基于突發(fā)事件救援的我國應(yīng)急物流保障機制構(gòu)建

楊山峰 副教授

（鄭州商學(xué)院 河南鄭州 451200）

引言

應(yīng)急物流指作為有效應(yīng)對自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等各類突發(fā)事件而對人財物資源進行有效保障，追求“時間效用最大化、災(zāi)害損失最小化”為目標的物流活動，在應(yīng)對包含武漢新冠肺炎疫情在內(nèi)的各類突發(fā)事件救援中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。但在我國應(yīng)急物流的運作實踐中，尚存在應(yīng)急物流組織管理機制不健全、應(yīng)急物流設(shè)施設(shè)備配置不完善、應(yīng)急物流信息不通暢、應(yīng)急物流補償機制尚未建立等一系列短板，嚴重影響應(yīng)急物流救援效率。為此，迫切需要構(gòu)建起一套完善的應(yīng)急物流保障機制，切實提升應(yīng)急物流救援效率，有效降低突發(fā)事件發(fā)生給社會和人民群眾帶來的各項損失。

構(gòu)建應(yīng)急物流保障機制的必要性

（一）突發(fā)事件的自身特點要求構(gòu)建應(yīng)急物流保障機制

突發(fā)事件作為一種嚴重威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定的非常態(tài)現(xiàn)象，包括自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等，其自身特點主要體現(xiàn)在以下幾點：

第一，突發(fā)事件的不可預(yù)測性。截至目前，人們還無法準確預(yù)測各類突發(fā)事件，諸如地震、洪水等自然災(zāi)害以及各類重大疫情等公共衛(wèi)生事件的發(fā)生?；诖耍蛯ν话l(fā)事件一旦發(fā)生后，應(yīng)急救援的各類人員、設(shè)備和物資能否第一時間到達事發(fā)地提出嚴峻挑戰(zhàn)。

第二，突發(fā)事件的嚴重危害性。突發(fā)事件的發(fā)生，例如地震和重大疫情等，會給當?shù)貐^(qū)域內(nèi)乃至全國人民帶來重大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，嚴重威脅社會穩(wěn)定。近期爆發(fā)的武漢新冠肺炎疫情不僅在全國范圍內(nèi)造成了重大的人員傷亡和經(jīng)濟損失，同時也嚴重影響社會的正常運行秩序，由此也對應(yīng)急物流運作提出了更高要求。

第三，突發(fā)事件救援的緊迫性。鑒于突發(fā)事件的不可預(yù)測性和嚴重危害性，在突發(fā)事件發(fā)生后，時間就是生命，因此催生了突發(fā)事件救援的緊迫性。如何提高應(yīng)急物流救援效率，最大限度降低其危害性，也迫切需要構(gòu)建應(yīng)急物流保障機制。

（二）國內(nèi)應(yīng)急物流運作的短板要求構(gòu)建應(yīng)急物流保障機制

由于我國對應(yīng)急物流的研究開展相對較晚，與國外一些發(fā)達國家相比，在應(yīng)急物流保障機制構(gòu)建上還存在較大差距。從近年來應(yīng)對各類突發(fā)事件的實踐中，也暴露出我國在應(yīng)急物流運作方面的一些短板。

目前，我國應(yīng)急物流缺乏系統(tǒng)化的頂層設(shè)計和完善的組織管理機制，常規(guī)的應(yīng)急物流組織管理機構(gòu)尚未建立，更多表現(xiàn)為以行政命令臨時從各部門或單位抽調(diào)相關(guān)人員，成立“應(yīng)急救援領(lǐng)導(dǎo)小組”，尚未形成各級政府、物流行業(yè)和物流企業(yè)三方聯(lián)動的組織管理機制，應(yīng)急物流運作效率不高。此外，在應(yīng)急物流設(shè)施設(shè)備資源保障、應(yīng)急物流信息共享、應(yīng)急物資儲備及應(yīng)急物流補償?shù)确矫孢€沒有建立起完善的運作機制，使得應(yīng)急物流運作的短板日益顯現(xiàn)。為此，必須高度重視應(yīng)急物流保障機制建設(shè)，充分發(fā)揮應(yīng)急物流在應(yīng)對突發(fā)事件方面所起到的重要支撐作用，贏得應(yīng)對突發(fā)事件時的主動性和高效性。

