基層信訪治理的“內(nèi)卷化”困局及其應(yīng)對

馬瑞珍

摘 要：當(dāng)前基層信訪治理正呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”困境，主要是由于信訪協(xié)同機(jī)制失靈、信訪個(gè)人訴訪不分、信訪治理手段軟弱無力、信訪制度終而不結(jié)等因素。因此，要進(jìn)一步松動(dòng)基層信訪部門的“屬地責(zé)任”和完善“信訪過濾”機(jī)制、“訴訪分流”機(jī)制、信訪的“終結(jié)機(jī)制”。

關(guān)鍵詞：信訪治理;內(nèi)卷化;應(yīng)對

一、研究緣起

90年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的不斷深化，社會(huì)矛盾日益凸顯，導(dǎo)致信訪事件激增，信訪形式、種類也逐漸呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化等特點(diǎn)。多年來，中央政府與地方政府高度重視信訪問題，采取了一系列的手段和措施，信訪總量不斷攀升的勢頭得到遏制，但是，信訪的困局現(xiàn)狀卻并未得到根本性緩解，信訪問題正日益成為基層政府的的痛點(diǎn)和難點(diǎn)問題，特別在基層地區(qū)正陷入一種“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的信訪治理內(nèi)卷化怪圈。

二、信訪治理的“內(nèi)卷化”困境

“內(nèi)卷化”，亦稱“過密化”，是指社會(huì)中某種運(yùn)行模式達(dá)到一定形態(tài)以后，受內(nèi)外部的限制條件，既沒有辦法穩(wěn)定下來，也不能轉(zhuǎn)化為一種新的形態(tài)，只能不斷采取精細(xì)化、復(fù)雜化的組織結(jié)構(gòu)或運(yùn)行程序來應(yīng)對的某種困境。20世紀(jì)50—60年代，美國著名學(xué)者格爾茨在研究爪哇水稻農(nóng)業(yè)時(shí)提出“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”概念，用以描述工業(yè)時(shí)代爪哇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期以來勞動(dòng)生產(chǎn)率都未曾提高，只是不斷地重復(fù)簡單再生產(chǎn)，這種農(nóng)業(yè)模式使得其農(nóng)業(yè)發(fā)展難以實(shí)現(xiàn)向外向型農(nóng)業(yè)模式的轉(zhuǎn)變。格爾茨關(guān)于“內(nèi)卷化”的論述在人類學(xué)界和社會(huì)學(xué)界廣泛傳播，20世紀(jì)80年代，黃宗智、杜贊奇等學(xué)者將“內(nèi)卷化”理論運(yùn)用于中國鄉(xiāng)村社會(huì)和政權(quán)建設(shè)研究之中，引起較為廣泛和深遠(yuǎn)的影響，“內(nèi)卷化”一詞逐步成為描述社會(huì)文化發(fā)展遲緩現(xiàn)象的專用概念。信訪治理的內(nèi)卷化困境主要是指隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變革發(fā)展，信訪的人數(shù)和群體日益增多，信訪機(jī)構(gòu)的數(shù)量和人員也隨之增加，信訪治理術(shù)也在不斷精細(xì)化，但是這并未帶來治理效率的顯著提升，反而在一定程度上出現(xiàn)“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的異常現(xiàn)象，呈現(xiàn)出較為明顯的“內(nèi)卷化”特點(diǎn)。

