地方政府性債務(wù)管理框架及專(zhuān)項(xiàng)債政策解讀

姜博

一、地方政府性債務(wù)主體

地方政府舉債主體為省級(jí)政府，地方政府及其所屬部門(mén)采取發(fā)行地方政府債券方式舉債，除此以外不得通過(guò)其他任何方式舉借債務(wù)，即政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)嚴(yán)禁由政府償還，債務(wù)償還時(shí)需遵循誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)原則。

二、政府債務(wù)劃分

按償債資金來(lái)源劃分，地方政府債務(wù)分為一般債務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)。

一般債券是地方政府為了彌補(bǔ)一般公共財(cái)政赤字而發(fā)行的地方債券，可緩解地方政府臨時(shí)資金緊張，因此，一般債券主要投向沒(méi)有收益的項(xiàng)目。

專(zhuān)項(xiàng)債券是地方政府為了建設(shè)某專(zhuān)項(xiàng)具體工程而發(fā)行的債券。因此，專(zhuān)項(xiàng)債券主要投向有一定收益的項(xiàng)目。按專(zhuān)項(xiàng)債券是否明確用途，專(zhuān)項(xiàng)債券又可分為普通專(zhuān)項(xiàng)債（未明確用途，用于調(diào)節(jié)地方政府性基金預(yù)算的債券）和項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債（明確用途對(duì)應(yīng)到項(xiàng)目或其他非標(biāo)準(zhǔn)化品種，通過(guò)項(xiàng)目自身產(chǎn)生收入自平衡的專(zhuān)項(xiàng)債）。2017年以來(lái)，我國(guó)試點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)債，強(qiáng)化項(xiàng)目收益和融資自求平衡的管理理念，目前已發(fā)行的項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債包括但不限于土儲(chǔ)、收費(fèi)公路、棚戶區(qū)改造和高校債等。

按債券用途劃分，地方政府債務(wù)分為新增、置換和再融資債券三類(lèi)，其中，僅新增債券能為基建投資提供增量資金。

三、政府債券預(yù)算管理及償還

一般債券納入一般公共預(yù)算管理，以一般公共預(yù)算收入償還，其本金可通過(guò)發(fā)行一般債券等償還，利息則不可。

專(zhuān)項(xiàng)債券納入政府性基金預(yù)算管理，通過(guò)對(duì)應(yīng)的政府性基金收入、專(zhuān)項(xiàng)收入償還，其本金還可通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券等償還，利息不可。若執(zhí)行中某專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)所對(duì)應(yīng)的政府性基金收入不足以償還本金和利息的，可以從相應(yīng)的公益性項(xiàng)目單位調(diào)入專(zhuān)項(xiàng)收入彌補(bǔ)。

四、舉債規(guī)模

根據(jù)《關(guān)于對(duì)地方實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)[2015]225號(hào)），年度地方政府債務(wù)限額為上年地方政府債務(wù)限額加當(dāng)年新增債務(wù)限額（或減去當(dāng)年調(diào)減債務(wù)限額），并將債務(wù)限額劃分為一般債務(wù)限額和專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額。債務(wù)總限額的確定系由國(guó)務(wù)院確定，全國(guó)人大批準(zhǔn)，如需調(diào)整新增，需由國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審批。

2020年政府工作報(bào)告明確今年擬安排地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券3.75萬(wàn)億元（2018年1.35萬(wàn)億元，2019年2.15萬(wàn)億元），比2019年增加1.6萬(wàn)億元。2020年1-6月，全國(guó)發(fā)行地方政府債券3.49萬(wàn)億元，其中，專(zhuān)項(xiàng)債券2.37萬(wàn)億元，一般債券1.11萬(wàn)億元;按用途劃分，發(fā)行新增債券2.8萬(wàn)億元，再融資債券0.7萬(wàn)億元。新增債券發(fā)行完成中央提前下達(dá)額度的93%。2020年1-6月，地方政府債券平均發(fā)行利率3.27%，其中，一般債券3.12%，專(zhuān)項(xiàng)債券3.33%;2020年1-6月，地方政府債券平均發(fā)行期限15.1年，其中，一般債券14.7年，專(zhuān)項(xiàng)債券15.3年。

