基于地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)輔助于國(guó)土空間規(guī)劃底圖編制研究

劉歡

【摘要】本研究首先分析了“多規(guī)合一”過程中所存在的問題，重點(diǎn)探討地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)輔助于國(guó)土空間規(guī)劃底圖編制方案，研究結(jié)果可以為政府決策部門提供一種科學(xué)、合理、可行性強(qiáng)的決策依據(jù)，同時(shí)也可以為國(guó)內(nèi)其他國(guó)土空間規(guī)劃項(xiàng)目提供參考依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】國(guó)土空間規(guī)劃;地理國(guó)情普查;三調(diào)

1、引言

空間規(guī)劃是引導(dǎo)國(guó)家空間發(fā)展的科學(xué)指南，是統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃[1]，推進(jìn)“多規(guī)合一”的戰(zhàn)略部署[2]，是推動(dòng)各級(jí)政府進(jìn)行空間治理、用途管制的核心手段[3]，是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。2019年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》中規(guī)定以“第三次全國(guó)土地調(diào)查”數(shù)據(jù)（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”數(shù)據(jù)）為基礎(chǔ)底圖數(shù)據(jù)，以地理國(guó)情普查、地質(zhì)環(huán)境調(diào)查和海洋、礦產(chǎn)等專項(xiàng)自然資源調(diào)查為第三方輔助數(shù)據(jù)，組織國(guó)土空間規(guī)劃底圖編制任務(wù)。因此，本研究重點(diǎn)探討地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)輔助于國(guó)土空間規(guī)劃底圖編制方案，以期為政府決策部門提供一種科學(xué)、合理、可行性強(qiáng)的決策依據(jù)，同時(shí)也可以為國(guó)內(nèi)其他國(guó)土空間規(guī)劃項(xiàng)目提供參考依據(jù)。

2、“多規(guī)合一”中存在的問題

2.1規(guī)劃期限與范圍

通常情況下，國(guó)內(nèi)主體功能區(qū)的規(guī)劃期通常為5年，城鄉(xiāng)規(guī)劃期一般為20年，生態(tài)功能區(qū)劃一般為10年，土地規(guī)劃通常為期10至15年。由于這些規(guī)劃的年限不一致，從而造成中長(zhǎng)期規(guī)劃的步伐不一致，進(jìn)而妨礙了各種規(guī)劃的有效開發(fā)。而且，由于上述規(guī)劃均屬不同政府部門管理，因此在規(guī)劃空間和范圍上也容易發(fā)生錯(cuò)位，從而使得管控建設(shè)與非建設(shè)用地的剛性指標(biāo)和彈性指標(biāo)無(wú)法同步，進(jìn)而影響規(guī)劃的執(zhí)行。

2.2基礎(chǔ)資料的數(shù)據(jù)多源性

規(guī)劃底圖是支撐各類空間規(guī)劃編制的地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)。國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的一個(gè)重要特征就是數(shù)據(jù)多源性[4]。根據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)采集方法不同以及數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式不同，具體如下：

（1）數(shù)據(jù)的采集方法各不相同，數(shù)據(jù)收集方式各不相同，比如正射影像圖來(lái)源于衛(wèi)星遙感影像或者無(wú)人機(jī)航空攝影，地圖數(shù)據(jù)則來(lái)源于全站儀或者GPS野外測(cè)量等，不同的數(shù)據(jù)采集方式導(dǎo)致數(shù)據(jù)多源性的一個(gè)重要特征之一。

（2）空間數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)數(shù)據(jù)有不同的存儲(chǔ)格式，例如使用不同的軟件處理數(shù)據(jù)，并且生成不同的格式，比如在正射影像通常為TIF數(shù)據(jù)格式，而地形圖數(shù)據(jù)通常為dwg格式，矢量數(shù)據(jù)庫(kù)通常為shp格式。

（3）國(guó)土空間規(guī)劃的屬性數(shù)據(jù)來(lái)源不同，如有的數(shù)據(jù)是通過外業(yè)實(shí)地調(diào)查而得到的社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，同時(shí)也有獲得的地理坐標(biāo)數(shù)據(jù)，從而造成了各種數(shù)據(jù)的格式不盡相同。

2.3空間管制分區(qū)