信訪作為一種獨(dú)具中國特色的政治參與制度，其最初的設(shè)計(jì)初衷是突破官僚制的層級性與信息的不對稱性，使中央能夠及時(shí)獲得基層治理的信息，從而實(shí)現(xiàn)對地方黨委政府和黨員干部個(gè)人的有效管控。同時(shí)，信訪制度也是中國共產(chǎn)黨群眾路線的一種體現(xiàn)，各級黨委政府通過信訪這一渠道密切聯(lián)系群眾，傾聽群眾的呼聲，了解民情民意，解決群眾身邊的官僚主義、違法亂紀(jì)和貪污腐敗等迫切需要解決的問題，從而穩(wěn)固國家政權(quán)。信訪制度在運(yùn)行過程中也確實(shí)起到了促進(jìn)公民政治參與、懲治基層貪腐和維護(hù)社會(huì)正義的作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷帶來的各種矛盾沖突的不斷凸顯，現(xiàn)有的制度體系已經(jīng)難以承受信訪之重。特別是在基層地區(qū)，傳統(tǒng)社會(huì)鄉(xiāng)紳體制的消解，而國家試圖建立的司法體制，由于是“舶來品”，以及成本較高、程序較繁等因素，基層群眾紛紛采用更廉價(jià)更直接的維權(quán)方式——信訪，這導(dǎo)致近年來基層信訪事件和數(shù)量成爆發(fā)式增長，上訪形式也愈加激烈，越級上訪、鬧訪、纏訪、無理上訪等日漸頻繁，社會(huì)穩(wěn)定形勢不容樂觀。針對基層信訪態(tài)勢，中央政府也高度重視，在2005年出臺了《信訪條例》，對群眾來訪、政府接訪和處理信訪等作了一系列的規(guī)范，然而這并未在根本上解決當(dāng)前信訪困境。在信訪“洪峰”的肆掠下，基層地區(qū)的信訪治理逐漸呈現(xiàn)出“內(nèi)卷化”現(xiàn)狀：

（一）擴(kuò)編擴(kuò)權(quán)與信訪洪峰的落反差。近年來，信訪機(jī)構(gòu)在制度輸入、經(jīng)費(fèi)保障和人力配置等方面，均獲得了各級黨委政府的大力支持，并且信訪機(jī)構(gòu)的職能權(quán)限也在不斷增加，信訪機(jī)構(gòu)由轉(zhuǎn)辦機(jī)構(gòu)升級為直接查辦、督辦信訪案件，信訪擴(kuò)權(quán)態(tài)勢明顯。在“大信訪”的語境下，信訪工作幾乎延伸到了所有的基層組織機(jī)構(gòu)，在某些重要節(jié)點(diǎn)，甚至整個(gè)基層政府工作人員都會(huì)被動(dòng)員起來參與信訪工作。然而，這并未顯著提升信訪案件辦理的效率，信訪案件的數(shù)量仍居高不下，目前全國的信訪總量尚無確切數(shù)據(jù)，一般認(rèn)為每年不低于一千萬人（件）次。即使信訪機(jī)構(gòu)一再擴(kuò)編擴(kuò)權(quán)，也未曾有效減少信訪數(shù)量，隨著國家維穩(wěn)力度的持續(xù)加大，信訪治理陷入“洪峰”-“膨脹”-洪峰”的惡性循環(huán)。

（二）資源投入與治理效果的落差。信訪考核作為“一票否決項(xiàng)”，基層政府都高度重視，不斷投入各種資源以提升信訪治理的效率。雖然，這種外部資源輸入能夠在一定程度和范圍內(nèi)提升治理能力，但是，大部分資源都未能實(shí)現(xiàn)有效整合，仍然沿用以往的老舊觀念，導(dǎo)致資源配置運(yùn)行效率低下，從而影響到資源輸入的整體效果?；鶎有旁L治理實(shí)質(zhì)是一種簡約治理，要在較短的時(shí)間內(nèi)集中處理大量的利益訴求，往往忽略了訴求所依據(jù)的大量事實(shí)和細(xì)節(jié)，試圖構(gòu)建一種快捷的“結(jié)果正義”，然而，這種結(jié)果大多時(shí)候并不為群眾所接受，只好采用“利誘”的方式，即通過“花錢買穩(wěn)定”方式讓訪民罷訴息訪。然而在資源不斷投入，信訪機(jī)構(gòu)實(shí)力不斷強(qiáng)化的當(dāng)下，基層信訪治理仍主要采用“利誘”的方式“擺平”大部分信訪人員，這給部分尋求積極利益的信訪人員“可乘之機(jī)”，導(dǎo)致維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)激增，基層政府不堪重負(fù)，陷入一種“以錢了難，越了越難”的困境。