五、舉債流程及發(fā)行方式

（一）舉債流程

舉債流程分為上報(bào)階段、下發(fā)階段和發(fā)行階段。

1.上報(bào)階段。發(fā)行前一年，市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)上報(bào)省財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)全年發(fā)債額度，省財(cái)政部門(mén)匯總各地市債券發(fā)行額度后報(bào)財(cái)政部，財(cái)政部經(jīng)國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)全年專(zhuān)項(xiàng)債券限額。

2.下發(fā)階段。財(cái)政部在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額內(nèi)根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)力狀況等因素提出分地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)總限額和當(dāng)年新增專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額方案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后下發(fā)至省級(jí)財(cái)政部門(mén)，省級(jí)財(cái)政部門(mén)在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，提出省本級(jí)及所轄各市縣當(dāng)年專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額方案，報(bào)省級(jí)人大批準(zhǔn)后下達(dá)市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)。

3.發(fā)行階段。由市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)聘請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行方案制定、材料編寫(xiě)，上報(bào)省級(jí)財(cái)政部門(mén)進(jìn)行審核。土儲(chǔ)、收費(fèi)公路、棚改專(zhuān)項(xiàng)債按財(cái)政部相關(guān)管理辦法，省級(jí)財(cái)政在額度范圍內(nèi)報(bào)國(guó)庫(kù)司組織發(fā)行。其他符合自求平衡條件的重點(diǎn)項(xiàng)目由省級(jí)政府制定實(shí)施方案及專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法，報(bào)財(cái)政部審核通過(guò)后，向國(guó)庫(kù)司申請(qǐng)組織發(fā)行，通過(guò)債券市場(chǎng)完成發(fā)行后，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)轉(zhuǎn)貸給市縣。

（二）發(fā)行方式

地方債券的發(fā)行市場(chǎng)包括銀行間債券市場(chǎng)與交易所債券市場(chǎng)。其發(fā)行方式包括公開(kāi)發(fā)行和定向承銷(xiāo)發(fā)行，其中公開(kāi)發(fā)行類(lèi)單一期次債券發(fā)行額在5億元以上的須通過(guò)招標(biāo)方式發(fā)行。定向承銷(xiāo)類(lèi)僅在銀行間市場(chǎng)發(fā)行，且暫不可在銀行間債券市場(chǎng)和交易所債券市場(chǎng)進(jìn)行現(xiàn)券交易。

六、資金用途

一般債券主要用于沒(méi)有收益的項(xiàng)目，專(zhuān)項(xiàng)債券用于有一定收益的公益性項(xiàng)目。專(zhuān)項(xiàng)債券具體用途如下：

（一）用作政府投資項(xiàng)目的直接投資資金

專(zhuān)項(xiàng)債收入進(jìn)入發(fā)債收入后，政府以直接投資的方式投入項(xiàng)目;項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)的收益回到政府性基金或經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入，歸還專(zhuān)項(xiàng)債本息。此類(lèi)項(xiàng)目政府直接投資，沒(méi)有其他經(jīng)濟(jì)主體參股。

（二）用作對(duì)項(xiàng)目公司、社會(huì)投資人的債務(wù)性資金

政府方（包括委托城投企業(yè)、融資平臺(tái)公司，從事公益性項(xiàng)目的地方國(guó)有企業(yè)，下同）以股東借款（政府控股或參股）或委托貸款（政府不參股）的方式借給項(xiàng)目公司或項(xiàng)目實(shí)施主體（不成立項(xiàng)目公司的情況），項(xiàng)目公司或項(xiàng)目實(shí)施主體用項(xiàng)目收益歸還政府方股東借款或委托貸款，政府方將收到的還款本息計(jì)入項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入，用以歸還專(zhuān)項(xiàng)債本息。這種方式適用于PPP、特許經(jīng)營(yíng)等政府不主導(dǎo)只參股，甚至政府不參股的項(xiàng)目。

（三）用作項(xiàng)目公司的項(xiàng)目資本金

根據(jù)《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號(hào)）的規(guī)定，允許將專(zhuān)項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目，在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后專(zhuān)項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專(zhuān)項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過(guò)度融資。通知同時(shí)規(guī)定，對(duì)有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項(xiàng)目，由地方政府發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資;收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入，且償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后仍有剩余專(zhuān)項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位根據(jù)剩余專(zhuān)項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資。因此，個(gè)人理解，如果一個(gè)項(xiàng)目?jī)H有政府性基金收入，是不能市場(chǎng)化融資的;若只有專(zhuān)項(xiàng)收入，且償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后仍有剩余專(zhuān)項(xiàng)收入的項(xiàng)目，才可市場(chǎng)化融資，且市場(chǎng)化融資的還款來(lái)源只能是專(zhuān)項(xiàng)收入。

