超大城市沿河地區(qū)規(guī)劃編制方法研究
——以上海市黃浦江、蘇州河沿岸地區(qū)建設(shè)規(guī)劃為例

趙 爽 ZHAO Shuang

1 超大城市沿河地區(qū)城市更新與規(guī)劃工作面臨的挑戰(zhàn)

對(duì)于沿河而建的城市，其母親河沿岸地區(qū)通常是城市的功能核心和空間軸線。近年來上海、廣州、杭州等超大城市普遍經(jīng)歷了航運(yùn)功能收縮、沿岸產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、水體污染治理的發(fā)展過程，已逐步進(jìn)入功能再提升、空間品質(zhì)優(yōu)化、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能加強(qiáng)的發(fā)展階段[1]8。相關(guān)規(guī)劃編制工作面臨功能成熟與提升、高密度建成區(qū)與公共空間稀缺、新的建設(shè)活動(dòng)與既有風(fēng)貌協(xié)調(diào)、高強(qiáng)度經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等之間的矛盾。

1.1 濱河橫縱空間關(guān)系復(fù)雜

沿河地區(qū)具有強(qiáng)烈的軸線空間特征，主要表現(xiàn)在沿岸分段、垂河分界兩個(gè)維度。作為城市主要軸線之一，景觀敏感、風(fēng)貌協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜，沿岸空間綿長，極易出現(xiàn)公共空間斷點(diǎn)。廣州珠江沿岸30km貫通、上海黃浦江沿岸45km貫通之前，直接濱水空間較多被行政、企業(yè)、道路市政設(shè)施占據(jù)，開放性不足。沿岸與腹地的景觀、經(jīng)濟(jì)價(jià)值差異大，因此易出現(xiàn)功能和空間的割裂。

“沿岸分段”是指中心城區(qū)段以高強(qiáng)度開發(fā)為特征，建筑高度與密度較高，空間結(jié)構(gòu)已基本穩(wěn)定，增加公共空間成本高昂；郊區(qū)段以碼頭、倉儲(chǔ)、工業(yè)和郊野生態(tài)空間構(gòu)成充滿矛盾的空間形態(tài)?？臻g的失衡和錯(cuò)位，反映在沿岸各段發(fā)展階段不均衡、核心功能不集聚等問題上。2018年《杭州市擁江發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》聚焦上下游、南北兩岸發(fā)展不平衡的瓶頸問題，通過統(tǒng)籌生態(tài)、文化、景觀、交通、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)功能，提升錢塘江總體定位。

“垂河分界”是指“沿岸地區(qū)”涉及岸線、濱水第一界面及腹地，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)和景觀價(jià)值差異巨大，空間和功能易造成斷裂。各層均存在自身的矛盾點(diǎn)，岸線通常指河道藍(lán)線緊鄰范圍，是親水活動(dòng)、生態(tài)保護(hù)、防汛防洪的矛盾沖突空間；濱水第一界面是指河道藍(lán)線至最近第一條市政道路紅線之間的城市空間，是濱水公共活動(dòng)最集中的區(qū)域，也是早期城市開發(fā)最容易被占據(jù)的空間；腹地指與岸線在空間或功能上緊密銜接的陸域城市空間，上海根據(jù)現(xiàn)狀條件具體設(shè)定為“藍(lán)線至第3條城市道路紅線”或“距離藍(lán)線800—1000m”，兩者取大者[2]34；但亦存在垂河慢行系統(tǒng)不暢、功能缺乏聯(lián)動(dòng)等問題。為此，2017年武漢《長江主軸遠(yuǎn)景概念規(guī)劃》重點(diǎn)破解沿江區(qū)域的交通問題，將濱江空間分為5層界面施以分類引導(dǎo)。