（三）分級負(fù)責(zé)與屬地管理的偏差。信訪機(jī)制主要是采取分級負(fù)責(zé)與屬地管理相結(jié)合的治理原則，這本是明晰信訪治理的責(zé)任和權(quán)限，但在實(shí)踐中卻異化為上級信訪部門將信訪壓力轉(zhuǎn)移給基層政府的手段?！胺旨壺?fù)責(zé)”要求不同層級的信訪機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)著不同范圍和不同級別的職權(quán)，各級信訪部門應(yīng)當(dāng)在本級別職權(quán)范圍內(nèi)妥善處理信訪事宜。然而上級信訪機(jī)構(gòu)在接到信訪時(shí)，往往直接按照“屬地管理”原則轉(zhuǎn)移到基層信訪部門，要求在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完結(jié)信訪，并納入年終考核。這造成多種不良后果：一是上級信訪部門有逐漸異化為“信訪信息傳達(dá)部門”的傾向，這導(dǎo)致大量的信訪案件涌向基層，使得基層成為矛盾的“聚焦點(diǎn)”。與此同時(shí)，由于基層信訪工作人手有限，不足以在短時(shí)間內(nèi)完成信訪事宜，在規(guī)定期限內(nèi)和考核壓力下，不少基層地區(qū)采取“和稀泥”方法或“應(yīng)付式”手段暫時(shí)處理好信訪案件，然而隨著時(shí)間的發(fā)酵，原本的簡單的信訪案件可能逐漸復(fù)雜化和疑難化。

（四）責(zé)任無限與手段有限的抵牾。根據(jù)《信訪條例》和《考核評價(jià)辦法》，基層信訪部門的職責(zé)主要體現(xiàn)在信訪案件的接待、辦理與非正常上訪的管控等。與其他日常工作不同的是，信訪工作屬于“一票否決項(xiàng)”，基層信訪部門如果不能解決好轄區(qū)內(nèi)的信訪案件，年終考核時(shí)上級將會(huì)全盤否定其他工作成果，這意味著基層信訪機(jī)構(gòu)以有限的權(quán)力承擔(dān)無限的政治責(zé)任。然而在這壓力體制下，基層信訪機(jī)構(gòu)和人員卻面臨著治理手段極其有限的“尷尬局面”。在處理信訪案件時(shí)，基層工作人員一般采取調(diào)解、勸說等常規(guī)手段。非正常手段的頻繁使用，也從側(cè)面說明了正常手段的有限和無效。

（五）壓力型體制與謀利型上訪的擴(kuò)展?；鶎有旁L治理是鑲嵌在壓力體制之內(nèi)，中央為維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定，將基層信訪納入年度考核指標(biāo)，從中央向地方層層下派信訪維穩(wěn)任務(wù)。為了督促基層政府維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，切實(shí)減少信訪壓力，各級政府在信訪問題上都采取較為嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，層層量化考核指標(biāo)，對“表現(xiàn)不佳”的信訪部門，不僅直接影響其政績考核，甚至還可能會(huì)被上級政府“約談”，在從政生涯中留下“污點(diǎn)”，這給基層信訪干部帶來巨大的心理壓力和不良的政治影響。但是這種壓力體制往往會(huì)被部分上訪戶所利用，演化為對抗基層信訪機(jī)構(gòu)的武器，以頻繁越級上訪迫使基層政府在其他方面作出“利益讓步”，實(shí)現(xiàn)不當(dāng)?shù)美@給其他正常上訪戶帶來負(fù)面影響，從而陷入謀利型上訪的惡性循環(huán)。

