更豐富的內涵和更系統(tǒng)化的結構。黨內法規(guī)制度執(zhí)行是單向度的，側重黨內法規(guī)制度貫徹落實；黨內法規(guī)實施是多維度的，不僅注重強調黨內法規(guī)遵守和落實情況，也強調黨規(guī)宣傳、違規(guī)追責、黨規(guī)監(jiān)督。黨內法規(guī)執(zhí)行與黨內法規(guī)制度執(zhí)行亦有所區(qū)別，指的是黨的紀律部門依照黨內法規(guī)規(guī)定的職責和程序履行職責，調查處理違反黨紀黨規(guī)行為的活動，是執(zhí)紀行為。鑒于黨內法規(guī)實施和黨內法規(guī)執(zhí)行概念在法理學上的差異，黨內法規(guī)實施是指各級黨組織和黨員，“在充分認知和認同黨內法規(guī)的價值理念、宗旨目的和具體行為規(guī)范的基礎上”，學習、遵守、執(zhí)行、監(jiān)督黨內法規(guī)的行為過程，“是黨內法規(guī)在政治生活中的實際運用”(11)李斌雄《扎緊制度的籠子:中國共產黨黨內法規(guī)制度的重大發(fā)展研究》，第359頁。。

黨內法規(guī)實施體系作為保障黨內法規(guī)實施過程有序、高效運轉而產生的一系列相互配合的制度體系，其性質取決于黨內法規(guī)的屬性，系統(tǒng)結構的建構依托于黨內法規(guī)實施的各個環(huán)節(jié)。由此可見，黨內法規(guī)實施體系是指，為保障黨內法規(guī)在黨內政治生活中得以暢通運行而形成的一整套相互配合、協(xié)調有序的制度體系，包括黨規(guī)宣傳學習制度、遵規(guī)守規(guī)制度和黨規(guī)執(zhí)行適用制度和黨規(guī)監(jiān)督制度。

(二)宏觀結構：黨內法規(guī)實施體系與其他黨內法規(guī)體系間的邏輯關系

中共中央于2017年6月印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》首次對黨內法規(guī)建設做出全面部署及頂層設計，并提出建設的總目標和總任務，即形成“比較完善的黨內法規(guī)制度體系”、“高效的黨內法規(guī)制度實施體系”以及“有力的黨內法規(guī)制度監(jiān)督保障體系”。

三大體系彼此間相互協(xié)作，致力于實現(xiàn)黨內法規(guī)制度建設體系化。第一，三個體系建設各有側重。黨內法規(guī)制度體系主要側重于制度的起草與制定，旨在形成黨內法規(guī)制度文本的“四梁八柱”；黨內法規(guī)實施體系主要側重于制度在實踐領域的貫徹落實，旨在保證黨內法規(guī)從應然狀態(tài)向實然狀態(tài)的有效轉化；黨內法規(guī)保障體系具有功能性作用，主要“解決黨內法規(guī)制度建設中人、財、物等問題”(12)周葉中、邵帥《論構建黨內法規(guī)制度建設保障體系》，《黨內法規(guī)理論研究》2019第1期，第22頁。，確保依規(guī)治黨各項工作的順利展開。黨內法規(guī)制度建設的三大構成體系側重點有所不同，構建黨內法規(guī)實施體系時須立足于實現(xiàn)黨內法規(guī)的運行實踐，確保黨內法規(guī)制度得以切實有效地貫徹執(zhí)行。第二，三個體系總目標一致，相互協(xié)作。盡管三大體系之間彼此各有側重，但是它們的目標都是為了保障黨內法規(guī)在全黨范圍內形成縱向到底、橫向到邊的全面落實。從“三大體系”的共同目標不難發(fā)現(xiàn)，黨內法規(guī)制度體系、黨內法規(guī)保障體系始終圍繞黨內法規(guī)制度實施體系構建，制度體系為黨內法規(guī)的實施提供制度前提，結構完善、相互兼容的黨內法規(guī)制度體系，構成了黨內法規(guī)實施體系成立的前提條件。黨內法規(guī)保障體系為黨內法規(guī)的實施從人力、財力、物力等方面提供后勤保障，構成了黨內法規(guī)實施體系成立的必要條件。黨內法規(guī)實施體系作為“三大體系”之核心，由知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)、督規(guī)幾大環(huán)節(jié)構成具有邏輯自洽性的制度體系，以保證黨內法規(guī)實施的各個環(huán)節(jié)都有制度保障。