我國應(yīng)急物流保障機制構(gòu)建

（一）應(yīng)急物流組織管理機制構(gòu)建

應(yīng)急物流是一個涉及多部門密切配合、環(huán)節(jié)復(fù)雜、對時效性要求極高的應(yīng)急救援活動，其運作效率需要完善的應(yīng)急物流組織管理機制作保障。相比于國內(nèi)，德國、日本等國家均建立起一套相對完善的應(yīng)急物流組織管理機制，成立了常態(tài)化應(yīng)急物流組織管理機構(gòu)，實施統(tǒng)一指揮、相互協(xié)作。在充分借鑒發(fā)達國家先進組織管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建議我國應(yīng)盡快建立起“政府主導(dǎo)、行業(yè)指導(dǎo)、企業(yè)參與、軍民結(jié)合”的應(yīng)急物流組織管理機制。

“政府主導(dǎo)”主要是建立起“中央、省、市、縣（區(qū)）”四級聯(lián)動機制，成立各級應(yīng)急物流組織管理機構(gòu)，最高管理協(xié)調(diào)部門為國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室；同時，由交通運輸部牽頭編制各級突發(fā)事件應(yīng)急物流預(yù)案，突發(fā)事件發(fā)生后，實施“分級管理、屬地管理”制度，明確應(yīng)急物流救援的組織管理單位和工作職責，其他各級應(yīng)急物流組織管理機構(gòu)根據(jù)突發(fā)事件的實際情況或事發(fā)地應(yīng)急物流組織管理機構(gòu)的請求提供協(xié)助。

“行業(yè)指導(dǎo)”主要是充分發(fā)揮物流行業(yè)組織的平臺和指導(dǎo)作用，牽頭制定應(yīng)急物流相關(guān)行業(yè)標準，輔助政府制定應(yīng)急物流相關(guān)政策以及負責應(yīng)急物流行業(yè)的培訓(xùn)認證，實現(xiàn)應(yīng)急物流組織管理的科學(xué)化、高效化。目前，中國物流與采購聯(lián)合會應(yīng)急物流專業(yè)委員會作為國內(nèi)首家從事應(yīng)急物流的行業(yè)組織，已積極在應(yīng)急物流相關(guān)理論的研究、行業(yè)標準的制定、行業(yè)培訓(xùn)認證等方面開展工作，著力為應(yīng)急物流的高效開展提供理論與標準支撐。

“企業(yè)參與”和“軍民結(jié)合”主要是充分發(fā)揮軍隊、各物流企業(yè)和社會團體等各方救援力量在應(yīng)急物流救援過程中的重要作用，軍隊、各物流企業(yè)和社會團體在救援過程中要服從應(yīng)急物流組織管理機構(gòu)的統(tǒng)一指揮和調(diào)配，以確保應(yīng)急物流救援秩序，提升應(yīng)急物流運作效率。

（二）應(yīng)急物流設(shè)施設(shè)備資源保障

物流設(shè)施設(shè)備資源是開展應(yīng)急物流的核心支撐要素，應(yīng)著力為應(yīng)急物流的高效開展提供設(shè)施設(shè)備等資源保障。應(yīng)急物流設(shè)施設(shè)備資源保障主要包括應(yīng)急物流基礎(chǔ)設(shè)施選址、應(yīng)急物流通道規(guī)劃、應(yīng)急物流設(shè)備配置與征用和應(yīng)急物流車隊組建等方面，具體如圖1所示。

第一，應(yīng)急物流基礎(chǔ)設(shè)施選址。應(yīng)急物流基礎(chǔ)設(shè)施主要包括各類應(yīng)急物流中心或配送中心、應(yīng)急物流資源儲備庫等，其布局的科學(xué)性和合理性將會直接影響應(yīng)急物流運作效率。在具體選址方面，需要綜合考慮交通、災(zāi)害發(fā)生率、人口密度等因素，科學(xué)做出規(guī)劃和選址。

為了提升應(yīng)急物流基礎(chǔ)設(shè)施的使用效率，建議在規(guī)劃建設(shè)時堅持“新建與征用、應(yīng)急使用與日常使用”相結(jié)合，做好制度配套，充分使用國家現(xiàn)有各級物資儲備庫和征用社會物流園區(qū)、專業(yè)物流企業(yè)的物流中心或配送中心等專業(yè)物流基礎(chǔ)設(shè)施，在滿足企業(yè)正常運營的前提下，承擔起應(yīng)急物流的救援任務(wù)。