三、信訪“內(nèi)卷化”困境原因探析

當(dāng)前，信訪制度正逐步異化為國家剛性體制下的維穩(wěn)工具，并在集權(quán)制度與壓力型體制下，基層信訪治理越來越偏離制度設(shè)計(jì)的初衷，呈現(xiàn)出一種“非制度化、非程式化、非規(guī)則化”等特征，對基層信訪的治理產(chǎn)生了極為不利的影響，主要有以下幾方面原因：

（一）信訪體制：協(xié)同失靈。信訪治理是一個(gè)宏觀而系統(tǒng)的工程，牽涉部門繁多，不僅有各級信訪部門，還有政府職能門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，一般來說，信訪案件的完結(jié)需要各級政府和相關(guān)部門的共同努力。然而在實(shí)際的治理過程中，信訪治理的協(xié)同機(jī)制“失靈”，往往呈現(xiàn)出的是基層信訪機(jī)構(gòu)的“單打獨(dú)斗”。

（二）信訪個(gè)人：訴訪不分、濫用弱者武器。在基層信訪案件中，民事糾紛占相當(dāng)大部分，民事糾紛的解決方式有調(diào)解、仲裁、訴訟等，信訪其實(shí)并不包括在內(nèi)。然而在現(xiàn)實(shí)中，大多數(shù)群眾遇到糾紛時(shí)都會(huì)選擇運(yùn)用信訪的方式去解決問題，“信訪不信法”成為基層一種較為普遍的現(xiàn)象。一方面，受傳統(tǒng)文化影響，群眾對官員一般都抱有敬重之情，寄望于出現(xiàn)“青天”幫助“完美”解決糾紛問題，從老百姓對基層官員的稱呼——“父母官”就能體現(xiàn)出一種樸素的清官情懷;另一方面，這也側(cè)面體現(xiàn)了基層地區(qū)法治建設(shè)的滯后，現(xiàn)有的司法糾紛解決機(jī)制調(diào)解能力不足，以及群眾印象中“司法腐敗、冤假錯(cuò)案”等，導(dǎo)致大量矛盾糾紛難轉(zhuǎn)移到信訪途徑。并且，信訪方式是完全不同于通過司法途徑的，司法途徑強(qiáng)調(diào)的是一種規(guī)范性即對于不同的主體的普遍適用以及后果的可預(yù)期性。而信訪方式則更多地體現(xiàn)的是處理糾紛結(jié)果的差異性與特別性。正是這種處理結(jié)果的差異性激發(fā)了基層群眾的上訪熱情，這形成了一種“破窗效應(yīng)”：“只要有人開始破壞窗戶，之后就會(huì)有很多人也破壞這扇已被破壞的窗子”。久而久之，基層群眾形成一種固定思維方式也就是通過信訪的方式處理糾紛會(huì)有意外的收獲。在“信訪不信法”式思維影響之下，更多的上訪者選擇將事情鬧大，期望獲得更高級別領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注或是通過社會(huì)輿論壓力獲得糾紛的高效和高質(zhì)量解決。

（三）信訪治理手段：軟弱無力。當(dāng)前，基層信訪的“內(nèi)卷化”困境不僅體現(xiàn)在群眾正當(dāng)利益訴求難以通過信訪實(shí)現(xiàn)方面，還體現(xiàn)所造成的社會(huì)不穩(wěn)定方面，并且后者比前者所帶來的影響更加惡劣。然而對于一些“鬧訪”、“纏訪”和“謀利上訪者來說，這種依靠個(gè)人權(quán)威的治理方法難以奏效，為了緩解上級考核壓力以及維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定剛需，大部分基層政府都會(huì)采取“花錢買穩(wěn)定”的方法。但是，對于一些謀利型上訪者而言，金錢只能滿足一時(shí)之需，隨著時(shí)間的發(fā)展可能會(huì)為獲取更多的金錢，采取更激進(jìn)的行為。