(三)微觀結構：黨內法規(guī)實施體系內部各制度間邏輯關系

黨內法規(guī)實施是由一連串具有邏輯自洽性的發(fā)生環(huán)節(jié)構成，包含著知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)、督規(guī)等動態(tài)環(huán)節(jié)要素。黨內法規(guī)實施體系則是保障各個環(huán)節(jié)按照一定的制度安排井然有序展開的制度體系，因此，各個制度之間理應存在一定邏輯關系。

1.宣傳學習制度是根基

黨規(guī)宣傳教育制度的目標在于，為各級黨組織及全體黨員將黨內法規(guī)“內化于心”奠定理論基礎、做足思想準備，進而實現(xiàn)黨內法規(guī)“外化于行”?！皟然谛摹斌w現(xiàn)為從知曉黨內法規(guī)的具體規(guī)定到深層理解并內心認可黨內法規(guī)再到具備依規(guī)辦事的法治思維。這三個階段實現(xiàn)了對黨內法規(guī)認識從感性到理性的層層深化，前兩者屬于黨內法規(guī)外化于行的理論基礎，后者屬于思想基礎。通過系統(tǒng)學習使全體黨員對黨內法規(guī)的認識實現(xiàn)從“黨內法規(guī)是什么”、“黨內法規(guī)為什么要這樣制定”、“黨內法規(guī)如何落實”的認知深入，真正領會黨內法規(guī)的制定格局及深層次邏輯。只有這樣，建立于對黨內法規(guī)充分理解基礎上的黨規(guī)實施工作才能得到有條不紊推進。此外，面向廣大人民群眾宣傳黨內法規(guī)也可以讓人民群眾積極參與黨內法規(guī)實施監(jiān)督工作，在全社會范圍內培育知法、懂法、用法的法治文化氛圍。黨內法規(guī)宣傳學習制度通過制度安排明晰宣傳教育責任、規(guī)范宣傳教育機制和學習考核機制，保障黨內法規(guī)宣傳學習實現(xiàn)“精準滴灌”，為黨內法規(guī)的遵守、執(zhí)行和監(jiān)督奠定根基。

2.遵規(guī)守規(guī)制度是核心

黨內法規(guī)只有得到各級黨組織和全體黨員的積極遵守，才能發(fā)揮立規(guī)目標，切實貫徹全面從嚴治黨方略。黨內法規(guī)遵規(guī)守規(guī)制度旨在通過制度約束在全黨形成自覺遵守黨規(guī)、風清氣正的黨內政治生態(tài)環(huán)境，是黨內法規(guī)“外化于行”的有力保障，在黨內法規(guī)實施體系中居于核心地位。首先，黨內法規(guī)實施體系的其他制度圍繞這一制度而展開。黨內法規(guī)宣傳學習制度推動黨規(guī)黨紀入腦入心，為遵規(guī)守規(guī)制度實現(xiàn)黨內法規(guī)“外化于行”創(chuàng)造了理論及思想上的準備。執(zhí)行適用制度為處理遵規(guī)守規(guī)過程中發(fā)生的違反黨內法規(guī)的行為提供制度保證，作為一種外生性動力推動遵規(guī)守規(guī)制度有效運行。通過監(jiān)督制度形成針對各級黨組織及其成員遵規(guī)守規(guī)的情況的黨內外互動監(jiān)督機制，發(fā)揮組織監(jiān)督和社會監(jiān)督的聯(lián)動作用，促進遵規(guī)守規(guī)制度有效落實。其次，通過制度安排確保立規(guī)目標的實現(xiàn)。每一部黨內法規(guī)自起草到頒布都蘊含著各自的立規(guī)目標，黨規(guī)黨紀從“應然狀態(tài)”向“實然狀態(tài)”轉變就是立規(guī)目標對象化的過程。在這一過程中，各級黨組織和黨員將黨規(guī)黨紀“外化于行”，確保黨內法規(guī)參與管理的黨內事務和國家事務有條不紊推進。另一方面，以上率下是領導干部的政德，激發(fā)黨的領導干部發(fā)揮“頭雁效應”，實現(xiàn)黨規(guī)黨紀真抓、真干、真落實。最后，增強黨內法規(guī)權威性。遵守黨內法規(guī)意味著黨員同志對黨規(guī)黨紀的認可，體現(xiàn)了黨規(guī)黨紀的權威性。黨內法規(guī)一旦被束之高閣就會成為“寫在紙上、貼在墻上、說在嘴上” 的“軟約束”，失去強制性。由此可見，遵規(guī)守規(guī)制度是黨內法規(guī)實施體系的核心內容。