在規(guī)劃過程中，主題功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃以及土地規(guī)劃這四大類分別規(guī)劃不同部門來(lái)進(jìn)行實(shí)施。在實(shí)際工作開展工中，由于各個(gè)規(guī)劃的分管部門的管理與資源保護(hù)分區(qū)不同，從而導(dǎo)致各個(gè)部門對(duì)同一類規(guī)劃要素的管理目標(biāo)和管理方式均不盡相同，因此不同類型的規(guī)劃區(qū)域出現(xiàn)互相交差、不一致的情況時(shí)有發(fā)生。

3、地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)輔助于國(guó)土空間規(guī)劃的底圖編制

由于不同的規(guī)劃歸屬于政府不同部門管理，因此部門之間的協(xié)調(diào)往往存在著不一致的情況，每個(gè)部門考慮的角度均不盡相同，不可避免的導(dǎo)致某些規(guī)劃要素與工作程序之間發(fā)生重疊。因此，為了統(tǒng)籌以往各種空間規(guī)劃，必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，大力推進(jìn)“多規(guī)合一”，全面形成新的國(guó)土空間規(guī)劃和管理模式。根據(jù)現(xiàn)有的多種類型的空間規(guī)劃，并根據(jù)基于地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)對(duì)于規(guī)劃的普適性的基礎(chǔ)上，最終形成并制作“多規(guī)合一”底圖。

3.1構(gòu)建統(tǒng)一的空間坐標(biāo)系

3.1.1基礎(chǔ)資料收集、整理與匯總

基礎(chǔ)資料收集、整理與匯總主要是各種基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、規(guī)劃數(shù)據(jù)以及其他與測(cè)繪和規(guī)劃相關(guān)資料等。

3.1.2數(shù)據(jù)預(yù)處理

數(shù)據(jù)預(yù)處理主要包括數(shù)據(jù)平面和高程坐標(biāo)系的統(tǒng)一，數(shù)據(jù)格式的統(tǒng)一。平面系統(tǒng)采集國(guó)家CGCS2000坐標(biāo)系統(tǒng)，高程基準(zhǔn)選用1985國(guó)家高程基準(zhǔn)。在開展“多規(guī)合一”工作前需要對(duì)于各種數(shù)據(jù)格式進(jìn)行統(tǒng)一轉(zhuǎn)換，并定義統(tǒng)一坐標(biāo)系。

3.2構(gòu)建統(tǒng)一的用地分類

“多規(guī)合一”必須確保規(guī)劃構(gòu)成部分中使用的土地利用數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和一致性。根據(jù)測(cè)繪與地理信息等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)劃相關(guān)部門的專業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)，制定了標(biāo)準(zhǔn)化土地分類系統(tǒng)，該土地分類系統(tǒng)必須以滿足省、市、縣三級(jí)空間規(guī)劃的兼容需要。

首先，根據(jù)不同類型的規(guī)劃數(shù)據(jù)的方向與地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)存在著對(duì)應(yīng)關(guān)系，如表1所示[5]。城鎮(zhèn)范圍數(shù)據(jù)是從城市規(guī)劃部門建造的8個(gè)主要土地類別中提取出來(lái)的，同時(shí)與地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)中城市功能單元的數(shù)據(jù)相匹配;基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍線是從自然資源和農(nóng)業(yè)部門獲取的基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)據(jù)提取出來(lái)的，并與地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)中的耕地、園地?cái)?shù)據(jù)詳細(xì)對(duì)應(yīng)。作為國(guó)土空間規(guī)劃中農(nóng)業(yè)地圖數(shù)據(jù);生態(tài)區(qū)數(shù)據(jù)主要是以生態(tài)環(huán)境規(guī)劃數(shù)據(jù)為主，同時(shí)結(jié)合地理國(guó)情普查中的地表覆蓋數(shù)據(jù)為輔助，從而形成國(guó)土空間規(guī)劃中的生態(tài)區(qū)底圖數(shù)據(jù)。