（四）專(zhuān)項(xiàng)債具體行業(yè)領(lǐng)域正面及負(fù)面清單

允許投資領(lǐng)域

（1）專(zhuān)項(xiàng)債用作資本金的10個(gè)領(lǐng)域：鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場(chǎng)、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車(chē)場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水。

（2）專(zhuān)項(xiàng)債非資本金用途投向的相關(guān)領(lǐng)域

2.禁止投資領(lǐng)域

★嚴(yán)禁將新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金用于置換存量債務(wù)

解讀：筆者認(rèn)為，專(zhuān)項(xiàng)債只能用于項(xiàng)目建設(shè)，因此不能用于償還存量債務(wù)。專(zhuān)項(xiàng)債需轉(zhuǎn)化為實(shí)物投資量。存量隱性債務(wù)的化解方案中，不包括通過(guò)增加地方政府債務(wù)限額置換隱性債務(wù)的解決方式。但地方債資金是否可用于償還存量隱性債務(wù)項(xiàng)目政府拖欠工程款，仍有待探討（2019年1月9日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署加快發(fā)行和用好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券，會(huì)議指出“專(zhuān)項(xiàng)債募集資金要優(yōu)先用于在建項(xiàng)目，防止‘半拉子工程，支持規(guī)劃內(nèi)重大項(xiàng)目及解決政府項(xiàng)目拖欠工程款等”，2019年1月15日，國(guó)新辦舉行落實(shí)中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神新聞發(fā)布會(huì)，財(cái)政部長(zhǎng)助理在解釋如何使用地方專(zhuān)項(xiàng)債資金時(shí)指出“優(yōu)先用于解決在建項(xiàng)目‘半拉子工程，存量隱性債務(wù)項(xiàng)目政府拖欠工程款問(wèn)題等”。該事項(xiàng)未正式發(fā)文明確）。

★不允許搞形象工程、面子工程

解讀：筆者認(rèn)為主要針對(duì)獨(dú)山縣、三都縣盲目融資舉債用于政績(jī)工程和形象工程建設(shè)，導(dǎo)致地方債務(wù)規(guī)模過(guò)大，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出問(wèn)題。政府“亮化”工程、景觀提升和主題公園等形象支出不得使用專(zhuān)項(xiàng)債。

★新增專(zhuān)項(xiàng)債券資金依法不得用于經(jīng)常性支出，嚴(yán)禁用于發(fā)放工資、單位運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、發(fā)放養(yǎng)老金、支付利息等

★嚴(yán)禁用于商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目

解讀：筆者認(rèn)為須是政府主導(dǎo)的，服務(wù)于社會(huì)公共利益的項(xiàng)目，不得用于以企業(yè)自身盈利為目的的商業(yè)化運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。

★嚴(yán)禁用于企業(yè)補(bǔ)貼

解讀：筆者認(rèn)為，此條主要是限制用于對(duì)于企業(yè)的補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)，包括但不限于虧損補(bǔ)貼、研發(fā)補(bǔ)貼和企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)等。

★不安排產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目和房地產(chǎn)相關(guān)項(xiàng)目

★不得作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類(lèi)股權(quán)基金的資金來(lái)源，不得通過(guò)設(shè)立殼公司、多級(jí)子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。

3.可以由企業(yè)法人項(xiàng)目單位進(jìn)行市場(chǎng)化融資的情況：收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入，且償還專(zhuān)項(xiàng)債券本息后仍有剩余專(zhuān)項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位根據(jù)剩余專(zhuān)項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資。

筆者解讀：（1）融資主體必須是企業(yè)法人項(xiàng)目單位，機(jī)關(guān)法人和沒(méi)有轉(zhuǎn)型或未化債的融資平臺(tái)公司不能市場(chǎng)化融資。

（2）進(jìn)行市場(chǎng)化融資必須同時(shí)滿足三個(gè)條件，即專(zhuān)項(xiàng)收入+重大項(xiàng)目（無(wú)具體界定標(biāo)準(zhǔn)）+償還本息后有剩余專(zhuān)項(xiàng)收入（償還本息后有剩余專(zhuān)項(xiàng)收入無(wú)從判定）。