3.執(zhí)行適用制度是關鍵

黨內法規(guī)的貫徹落實，以黨員自覺遵守的內在性動力為主，但也離不開外生性動力。黨內法規(guī)執(zhí)行適用是各級黨的紀律檢查機關運用黨內法規(guī)查處違反黨規(guī)行為的過程，通過懲處和違規(guī)追責等方式保障黨內法規(guī)的切實施行。黨的各級紀律檢查機關相當于黨內的“執(zhí)法機關”，針對各級黨組織和黨員遵守紀律的具體狀況進行檢查，并對違反黨規(guī)的行為做出執(zhí)紀處罰。黨內紀律檢查部門的“執(zhí)法行為”具有懲罰和教育作用，懲罰違規(guī)行為是執(zhí)行適用的手段而非主要目標，懲前毖后、治病救人的教育作用才是主要方面。運用執(zhí)紀監(jiān)督“四種形態(tài)”(13)《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》第七條規(guī)定：黨內監(jiān)督必須把紀律挺在前面，運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，經常開展批評和自我批評、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)；黨紀輕處分、組織調整成為違紀處理的大多數(shù)；黨紀重處分、重大職務調整的成為少數(shù)；嚴重違紀涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。，以教育幫助為主、懲戒為輔促進黨內法規(guī)的貫徹執(zhí)行?！?019年，全國紀檢監(jiān)察機關運用‘四種形態(tài)’批評教育幫助和處理共184.9萬人次。其中，運用第一種形態(tài)批評教育幫助124.6萬人次，占總人次的67.4%；運用第二種形態(tài)處理46.3萬人次，占25%；運用第三種形態(tài)處理7.2萬人次，占3.9%；運用第四種形態(tài)處理6.8萬人次，占3.7%”(14)《中央紀委國家監(jiān)委通報2019年全國紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督檢查、審查調查情況》，中央紀委國家監(jiān)委網站，2020年1月17日發(fā)布，2020年1月18日訪問，http://www.ccdi.gov.cn/toutu/202001/t20200117_207968.html。。這意味著幫助違規(guī)黨員同志認識問題并予以改正，促使他們形成守規(guī)自覺性，是紀檢監(jiān)察的主要目的。同時使其他黨員同志預估違規(guī)成本，引以為戒，避免違規(guī)行為發(fā)生，由內而發(fā)自覺積極遵守黨內法規(guī)。黨內法規(guī)執(zhí)行適用制度形成了一整套包括執(zhí)行機構、執(zhí)行手段和方式等健全完備的執(zhí)行體制機制，旨在對違反黨內法規(guī)的行為給予相應的紀律處分，為遵規(guī)守規(guī)制度運行順暢提供保障。執(zhí)行適用制度通過懲處違規(guī)行為達到教育黨員的目的，將遵規(guī)守規(guī)的外生性動力轉變?yōu)辄h員遵守黨內法規(guī)的自覺性?！吨袊伯a黨紀律處罰條例》中強調了黨的紀律處分原則，黨紀面前一律平等(15)《中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月-2016年12月)》，法律出版社2017年版，第1299頁。便是其中之一。只有對任何有令不行、有禁不止的違反黨內法規(guī)的行為堅決予以糾正，才能讓黨內法規(guī)真正成為規(guī)范黨員行為的“硬約束”。

