探討全面推行河長制工作存在的問題及對策

【摘要】全面推行河長制湖長制是我國水環(huán)境保護治理的一項龐大立異之舉。是聯(lián)系地方群眾與各級黨委政府共同治理水環(huán)境的紐帶。但從整體上看，實際的治理情況卻差強人意，大多數(shù)地區(qū)只是形式上的治理，并不能發(fā)揮河長制湖長制的真正效果，甚至一些偏遠地區(qū)的水環(huán)境污染情況日益嚴峻，因此河長制湖長制的改善問題迫在眉睫。

【關(guān)鍵詞】河長制;湖長制;水環(huán)境;創(chuàng)新;管理機制

1、引言

我國流域面積50平方公里及以上的河流達45203條，總長度150.85萬公里，常年水面面積超過1平方公里及以上的湖泊有2865個，水面總面積達7.80萬平方公里。我國水資源時空分布不均并且水情復雜，治理難度非同尋常。黨中央國務(wù)院高度重視河湖管理保護工作，習近平總書記、李克強總理也多次強調(diào)水源之危是生存環(huán)境之危、民族存亡之危。雖然我國已經(jīng)對水環(huán)境保護及治理做出了針對性、全面性的規(guī)定。但是在此情況下我國水環(huán)境問題依舊不容樂觀。

2、河長制現(xiàn)狀分析

2.1河長制取得的成就

《水污染防治法》雖規(guī)定了河湖的管理條例，但水環(huán)境的治理涉及環(huán)保、水利、交通等部門，職能太過分散，各部門之間的職能交叉、重疊、錯亂，形成了有利爭著搶，無利則能不做就不做的局面。而河長制湖長制的提出恰恰打破了這種局面，解決了治水“群龍無首”的窘?jīng)r，破解了以往遇到的體制頑疾，改變了“環(huán)保不下水，水利不上岸”的尷尬。

2.2河長制現(xiàn)實困境

自2017年全面推行河長制工作以來，我國河長制覆蓋了31個省，總河長人數(shù)超過了100萬人，如此歷時之久，覆蓋面之廣，力度之大的情況下，雖說從整體來看水環(huán)境和水生態(tài)較未實施前有了很大的改善，但是其仍存在著諸多問題。

2.2.1水環(huán)境保護觀念未貫徹人心

在一些邊遠地區(qū)，河邊湖邊堆砌垃圾的現(xiàn)象屢見不鮮，沿湖公園的垃圾也不計其數(shù)，企業(yè)也肆意的往河道里排放污水。環(huán)保條幅樹立了很多，但依舊沒解決問題。大多數(shù)人在個人利益和保護水環(huán)境面前，往往會選擇前者。人們不愿去關(guān)注水污染，對污染水環(huán)境的問題“明知故犯”。

2.2.2百姓與政府人員存在隔閡

有些居民雖具有較強的環(huán)保意識卻不愿去采取行動。更讓百姓心寒的是一些政府人員的不負責，有的部門聽取意見后對其置之不理，以各種理由搪塞百姓。嚴重打擊了民眾的積極性，也使百姓與當?shù)卣藛T的關(guān)系越來越疏遠。

2.2.3河長地位的現(xiàn)實弊端

現(xiàn)行階段河長主要由各級黨政機關(guān)人員擔任，黨政人員沒有很好的群眾基礎(chǔ)，不能充分調(diào)動民眾，即便真正要治理河道污染，處理起來也會很棘手。

2.2.4監(jiān)督考核機制不夠完善

基層有些地方的河長制形同虛設(shè)，河長制只做到了“掛牌制”。在環(huán)境治理中，河長往往將自己定位為中央政府對于環(huán)境管理的代理方，在環(huán)境管理過程中大多“依葫蘆畫瓢”，只在形式上去完成任務(wù)，而很少去真正地去解決問題，面對出現(xiàn)的問題又總是大事化小，小事化了。而現(xiàn)在的監(jiān)督機制主要由當?shù)氐谋O(jiān)察局、紀檢委以及河長工作領(lǐng)導小組辦公室的工作人員構(gòu)成。這種由下屬職能部門考核由當?shù)卣h主要負責人擔任的“河長”的行為存在很大弊端，公正性更是難以保障。