第二，應(yīng)急物流通道規(guī)劃。在應(yīng)急物流線路規(guī)劃建設(shè)方面，借助于現(xiàn)有各類突發(fā)事件大數(shù)據(jù)分析，識別出先前重點區(qū)域，在區(qū)域內(nèi)實施多線路規(guī)劃，避免單線規(guī)劃，以免單線受阻影響應(yīng)急物流救援效率，進而造成不必要損失。

在確保應(yīng)急物流救援通道暢通方面，由于應(yīng)急物流通道的跨區(qū)域特性，涉及多地區(qū)和多部門管理，在具體實踐中頻頻出現(xiàn)由于條塊分割、地方保護主義等所引發(fā)的堵路、違規(guī)設(shè)卡等問題。為此，必須樹立“全國一盤棋”的應(yīng)急物流思想，強化應(yīng)急物流綠色通道建設(shè)與落實，在應(yīng)急物流救援期間，確保應(yīng)急物流專用綠色通道暢通，著力提高應(yīng)急物流救援效率。

第三，應(yīng)急物流設(shè)備配置與征用。在應(yīng)急物流設(shè)備配置方面，應(yīng)急物流設(shè)備主要包括各類應(yīng)急運輸設(shè)備、裝卸搬運設(shè)備、應(yīng)急通信設(shè)備等，為了適應(yīng)突發(fā)事件發(fā)生后的自然地質(zhì)條件等因素，建議選用靈活性高、適應(yīng)性強，與其他救援設(shè)備配套性好的應(yīng)急物流設(shè)備承擔救援任務(wù)。同時，還要提高應(yīng)急物流設(shè)備管理水平，對參與救援的應(yīng)急物流車輛進行實時監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。

在應(yīng)急物流設(shè)備征用方面，除了政府提供的常規(guī)救援設(shè)備之外，還可以向軍隊、專業(yè)第三方物流企業(yè)及其他相關(guān)企業(yè)進行征用，并做好征用制度配套，明確征用標準及程序，以實現(xiàn)應(yīng)急物流設(shè)備征用的可得性和規(guī)范化，提高應(yīng)急物流救援效率。

第四，應(yīng)急物流車隊組建。在應(yīng)急物流車隊組建方面，建議構(gòu)建起一套“由國家各級交通運輸主管部門主抓、同級運管機構(gòu)管理、專業(yè)行業(yè)協(xié)會搭建平臺、物流企業(yè)具體承擔組建”的運作機制，構(gòu)建起“國家、省、市、縣（區(qū)）”四級聯(lián)動、跨區(qū)域救援的應(yīng)急物流車隊保障體系，切實提升應(yīng)急物流救援效率。

（三）應(yīng)急物流信息共享平臺構(gòu)建

為了實時傳遞并共享突發(fā)事件發(fā)生之后的物資需求信息、物流資源信息和物流通道信息等各類信息資源，提高應(yīng)急物流救援效率，迫切需要構(gòu)建起應(yīng)急物流信息共享平臺。

平臺構(gòu)建。為了實現(xiàn)應(yīng)急物流各類信息實時共享，建議構(gòu)建起基于大數(shù)據(jù)、云計算和區(qū)塊鏈技術(shù)的“應(yīng)急物流信息共享平臺”，及時傳遞突發(fā)事件發(fā)生地和外界救援的相關(guān)信息，以提升救援效率。應(yīng)急物流信息共享平臺總體結(jié)構(gòu)框架如圖2所示。

圖1 應(yīng)急物流設(shè)施設(shè)備保障機制組成框架

由圖2可知，應(yīng)急物流信息平臺總體上主要采用“國家-省-市-縣（區(qū)）”四級建設(shè)，國家級應(yīng)急物流信息共享平臺是全國性應(yīng)急物流信息管理平臺，主要負責全國應(yīng)急物流事務(wù)的處理和決策，并對各省、市、縣（區(qū)）的物流信息共享平臺進行監(jiān)管，并提供相應(yīng)技術(shù)支持和協(xié)助服務(wù)。平臺還需設(shè)有與政府、軍隊、企業(yè)、社會團體等相關(guān)系統(tǒng)的信息接口，以實現(xiàn)系統(tǒng)間的無縫對接。

功能分析。應(yīng)急物流信息共享平臺功能構(gòu)成主要包括災(zāi)情監(jiān)測及新聞發(fā)布系統(tǒng)、應(yīng)急物流功能管理系統(tǒng)、應(yīng)急物流信息統(tǒng)計分析系統(tǒng)、應(yīng)急物流知識庫及培訓(xùn)系統(tǒng)、應(yīng)急物流輔助決策系統(tǒng)、綜合數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)和數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)等。