1.2 規(guī)劃編制與實(shí)施銜接難度大

超大城市沿河地區(qū)的城市規(guī)劃通常由市級(jí)規(guī)劃資源部門編制，難點(diǎn)在于如何統(tǒng)籌各條線管理要求和各區(qū)實(shí)施計(jì)劃的矛盾，避免規(guī)劃成果“墻上掛掛”難以實(shí)施。一方面，沿河地區(qū)作為城市最核心的地區(qū)，需要同時(shí)滿足產(chǎn)業(yè)、交通、文化和生態(tài)環(huán)境等多個(gè)條線行政部門的多重管理要求，在規(guī)劃編制中難以避免條線要求的相互制約、政策規(guī)范上所存在相互偏差的問題；另一方面，作為各個(gè)城區(qū)的重點(diǎn)發(fā)展空間，面臨著功能定位同質(zhì)競爭、跨區(qū)銜接系統(tǒng)等方面的矛盾。我國超大城市的行政體制一般分為市區(qū)兩級(jí)政府，區(qū)級(jí)政府作為組織實(shí)施主體是保障發(fā)展效率、加強(qiáng)市場參與城市建設(shè)的重要基礎(chǔ)，例如上海市各區(qū)政府擁有詳細(xì)規(guī)劃組織編制權(quán)、土地出讓管理權(quán)和非重點(diǎn)地區(qū)的建筑管理審批權(quán)。但各區(qū)實(shí)施計(jì)劃更關(guān)注功能發(fā)展和標(biāo)志性風(fēng)貌塑造，卻難以銜接市級(jí)相關(guān)規(guī)劃中關(guān)于公共空間和生態(tài)環(huán)境的要求。由于規(guī)劃編制與實(shí)施的銜接難度大，截至2018年底，黃浦江沿岸各類規(guī)劃綠地的實(shí)施率僅為30%左右[2]36。

1.3 既有的規(guī)劃編制方法與實(shí)施機(jī)制亟待改革創(chuàng)新

城市總體規(guī)劃研究層面較為宏觀，而作為重點(diǎn)區(qū)域的沿河地區(qū)一般僅明確了功能定位及其與城市總體空間關(guān)系；專項(xiàng)規(guī)劃則主要明確單一專業(yè)內(nèi)容，無法充分起到多線統(tǒng)籌的作用；控制性詳細(xì)規(guī)劃盡管有深度優(yōu)勢(shì)，但因尺度限制也無法有效統(tǒng)籌大范圍的沿河地區(qū)。在原先的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下，跨多個(gè)行政區(qū)的非法定規(guī)劃編制已有多年探索，盡管建設(shè)規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、概念規(guī)劃、規(guī)劃導(dǎo)則等名稱各異，但大體上可歸納為以功能定位、空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃為主的1.0版本和增加了對(duì)規(guī)劃實(shí)施引導(dǎo)的2.0版本。建設(shè)規(guī)劃作為2.0版本的重要組成部分，補(bǔ)充了實(shí)施計(jì)劃并充實(shí)了相關(guān)的實(shí)施機(jī)制，成為協(xié)調(diào)濱河地區(qū)發(fā)展矛盾的重要城市管理工具。上海市在建設(shè)規(guī)劃編制方法方面已經(jīng)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。如2017年7月上海市政府批復(fù)的《張江科學(xué)城建設(shè)規(guī)劃》、2019年3月進(jìn)行公示的《吳淞工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》等，都體現(xiàn)了對(duì)跨行政區(qū)的特定城市區(qū)域的規(guī)劃統(tǒng)籌及落地實(shí)施。新建立的國土空間規(guī)劃體系同樣明確了專項(xiàng)規(guī)劃可包括跨行政區(qū)域或流域等規(guī)劃類型，從而完善了空間規(guī)劃的編制體系。在此背景下，具體的規(guī)劃編制方法和實(shí)施機(jī)制也需要盡快改革和創(chuàng)新。

2 國外濱水區(qū)規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)借鑒

濱水區(qū)往往是全球城市頂級(jí)功能的復(fù)合聚集帶，是彰顯城市文化的品牌窗口，是市民共享、活力開放的城市客廳，是高密度城市環(huán)境中凸顯生態(tài)韌性、自然親和的高敏感區(qū)域。相關(guān)規(guī)劃編制工作廣受國際規(guī)劃學(xué)界和本地市民的高度關(guān)注。

2.1 關(guān)注社會(huì)共識(shí)