4.監(jiān)督制度是保障

針對黨內法規(guī)實施情況的監(jiān)督是除了執(zhí)紀之外貫徹落實黨內法規(guī)的另一種外生性動力，目的在于調查處理黨內的組織監(jiān)督、民主監(jiān)督以及社會監(jiān)督舉報的違紀行為。執(zhí)行適用制度強調紀委運用黨內法規(guī)懲處違紀行為，監(jiān)督制度則突出強調黨內外力量對黨規(guī)實施情況的監(jiān)管，呈現(xiàn)出監(jiān)督主體多元化的特征。黨內監(jiān)督是黨組織內部的自我監(jiān)督，屬于同體監(jiān)督，具有專業(yè)化程度高、了解具體情況等特征。黨內監(jiān)督堅持民主集中制原則，形成了上下互通的監(jiān)督方式，自上而下的組織監(jiān)督通過述責述廉、黨內組織生活、干部考核制度等方式展開；自下而上的民主監(jiān)督通過民主生活等方式展開，對黨內法規(guī)實施的具體情況進行實時管控。雖然《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》明確規(guī)定，黨內監(jiān)督沒有禁區(qū)、沒有例外(16)《中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月-2016年12月)》，第1270頁。，但是同體監(jiān)督也存在“灰色地帶”。發(fā)現(xiàn)黨內法規(guī)實施過程中的問題，還離不開黨外監(jiān)督?！?019年，全國紀檢監(jiān)察機關共接受信訪舉報329.4萬件次，處置問題線索170.5萬件，談話函詢37.7萬件次，立案61.9萬件，處分58.7萬人(其中黨紀處分50.2萬人)。處分省部級干部41人，廳局級干部0.4萬人，縣處級干部2.4萬人，鄉(xiāng)科級干部8.5萬人，一般干部9.8萬人，農村、企業(yè)等其他人員37.7萬人”(17)《中央紀委國家監(jiān)委通報2019年全國紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督檢查、審查調查情況》，中央紀委國家監(jiān)委網站，2020年1月17日發(fā)布，2020年1月18日訪問，http://www.ccdi.gov.cn/toutu/202001/t20200117_207968.html。。由此可見，對黨內法規(guī)遵守情況的檢查絕大多數(shù)來源于人民群眾向黨內監(jiān)督部門提供線索，再由黨內監(jiān)督執(zhí)紀機構查證處理。黨內法規(guī)監(jiān)督制度實現(xiàn)了黨內外監(jiān)督的互聯(lián)互通，使黨內法規(guī)的運行始終處于透明狀態(tài)，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題、及時懲處和教育違紀黨員，為黨內法規(guī)實施提供了保障。

三 黨內法規(guī)實施體系的實踐進路

“有了好的制度如果不抓落實，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為稻草人、紙老虎”(18)《習近平關于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編》，中國方正出版社2016版，第82頁。。全面從嚴治黨提出以來，黨規(guī)黨紀實施效果明顯增強，黨內法規(guī)逐步從軟約束向硬約束轉變。為了強化黨內法規(guī)實施，應以“四大模式”為框架建構黨內法規(guī)實施體系，提高黨規(guī)實施效能。

(一)依托黨規(guī)宣傳學習制度，建構“常態(tài)化宣傳學習模式”