（四）信訪制度：終而不結(jié)。當(dāng)前基層群眾大部分的信訪訴求是合理的，然而仍然存在一定比例的無理信訪。雖然其比例不高，但是其負(fù)面影響卻波及深廣，并且往往使基層信訪部門處于兩難之中：一方面，強(qiáng)硬的態(tài)度可能會(huì)引發(fā)不穩(wěn)定事件;另一方面，妥協(xié)可能會(huì)出現(xiàn)導(dǎo)致其他信訪群眾的效仿，將加大管控難度。而基層信訪機(jī)構(gòu)采取所謂的“綜合處理”模式，由領(lǐng)導(dǎo)包案，情理法多管齊下，這一應(yīng)對方法，雖可暫時(shí)抑訪，但遇到那種要求過高或是謀利型的上訪戶，則收效甚微;即使簽訂息訪協(xié)議書，也會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)不遵守協(xié)議重新上訪的現(xiàn)象。這一治理困境折射出的是，當(dāng)前信訪終結(jié)機(jī)制的無力。究其原因，主要是信訪機(jī)制自身運(yùn)作邏輯所致，正如于建嶸所言：信訪制度本質(zhì)是收集和傳達(dá)老百姓民意的一種制度設(shè)計(jì)，但現(xiàn)在卻成了老百姓最后一種救濟(jì)方式，而且被視為優(yōu)于其他行政救濟(jì)甚至國家司法救濟(jì)的最后一根救命稻草。也就是說，信訪機(jī)制是一種收集信息的渠道或是一種救濟(jì)方式，它不具有強(qiáng)制性和約束力，在糾紛矛盾真正化解前，即使案件終結(jié)也是一種形式或是程序的“終結(jié)”。當(dāng)信訪人不滿意信訪回復(fù)時(shí)，信訪案件就不能真正終結(jié)。

四、信訪治理“內(nèi)卷化”困境的應(yīng)對之策探索

在一個(gè)利益分化和利益主體多元化的社會(huì)中，一個(gè)良好的制度并不是表現(xiàn)為沒有矛盾和沖突，而在于它能夠容納矛盾和沖突并具有解決糾紛的能力，信訪制度亦如此。當(dāng)前的信訪制度在某些領(lǐng)域已經(jīng)難以為繼，應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)實(shí)生活的需要與法治化的價(jià)值進(jìn)行適度的改革。

首先，建立“信訪過濾”機(jī)制。當(dāng)前信訪制度的“洪峰”問題，主要是信訪部門的“門檻”較低所致，無論是合理信訪或是不合理信訪，信訪部門都要接訪，并要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完結(jié)信訪案件，這無疑加大了信訪渠道的承受壓力。在基層信訪部門人手有限的現(xiàn)實(shí)條件下，面對大量的信訪案件，信訪工作人員只能“疲于應(yīng)付”。最后，完善信訪的“終結(jié)機(jī)制”。信訪程序終而不結(jié)是目前基層信訪治理中的一大難題，也是出現(xiàn)信訪洪峰的重要原因之一。信訪終結(jié)機(jī)制的完善，可引入司法確認(rèn)機(jī)制，即基層信訪部門和司法部門聯(lián)合，對信訪案件的處理結(jié)果進(jìn)行法律確認(rèn)，如若信訪人不認(rèn)同經(jīng)過司法確認(rèn)的信訪調(diào)解結(jié)果，可向法院提起訴訟，但是不再就同一信訪人的同一信訪事項(xiàng)啟動(dòng)信訪審查程序。

五、小結(jié)

基層信訪治理“內(nèi)卷化”困境是有多方面因素的積累所造成的，現(xiàn)階段亟須要進(jìn)一步松動(dòng)基層信訪部門的“屬地責(zé)任”和完善“信訪過濾”機(jī)制、“訴訪分流”機(jī)制、信訪的“終結(jié)機(jī)制”，爭取早日走出“內(nèi)卷化”困局。