其次，依據(jù)上述分類思想，建設(shè)統(tǒng)一的土地利用分類體系標(biāo)準(zhǔn)，如果地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)與現(xiàn)有的多個(gè)規(guī)劃數(shù)據(jù)有實(shí)際聯(lián)系，而且有關(guān)規(guī)劃部門的分類具有同樣的含義，則可直接轉(zhuǎn)換為相應(yīng)的新類別;如果地理國(guó)情據(jù)中有一個(gè)以上的地類別符合某一類規(guī)劃數(shù)據(jù)中一個(gè)預(yù)定的地類，則需要進(jìn)一步調(diào)查、核實(shí)，并將其轉(zhuǎn)換為相應(yīng)的新類別;如果地理國(guó)情據(jù)中的有一個(gè)地類數(shù)據(jù)對(duì)應(yīng)于一個(gè)規(guī)劃分類中的一個(gè)以上的地類數(shù)據(jù)，則可將多個(gè)地類數(shù)據(jù)進(jìn)行歸類、合并，最后轉(zhuǎn)換為相應(yīng)的新類別。

3.3繪制統(tǒng)一的空間底圖

國(guó)土空間規(guī)劃底圖主要是以基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，同時(shí)結(jié)合測(cè)繪地理信息部門中的數(shù)據(jù)類型豐富和管理經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，將與國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、整合，進(jìn)而開展空間開發(fā)適宜性雙評(píng)價(jià)和三區(qū)三線界定，最后針對(duì)上述數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一的外業(yè)實(shí)地核查，最后形成底圖數(shù)據(jù)庫(kù)。

3.3.1空間雙評(píng)價(jià)

第一步，對(duì)于資源環(huán)境承載能力進(jìn)行評(píng)價(jià)。本研究利用空間統(tǒng)計(jì)學(xué)的辦法，對(duì)于地表覆蓋要素?cái)?shù)據(jù)開展空間分析，采用空間統(tǒng)計(jì)的辦法，從而對(duì)區(qū)域內(nèi)各種資源環(huán)境要素進(jìn)行基礎(chǔ)評(píng)價(jià)，然后對(duì)區(qū)域內(nèi)的最大人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和建設(shè)規(guī)模的支撐能力進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)價(jià)。

第二步，開展國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)。主要用于判斷國(guó)土空間自然條件對(duì)城鎮(zhèn)（開發(fā)）、農(nóng)業(yè)（生產(chǎn)）、生態(tài)（保護(hù)）三類利用方式的適宜程度及評(píng)判分級(jí)，是著重于從資源保護(hù)和開發(fā)利用關(guān)系、人地關(guān)系分析基礎(chǔ)上的分析和判斷。通過對(duì)城鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、農(nóng)業(yè)區(qū)的地形地勢(shì)、生態(tài)保護(hù)等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而確定國(guó)土空間開發(fā)的適宜程度，通常劃分為三類，分別是適宜區(qū)、一般適宜區(qū)以及不適宜區(qū)。

3.3.2三區(qū)三線劃定

在三區(qū)三線劃定中，主要包括三方面的工作。首先是劃定“三區(qū)三線”的空間邊界，主要是基于已有的紅線資料，同時(shí)結(jié)合空間雙評(píng)價(jià)的資料，從而對(duì)邊界的劃定進(jìn)行分類處理。其次，明確“三區(qū)三線”中地理單位內(nèi)對(duì)于城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)以及生態(tài)等具體要求，從而科學(xué)的安排國(guó)土空間開發(fā)強(qiáng)度以及未來(lái)建設(shè)規(guī)模等具體空間管控規(guī)則。最后，制定“三區(qū)三線”制圖標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。主要根據(jù)測(cè)繪地理信息相關(guān)行業(yè)規(guī)范，采用科學(xué)的地圖語(yǔ)言來(lái)表達(dá)國(guó)土空間規(guī)劃要素的空間分布、變化規(guī)律、相互作用等內(nèi)在關(guān)系，從而使得規(guī)劃更容易被社會(huì)大眾所普及。

結(jié)語(yǔ)：

本研究基于地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)現(xiàn)勢(shì)性強(qiáng)、數(shù)據(jù)精度高的特點(diǎn)，探討并研究地理國(guó)情普查數(shù)據(jù)輔助于國(guó)土空間規(guī)劃底圖編制方案。本研究成果可以為政府決策部門提供一種科學(xué)、合理、可行性強(qiáng)的決策依據(jù)，同時(shí)也可以為國(guó)內(nèi)其他國(guó)土空間規(guī)劃項(xiàng)目提供參考依據(jù)。

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