當前，黨內法規(guī)宣傳工作主要存在兩個較為突出的問題：一是每當新的黨內法規(guī)頒布后，各級黨組織雖然集中開展集體學習，但是缺乏對黨內法規(guī)的日常學習；二是各級黨組織自身學習能力和專業(yè)知識儲備差異導致黨內法規(guī)的學習效果良莠不齊。解決這些問題需要從以下幾個方面努力。

1.落實宣傳責任機制

黨內法規(guī)宣傳工作應遵循“誰制定誰宣講原則”(19)張曉燕《關于黨內法規(guī)制度實施體系建設的思考和建議》，《理論學刊》2017年第3期，第38頁。，貫通自上而下的學習宣傳路徑，確保各級黨組織的學習教育始終符合立規(guī)目標。黨內法規(guī)的制定部門作為黨內法規(guī)宣傳工作的總責任人應帶頭履行宣傳責任。完善黨內法規(guī)的宣傳責任清單，將宣傳責任縱向到底、橫向到邊落實至各級黨組織以及黨員個人，厘清不同層級黨組織各自擔負的宣傳責任。緊抓“關鍵少數(shù)”的主體責任，各級黨委(黨組)應認真履行黨內法規(guī)宣傳職責，突出黨委(黨組)書記作為第一責任人的工作職責，加強對黨內法規(guī)宣傳教育工作的組織領導。嚴把宣傳學習質量關，將黨內法規(guī)宣傳教育納入日常工作考核。

2.健全宣傳教育機制

首先，完善宣傳教育體系。將黨內法規(guī)學習納入各級黨校、干部學院、行政學院和社會主義學院開辦的領導干部培訓班的必修課。各級黨組織通過主題黨日活動、研討會、書記講黨課等形式，落實集體學習。同時，黨員領導干部應引導黨員結合自身工作需要，在業(yè)余時間開展自學，推動黨內法規(guī)學習的常態(tài)化。鑒于基層黨組織往往存在學習能力不足的問題，應當建立高校理論研究者對基層黨組織精準結對幫扶機制，讓理論研究者參與指導基層黨組織學習，解決基層黨組織學習黨內法規(guī)的困難。其次，學習材料差異化。黨員領導干部的學習材料在強調實踐運用的基礎上，更應該注重深層次的理論剖析，深入領會黨內法規(guī)的制定緣由和目的。基層黨組織的學習材料應結合基層工作需要，根據(jù)不同崗位和部門的實際工作需要重點學習本領域的黨內法規(guī)。最后，豐富宣傳渠道。依托信息化宣傳渠道，線上線下齊宣傳?！蛾P于建立黨委新聞發(fā)言人制度的意見》中指出，要充分重視和大力發(fā)揮互聯(lián)網在黨委新聞宣傳工作中的積極作用……運用信息化渠道介紹黨的重大方針政策、重要規(guī)章制度(20)《中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月-2016年12月)》，第1252頁。。各級黨委應按要求在各自網站上開設相應的“黨內法規(guī)”專欄，主動宣傳黨規(guī)黨紀，尤其是要宣傳與自身工作聯(lián)系最為緊密的黨內法規(guī)。立足“共產黨員”的官微教育平臺、“學習強國”學習平臺等宣傳載體，引導黨員同志在業(yè)余時間主動通過線上渠道學習黨內法規(guī)。各級黨組織可通過“微黨課”的形式，開展黨員講黨課競賽，帶動各支部黨員自發(fā)學習黨內法規(guī)。對于專業(yè)知識儲備較弱、學習能力欠佳的基層黨組織，通過遠程教育的方式，實現(xiàn)線上集中學習。線下則可以通過開展黨內法規(guī)的主題黨日活動、研討會、經典案例剖析等方式，從理論和實踐兩個方面深入學習黨內法規(guī)。