3、河長制的思考與建議

3.1貫徹環(huán)保觀念

3.1.1完善相關(guān)法律規(guī)定

各個地方政府應(yīng)進一步完善與修訂法律相關(guān)規(guī)定，并及時且有效的處理在河長制落實過程中出現(xiàn)的權(quán)責不平衡、各個部門之間協(xié)同失靈等不同的問題，從而建立大環(huán)保的格局。我國各個地區(qū)均結(jié)合河長制頒布了相關(guān)的《意見》，其中明確要求需要由“部門負責”治理模式朝向“首長負責，其余部門共同治理”的模式，即黨政部門領(lǐng)導負責河流以及湖泊的治理管理工作，而其他各個部門之間彼此協(xié)同開展工作，實現(xiàn)區(qū)域共治。有助于最大程度激發(fā)政府各個級別黨政機關(guān)的工作熱情，實現(xiàn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及規(guī)劃。然而，就目前我國所頒布的關(guān)于河長制的各項法律規(guī)定以及制度設(shè)計，依舊是將行政收授權(quán)作為核心，所注重的內(nèi)容為“應(yīng)然”，而怎樣達到“必然”，還有待進一步從法定授權(quán)的源頭加以合理的處理。我國曾有“守一而制萬物者，法也”的觀點，可見，未來環(huán)保責任清單則在注重污染防治職能轉(zhuǎn)化的過程中，也必須建立并出臺相應(yīng)的法律規(guī)定，從法律層面的上明確地方政府及其有關(guān)職能部門所享受的權(quán)利以及可采用的方法，同時明確其責任與義務(wù)，實現(xiàn)環(huán)境治理跨區(qū)域、跨部門的協(xié)調(diào)機制的法定化，為我國河流治理部門各項工作的開展提供相應(yīng)的法律方面的支持。

3.1.2民眾環(huán)保意識的培養(yǎng)

愛護環(huán)境人人有責，只有加強民眾環(huán)保意識，提高民眾的自身素質(zhì)才能從根本上解決問題。定期舉行環(huán)保宣傳會，新聞報紙多手段同時進行（如圖1），讓群眾時刻沉浸在環(huán)保氛圍之中，落實到每一個民眾，讓其真正的意識到環(huán)境的重要性。

圖1 ? ? 河長制宣傳

3.1.3政府加強督管

政府要注重宏觀調(diào)控，完善相關(guān)的法律法規(guī)，堅決杜絕他們向河道傾倒工業(yè)污水和生活污水。建立民眾獎懲機制，對表現(xiàn)好的民眾進行精神和物質(zhì)獎勵，對表現(xiàn)不好的更要嚴加處理。

3.2調(diào)節(jié)政府百姓關(guān)系，設(shè)立民間河長

3.2.1加強公眾參與程度

河長制的落實與推廣不僅是政府的工作，同時也依賴于社會力量的支持。加強公眾參與以及第三方提供的服務(wù)，是河長制落實的關(guān)鍵所在，能夠有效處理政府失靈等不同類型問題，從而構(gòu)建社會共同治理的體系。非政府組織同民間河長之間的聯(lián)系可以令如下三個方面的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮：第一，有基礎(chǔ)且可通過合理的方式發(fā)動群眾，加強宣傳力度，廣泛且積極地參加環(huán)境治理工作。第二，有充足的時間以及精力去熟悉不同河流的具體狀況，并可以及時發(fā)現(xiàn)不同類型的問題，并發(fā)現(xiàn)細小或是隱蔽性較強的問題，并及時提出相應(yīng)的解決方案。第三，能夠及時反饋與落實并排除存在的干擾，同時可以實現(xiàn)即時的追蹤，并充分發(fā)揮監(jiān)督所具有的效果。上述民間機構(gòu)以及民間河長在河長制的推行之中，成為民眾與政府之間溝通的橋梁與渠道，可以有效彌補政府能力在該方面存在的不足，使得工作能成為監(jiān)管河道治理情況的監(jiān)督者與執(zhí)行者，也成為社會公共治理工作中必不可少的重要力量，河道質(zhì)量工作更為有效，也為政府各項工作提供了必要的支持。故而，各個地方所頒布的《意見》需要明晰構(gòu)建河流與湖泊管理保護相關(guān)信息數(shù)據(jù)的發(fā)布平臺，并及時向社會各級告知不同范圍內(nèi)河長的基本信息，包括名字、聯(lián)系電話，以便其工作接受源自社會的監(jiān)督以及管理。另外，河長制在落實過程中，必須積極充分地運用社會力量，以補充政府的疏漏、越位或是錯位等問題，嘗試構(gòu)建企業(yè)、公眾以及政府彼此幫扶，彼此制約的治理局面。