應(yīng)急物流信息統(tǒng)計分析系統(tǒng)主要是對應(yīng)急物流人員、應(yīng)急物資和物流運輸設(shè)備等相關(guān)數(shù)據(jù)進行收集、整理、存儲、挖掘、查詢、統(tǒng)計報表生成等常規(guī)統(tǒng)計處理，以輔助決策。

應(yīng)急物流功能管理系統(tǒng)主要包括運輸、倉儲和配送三大管理系統(tǒng)，其主要功能是借助于大數(shù)據(jù)/云計算/區(qū)塊鏈技術(shù)，在獲取應(yīng)急物流人員、物資和設(shè)備類別、數(shù)量、位置等數(shù)據(jù)資源的基礎(chǔ)上，經(jīng)過數(shù)據(jù)計算、挖掘和資源匹配，制定出應(yīng)急運輸、倉儲和配送的優(yōu)化方案，指導(dǎo)應(yīng)急物流具體運作。

應(yīng)急物流知識庫及培訓(xùn)系統(tǒng)的功能主要在于面向公眾提供應(yīng)急物流的基礎(chǔ)理論知識、應(yīng)急物流最新研究成果、典型案例分析等知識獲取平臺，同時提供對應(yīng)急物流專業(yè)人才培訓(xùn)。

數(shù)據(jù)通信系統(tǒng)的主要作用在于通過綜合采用通信與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、RFID/GPS/GIS等物流技術(shù)，并通過物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)建立與各物流設(shè)備的聯(lián)系，以實現(xiàn)對各物流設(shè)備的實時監(jiān)控與調(diào)度，保障應(yīng)急物流運作效率。

綜合數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)和輔助決策系統(tǒng)主要用于提供與應(yīng)急物流運作相關(guān)的綜合數(shù)據(jù)池以及通過對收集到的各類數(shù)據(jù)按需進行整理、分析與挖掘，形成有價值的信息，以輔助決策。

（四）應(yīng)急物資儲備機制構(gòu)建

應(yīng)急物資儲備在救援過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，為此，應(yīng)該建立起一套完善的應(yīng)急物資儲備機制來提高應(yīng)對各類突發(fā)事件的物資保障能力。應(yīng)急物資儲備機制總體框架如圖3所示。

由圖3可知，應(yīng)急物資儲備機制主要由應(yīng)急物資儲備總體模式、應(yīng)急物資儲備管理機制和應(yīng)急物資儲備資金保障機制三部分組成。

應(yīng)急物資儲備總體模式。建議采用“以政府儲備為主導(dǎo)，社會儲備為重要輔助”的物資儲備總體模式，兩者相互補充，實施統(tǒng)一調(diào)配，切實提升應(yīng)急物資保障能力。

在政府儲備方面，建議設(shè)立“中央儲備庫-省級儲備庫-市級儲備庫-縣（區(qū)）級儲備庫”四級響應(yīng)的物資儲備模式，充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，緊密對接國家應(yīng)急物流信息共享平臺，建立健全各級應(yīng)急物資儲備信息數(shù)據(jù)庫，實時采集并匯總各類儲備物資的品名、規(guī)格、入庫時間、保質(zhì)期、數(shù)量和儲存地等信息，實施定期盤點，加強監(jiān)管。

在社會儲備方面，政府可與特定應(yīng)急物資的生產(chǎn)企業(yè)、物流企業(yè)等簽訂代儲存協(xié)議，借助其倉儲設(shè)施設(shè)備代為儲存，不斷拓展應(yīng)急物資儲備的節(jié)點網(wǎng)絡(luò)。特別是對于補給難度小的特定應(yīng)急物資生產(chǎn)企業(yè)來說，可根據(jù)企業(yè)自身穩(wěn)定的生產(chǎn)能力，確定應(yīng)急物資的最佳儲備量，在確保應(yīng)急物資供應(yīng)的前提下，最大限度的降低其儲存成本。