3.完善學習考核機制

將黨內法規(guī)學習內容作為黨員領導干部培訓班結業(yè)考試中的重要考核項目，以檢驗學員們的學習情況，旨在激發(fā)學習動力，評估學習效果。黨委(黨組)書記作為宣傳教育黨內法規(guī)第一責任人，要將黨內法規(guī)的宣傳工作納為基層黨建工作述職評議考核的重要內容之一。黨員同志的黨內法規(guī)學習考核，也可以作為黨組織和黨員評優(yōu)的參考依據(jù)。黨內法規(guī)學習考試成績亦可作為入黨積極分子培訓、發(fā)展對象培訓、預備黨員轉正和干部任用的重要憑據(jù)。

(二)立足遵規(guī)守規(guī)制度，倡導 “自律型守規(guī)模式”

全面從嚴治黨以來，黨內諸多違反紀律的現(xiàn)象有所減少，但是又衍生出不敢擔當和不敢作為的現(xiàn)象，黨內法規(guī)未能得到應有的遵守。遵規(guī)守規(guī)制度作為黨內法規(guī)實施體系的核心，就是以全體黨員同志和各級黨組織提高黨性覺悟和法治意識，促進自覺遵守黨內法規(guī)為主要目標，輔以追責違反黨內法規(guī)的行為，在全黨培育積極遵規(guī)守紀的法治氛圍。

1.厘清守規(guī)主體

建立黨內法規(guī)遵規(guī)守規(guī)制度必須首先厘清遵規(guī)守規(guī)主體。黨內法規(guī)的守規(guī)主體可分為個體守規(guī)主體和組織守規(guī)主體兩大類。個體守規(guī)主體包括黨員領導干部和普通黨員，黨內法規(guī)對這類守規(guī)主體均普遍適用，其中黨員領導干部作為這類主體中特殊的守規(guī)主體，承擔更多的守規(guī)義務。比如，《中國共產黨問責條例》第四條規(guī)定，“黨委(黨組)應當履行全面從嚴治黨主體責任，加強對本地區(qū)本部門本單位問責工作的領導，追究在黨的建設、黨的事業(yè)中失職失責黨組織和黨的領導干部的主體責任、監(jiān)督責任和領導責任”。黨內法規(guī)的組織守規(guī)主體包括黨委、黨組、黨的紀律檢查委員會，這類主體在黨內法規(guī)實施中具有“雙重身份”，既是守規(guī)主體也執(zhí)規(guī)主體。目前一些研究成果中將黨內法規(guī)實施和黨內法規(guī)執(zhí)行等同起來。根據(jù)上文的分析結論，黨內法規(guī)實施與黨內法規(guī)執(zhí)行存在本質區(qū)別，黨內法規(guī)實施包含對黨內法規(guī)的遵守、執(zhí)行和監(jiān)督。黨內法規(guī)執(zhí)行則是對違反黨內法規(guī)的行為做出相應處罰的執(zhí)紀行為。黨委、黨組和黨的紀律檢查委員會的守規(guī)義務和執(zhí)規(guī)職責應加以區(qū)分，“執(zhí)規(guī)職責一般體現(xiàn)在其作為執(zhí)行主體的黨內法規(guī)條款中，其守規(guī)義務則體現(xiàn)為對其他黨內法規(guī)的遵守，如果違反其他黨內法規(guī)同樣要被追究相應的違規(guī)責任”(21)王立峰《論黨內法規(guī)實施的內涵、要素與路徑》，《黨內法規(guī)理論研究》2019年第1期，第98頁。。