3.2.2建立多元合作模式

從協(xié)同治理視角來看要想最大限度維護社會公共利益，可將協(xié)同治理理論落實到河長制中，形成政府與社會力量共同配合的多元治理格局。這樣不但確保了河長能履職履責，更能充分發(fā)揮民的主體作用。

3.2.3民間河長

政府人員業(yè)務(wù)繁重，不可能只把心思用在河道治理上，而民間河長有著充裕的時間及群眾基礎(chǔ)去管理流域水系。除此之外，還可以邀請民間環(huán)保人士和志愿者，組建志愿者團隊，形成河長和民眾自上而下，自下而上的共同治理新格局。

3.3完善監(jiān)督、考核機制

3.3.1注重治理的過程化

不同地區(qū)經(jīng)濟條件、社會因素、自然狀況大不相同，因此考核結(jié)果斷斷不可只看治理結(jié)果，考核小組要由上及下嚴抓治理過程，更應(yīng)充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)時代信息化作用，利用航拍技術(shù)，對河流進行不定時檢測，地毯式拉網(wǎng)排查。

3.3.2考核機制設(shè)計

河長制的推廣以及普及過程中，考核機制的建立必不可少，政府應(yīng)對此設(shè)立科學的考核習題，以處理公平公正方面的難題，并保證生態(tài)環(huán)境損害能夠追究到人，保證各項工作的順利開展。《意見》明確提出，應(yīng)交由縣級之上河長開展關(guān)于相應(yīng)河流湖泊下一級別河長的考察制度，而該制度的構(gòu)建以及落實可以有效處理在河長制落實工作中出現(xiàn)“柿子撿軟的捏”的現(xiàn)象，使得考核目標得以直接鎖定。然而，在河長制時間落實過程中，也必須考慮問責體系設(shè)計的合理性。故而，《意見》提出需要落實差異化績效評估考核、激勵問責的措施，與此同時，也提出落實生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度，借此確保各級管理部門能夠認真對待河流的治理工作，從而提高河流治理整體質(zhì)量。這就需要各個級別黨政領(lǐng)導必須在綜合考慮經(jīng)濟以及社會高速發(fā)展同環(huán)境保護之間的平衡，在河流以及湖泊開發(fā)建設(shè)期間，需要同步甚至優(yōu)先考量開發(fā)以及建設(shè)是否會違背河流以及湖泊保護措施，有無可能對環(huán)境保護造成嚴重的損害。不然，若開發(fā)與建設(shè)措施不當而導致河流以及湖泊受到嚴重損害，則必然會追責終身。另外，新一輪河長制度考核必須充分總結(jié)既有的經(jīng)驗教訓，掌控制度，確實落實各個部門所承擔的責任，保證責任劃分公平、公正以及合理，保證賞罰分明且合理。

3.3.3優(yōu)化考核機制

設(shè)立總河長，由其組建專業(yè)的考核小組，保證其有實權(quán)，能嚴格執(zhí)法，同時非政府組織、企業(yè)以及公眾更要發(fā)揮主體作用，嚴格監(jiān)督各級河長的治理狀況，對于形式性治理的河長以及徇私枉法的督察人員定要堅決舉報。

3.4加大經(jīng)濟投入，優(yōu)化治理手段

河流環(huán)境整治過程中，面對城鄉(xiāng)污水、企業(yè)廢水、養(yǎng)殖場排污、生態(tài)修復等等都需要大量的人力設(shè)備資金投入，只有通過各種渠道加大經(jīng)費投入，保障河湖工作人員的工作經(jīng)費，才能讓“河長”更好地開展工作。

結(jié)語：

河長制是我國首創(chuàng)的具有中國特色的治水方略，至今為止河長制雖已有數(shù)年的歷史，其在結(jié)構(gòu)和機制方面也逐步的完善和成熟，我們對其發(fā)揮的巨大作用要給予肯定，但是其存在的問題我們也要更加重視，不斷發(fā)現(xiàn)新問題，不斷地修正。河長制的全面推行讓我們看到了國家對水環(huán)境的重視，但是水環(huán)境的治理不僅要靠水利、環(huán)保、城建等部門切實履行職責，更需要黨政主導、部門聯(lián)動、社會參與。

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作者簡介：

鄧文輝（1979.11-），男，湖南石門人，本科，工程師，主要工作：全面推行河長制湖長制工作，農(nóng)村飲水安全建設(shè)與管理，水利工程補短板，水利行業(yè)強監(jiān)管等工作。