圖2 應(yīng)急物流信息共享平臺總體結(jié)構(gòu)框架

圖3 應(yīng)急物資儲備機制總體結(jié)構(gòu)框架

圖4 應(yīng)急物流專項補償基金管理機制

應(yīng)急物資儲備管理機制。主要包括應(yīng)急物資儲備管理機構(gòu)組建和應(yīng)急物資日常管理兩個方面。

應(yīng)急物資儲備的管理需要組建專項管理機構(gòu)，建議各級政府根據(jù)各地實際情況成立“應(yīng)急物資儲備工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，同時配套建立應(yīng)急物資保障部門聯(lián)席制，明確各單位職責分工，提高協(xié)作效率。其職責主要有編制應(yīng)急物資儲備規(guī)劃方案，并監(jiān)督落實；實時掌握區(qū)域內(nèi)應(yīng)急物資儲備情況，并做好應(yīng)急物資的統(tǒng)籌調(diào)配；研究、解決應(yīng)急物資儲備中遇到的各類問題。

應(yīng)急物資的日常管理主要是采用科學(xué)的儲存管理方法，做好應(yīng)急物資日常保管工作，確保在儲物資的質(zhì)量安全。一是引入倉儲管理系統(tǒng)，對所儲存的應(yīng)急物資進行分區(qū)、分類的信息化管理，嚴格進出庫流程，做到在儲物資的帳卡物相符，防止應(yīng)急物資的挪用和損失；二是根據(jù)應(yīng)急物資特性，選擇恰當?shù)谋９芊椒?，并引入在儲物資的預(yù)警管理，實時監(jiān)測在儲物資的質(zhì)量安全。

應(yīng)急物資儲備資金保障機制。為了保障應(yīng)急物資儲備工作的順利開展，需建立應(yīng)急物資儲備資金保障機制，明確應(yīng)急物資儲備資金的來源和使用。

應(yīng)急物資儲備資金的來源應(yīng)做到“政府資金和社會資金”相結(jié)合，一是來源于各級政府財政投入，建議各級財政將應(yīng)急物資儲備資金納入年度預(yù)算，作為儲備資金的主要來源；二是來源于社會資金注入，聯(lián)合社會力量，接收社會各界捐款、捐物。應(yīng)急物資儲備資金的使用主要是用于各類應(yīng)急物資的采購補充等用途，同時，建議加強對應(yīng)急物資儲備資金的審計監(jiān)管，建立臺賬，做到?？顚Ｓ?。

（五）應(yīng)急物流補償機制構(gòu)建

應(yīng)急物流補償機制主要用來對參與應(yīng)急物流救援的單位或個人在救援過程中所產(chǎn)生的各項費用進行補償，以提高各方參與應(yīng)急物流救援的積極性，進而保障應(yīng)急物流救援工作的高效順利開展。目前我國還沒有建立起一套完善的應(yīng)急物流補償機制，長期來看不利于我國應(yīng)急物流的良性發(fā)展。建議構(gòu)建一套應(yīng)急物流專項補償基金的管理機制，為應(yīng)急物流的高效開展提供資金支持。

在充分借鑒先進運作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建議我國應(yīng)急物流專項補償基金的管理由交通運輸部牽頭，成立“國家-省-市-縣（區(qū)）”四級應(yīng)急物流專項補償基金管理中心，實施分級分類管理，確保補償基金管理的科學(xué)性和高效性，其管理機制如圖4所示。

由圖4可知，各級基金管理中心可下設(shè)綜合部、融資部、受理部、財務(wù)部、信息部等職能部門，對基金進行有效管理。綜合部負責基金中心的正常運轉(zhuǎn)；融資部負責多元化融資及基金管理，提供資金保障；受理部負責受理待補償單位或個人所提交的補償基金申請與補償基金數(shù)額核對；財務(wù)部負責補償基金的賬務(wù)管理、清算、核算等收支工作；信息部負責基金管理中心平臺運營的技術(shù)支持，及時對外公示補償基金的收支信息；同時基金管理中心也要接受各級監(jiān)管機構(gòu)和社會監(jiān)督，確保做到?？顚Ｓ谩⑿畔⑼该?。

結(jié)論

中國作為各類突發(fā)事件頻發(fā)的國家，應(yīng)急物流在有效應(yīng)對各類突發(fā)事件過程中發(fā)揮著不可替代的支撐性作用。本文著重從應(yīng)急物流組織管理、應(yīng)急物流設(shè)施設(shè)備資源保障、應(yīng)急物流信息平臺構(gòu)建、應(yīng)急物資儲備及應(yīng)急物流補償?shù)葘用鎸?yīng)急物流保障機制構(gòu)建進行探索，以期提升應(yīng)急物流救援效率。