2.落實守規(guī)責任制

遵守黨內法規(guī)需要層層落實，各個部門相互配合、協(xié)同合作。厘清各部門各層級的責任，劃清職責范圍不僅有益于劃清權責，而且有益于對黨內法規(guī)落實不到位的責任追究。守規(guī)責任制的落實必須遵循統(tǒng)分結合和自上而下兩大原則。統(tǒng)分結合原則就是統(tǒng)一領導，分頭協(xié)作。“在黨中央集中統(tǒng)一領導下，建立健全黨委統(tǒng)一領導、黨委辦公廳(室)統(tǒng)籌協(xié)調、主管部門牽頭負責、相關單位協(xié)助配合、黨的紀律檢查機關嚴格監(jiān)督的執(zhí)規(guī)責任制，統(tǒng)分結合、各司其職、一級抓一級、層層抓落實”(22)《中國共產黨黨內法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》，《人民日報》2019年9月16日，第4版。。各部門和單位明晰責任，明確角色，在黨中央和各級黨委(黨組)的領導下各司其職，實現(xiàn)黨員同志和各級黨組織積極履行遵守黨內法規(guī)的政治責任。自上而下原則，是指黨內法規(guī)的遵守和落實必須按照層級從上而下落實。黨內法規(guī)自黨中央制定頒布，其落實工作需要按照“中央-地方-基層”黨組織層級逐級展開，每個層級都有不同的守規(guī)責任。地方黨組織落實黨內法規(guī)的責任主體是地方各級黨委，其職責在于推進本地區(qū)的黨內法規(guī)落實工作，堅決貫徹落實黨中央決策部署和上級黨組織的決定。黨的基層組織主要職責是領導、組織、推進本地區(qū)本單位黨內法規(guī)的落實工作，實現(xiàn)該地區(qū)和單位黨員同志嚴格履行黨內法規(guī)所規(guī)定的義務。

3.德法兼治機制

依法治國和以德治國是治國理政至關重要的兩大方略，是實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要依托。黨在治國理政中的領導核心地位決定了治黨關鍵亦在于德法二者相得益彰。強調黨員同志的道德規(guī)范就是為了在黨內形成“明大德、守公德、嚴私德”的道德風尚，為進一步培育“依規(guī)用權、依規(guī)辦事”的法治氛圍奠定根基，讓道德風尚和法治氛圍成為黨的建設“不可動搖的拱心石”。《中國共產黨紀律處分條例》把社會公德、家風建設、生活作風等寫進黨內法規(guī)中，以黨法黨規(guī)的形式規(guī)范黨員道德，彰顯出德治和法治協(xié)同共治的機理。德治淬煉黨員黨性，法治樹立黨員法治思維，德法兼治促進形成以自律為導向的遵規(guī)守規(guī)制度。

(三)依托執(zhí)行適用制度，形成“法治精神引領型執(zhí)規(guī)模式”

1.提升執(zhí)紀水平，必須牢固樹立法治精神

黨內法規(guī)執(zhí)行適用是黨的紀律檢查機關運用黨內法規(guī)處分違反黨內法規(guī)行為的過程，黨的紀律檢查機構相當于黨內的“執(zhí)法機關”，在執(zhí)紀過程中需要秉持法治精神，公正、平等執(zhí)法，對違規(guī)行為的處理需基于充分的事實調查并符合公平正義的要求。培育法治精神，首先要學習黨內法規(guī)的基本理論和基本觀點，掌握黨規(guī)黨紀的精神實質，從思想深處領會黨內法規(guī)價值。其次，要注重運用理論聯(lián)系具體執(zhí)紀工作。運用“四種形態(tài)”讓黨員同志尤其是領導同志及時發(fā)現(xiàn)問題并糾正問題，減少人情執(zhí)法和主觀執(zhí)法，聯(lián)合司法機關協(xié)同共治，從單打獨斗到多管齊下，充分體現(xiàn)執(zhí)法的公正、公開和平等。

2.公正執(zhí)法、嚴格執(zhí)行違規(guī)追責機制

遵守黨內法規(guī)是黨組織、黨員同志以及黨的領導干部應當履行的“法定”義務，不履行義務或者未能按照要求履行義務的行為應受到懲處。黨內法規(guī)的違規(guī)追責機制主要有教育和懲戒兩方面的作用。首先，追責機制應對違規(guī)責任加以清晰認定，讓各級黨組織和黨的領導干部明確自身應承擔的責任。其次，處理結果應進行公示。以事實為依據(jù)，依法對違紀行為作出相應懲處決定，應先向當事人公開，如果當事人對處理結果有異議可依規(guī)行使申訴權。最后，對于已經產生效力的處罰決定應在黨內公開，對其他黨員同志進行遵規(guī)教育，同時應依據(jù)處理事件的保密程度，有限度地向社會公開處罰結果，有益于黨樹立自身形象，向社會傳遞依規(guī)治黨和依法治國的決心。

(四)依據(jù)黨規(guī)監(jiān)督制度，實現(xiàn)“內外聯(lián)動型督規(guī)模式”

“沒有監(jiān)督的權力必然導致腐敗，這是一條鐵律”(23)《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社2016年版，第92頁。。黨章規(guī)定，中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，是中國人民和中華民族的先鋒隊，黨的執(zhí)政權力都來自人民。黨內法規(guī)涉及黨的事務和國家管理的諸多方面，黨員絕大多數(shù)都是政府機構的公務人員，具有黨員和公務員的雙重身份，行使著國家公權力。公權力缺乏監(jiān)督會造成人民群眾利益受損。黨內法規(guī)實施動力既包括內生性動力又包括外生性動力。黨內法規(guī)不能單憑黨員同志的自覺遵守，還需監(jiān)督機制這一外生性動力管控黨內法規(guī)實施不力的情況，解決“黨內法規(guī)制度虛置、制度剪切、制度敷衍、制度附加”(24)邵從清《論提高黨內法規(guī)制度體系執(zhí)行力》，《山東社會科學》2016年第12期，第183-184頁。等問題。將監(jiān)督和懲處的壓力轉化為實施的動力，以監(jiān)督促實施，將“同體監(jiān)督”和“異體監(jiān)督”(25)王立峰、潘博《黨的政治建設中問責機制嵌入的三維路徑——基于問責要素的理論視角》，《中共中央黨校(國家行政學院)學報》2019年第5期，第58頁。相結合，形成黨內黨外合力督規(guī)的聯(lián)動機制。

1.黨內監(jiān)督機制

黨內監(jiān)督是對黨內法規(guī)實施最主要的監(jiān)督形式，其優(yōu)勢在于專業(yè)化的監(jiān)督隊伍能夠按照黨內法規(guī)的“立法”目標完成監(jiān)督工作。黨內監(jiān)督必須堅持民主集中制原則，充分結合自上而下的組織監(jiān)督和自下而上的民主監(jiān)督二者的優(yōu)勢。黨內法規(guī)實施情況監(jiān)督需要建立起完整監(jiān)督系統(tǒng)，將專項監(jiān)督、定期監(jiān)督、日常監(jiān)督相結合，把監(jiān)督工作貫穿于黨內法規(guī)實施全過程以及各個環(huán)節(jié)，通過巡視巡察，避免出現(xiàn)黨內法規(guī)實施偏差。

2.黨外監(jiān)督機制

“貫徹群眾路線沒有休止符”(26)《習近平：扎實開展第二批教育實踐活動 努力取得人民群眾滿意的實效》，中國共產黨新聞網，2014年1月21日發(fā)布，2020年1月18日訪問，http://fanfu.people.com.cn/n/2014/0121/c141423-24181192.html。。黨的執(zhí)政核心是群眾，人民群眾的滿意度是衡量黨的執(zhí)政能力的標桿。黨內法規(guī)作為黨員行為和黨內關系的規(guī)范，其根本宗旨也是全心全意為人民服務。廣大人民群眾參與黨內法規(guī)實施監(jiān)督不僅體現(xiàn)了黨以人民為中心的執(zhí)政理念，也有益于發(fā)揮黨外監(jiān)督的顯著優(yōu)勢，避免運動員和裁判員一體化的同體監(jiān)督弊病。各級紀委官方依托“兩微一站”面向群眾開設檢舉平臺，不僅能監(jiān)督核實檢舉內容并依法定程序進行調查，同時能暢通群眾信訪渠道；媒體通過新聞報道造成的輿論壓力有效監(jiān)督了濫用權、不作為等怪象；法律監(jiān)督則通過黨紀國法的有效銜接，對于觸犯法律的違紀行為追究國家法律責任。