國外知名濱水區(qū)規(guī)劃編制的頂層設(shè)計(jì)普遍關(guān)注如何統(tǒng)籌各政府部門、相關(guān)機(jī)構(gòu)和市民力量形成合力。市政府通常是規(guī)劃的發(fā)起者，根據(jù)空間研究劃定特定政策區(qū)，提出規(guī)劃目標(biāo)和系統(tǒng)框架；二級(jí)政府、自治市、其他城市、國家相關(guān)部門和社會(huì)基金等機(jī)構(gòu)，作為重要的直接參與者，提供資金、政策并參與協(xié)調(diào)?！都~約濱水區(qū)綜合規(guī)劃2020》（以下簡稱“《紐約濱水區(qū)2020》”）劃定特定政策區(qū)，爭取國家、州、市以及相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)規(guī)劃范圍和系統(tǒng)策略的政策和資金支持，爭取并統(tǒng)籌相關(guān)12個(gè)城市機(jī)構(gòu)的300億美元總投資額[3]132。《倫敦濱河機(jī)遇區(qū)規(guī)劃框架（OAPF）2015草案》（以下簡稱“《倫敦濱河機(jī)遇區(qū)2015草案》”）明確“濱河機(jī)遇區(qū)”作為市長推薦、政府機(jī)構(gòu)聚焦政策的空間范圍，統(tǒng)籌跨行政區(qū)的相關(guān)政策，銜接國家層面相關(guān)規(guī)劃、市級(jí)層面?zhèn)惗乜傮w規(guī)劃、地方層面4個(gè)自治市的相關(guān)規(guī)劃[4]4。同時(shí)，公眾參與也已成為全球城市規(guī)劃編制中凝聚社會(huì)共識(shí)的主要工具，是規(guī)劃成果的重要依據(jù)。例如《紐約濱水區(qū)2020》于2010年夏舉行公共研討會(huì)，與包括市民在內(nèi)的利益相關(guān)者確定規(guī)劃目標(biāo)等內(nèi)容，同年秋審查通過網(wǎng)絡(luò)和討論會(huì)收集公眾建議形成草案，并在網(wǎng)上公開，10月召開公開聽證會(huì)討論草案，修改后上報(bào)紐約州國務(wù)部，最終于2011年3月14日完成規(guī)劃編制，由紐約市長正式公布[3]132。

2.2 創(chuàng)新規(guī)劃策略

國外濱水區(qū)規(guī)劃系統(tǒng)和策略研究的成果非常豐富。近年來，全球城市的相關(guān)規(guī)劃因?yàn)I水空間特征具有相似性，普遍關(guān)注功能轉(zhuǎn)型提升、公共空間活力、文化風(fēng)貌塑造和生態(tài)保護(hù)等規(guī)劃系統(tǒng)框架的構(gòu)建；并結(jié)合發(fā)展需求和地域特征，開展規(guī)劃創(chuàng)新?！都~約濱水區(qū)2020》是紐約市在1992年穩(wěn)定劃分的22個(gè)河段分區(qū)基礎(chǔ)上，根據(jù)新一輪公共空間系統(tǒng)的提升要求，對(duì)每個(gè)分區(qū)分別定制的公共可達(dá)性提高、棕地清理、空間設(shè)施重新利用等規(guī)劃策略，同時(shí)針對(duì)氣候變化熱點(diǎn)構(gòu)建各市政、防災(zāi)應(yīng)急規(guī)劃策略[3]131?！秱惗貫I河機(jī)遇區(qū)2015草案》根據(jù)規(guī)劃地區(qū)特征定制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃策略，一方面落實(shí)《倫敦規(guī)劃2015》對(duì)該區(qū)域的就業(yè)目標(biāo)要求，明確戰(zhàn)略工業(yè)用地（SIL）的規(guī)模目標(biāo)和空間引導(dǎo)；另一方面推動(dòng)工業(yè)和商業(yè)用地的混合使用，例如倫敦可持續(xù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)（LSIP）建成工業(yè)用地更新為混合的工業(yè)商業(yè)園（IBP）[4]36。

2.3 聚焦實(shí)施計(jì)劃

國外知名濱水區(qū)規(guī)劃編制均將實(shí)施計(jì)劃作為核心內(nèi)容。紐約市政府通過《紐約濱水區(qū)2020》“藍(lán)色網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃將紐約5個(gè)行政區(qū)的水體治理、旅游、運(yùn)輸項(xiàng)目進(jìn)行充分統(tǒng)籌；每個(gè)規(guī)劃系統(tǒng)建立對(duì)應(yīng)的實(shí)施計(jì)劃并分解投資總額，形成一套規(guī)劃策略和項(xiàng)目庫，具體明確各項(xiàng)目規(guī)模和時(shí)間計(jì)劃，全部公開接受公眾監(jiān)督（見表1）；建立濱水維護(hù)管理系統(tǒng)（WFMMS），基于GIS數(shù)據(jù)庫對(duì)城市濱水基礎(chǔ)設(shè)施開展信息維護(hù)、管理、評(píng)估和預(yù)算分解[3]130。

表1 《紐約濱水區(qū)2020》實(shí)施計(jì)劃目標(biāo)策略和項(xiàng)目庫節(jié)選Tab.1 Implementation strategy and project library excerpts in Vision 2020: New York City Comprehensive Waterfront Plan

3 黃浦江和蘇州河沿岸地區(qū)規(guī)劃編制方法創(chuàng)新

黃浦江和蘇州河（以下簡稱“一江一河”）作為上海的母親河，是城市的標(biāo)志性空間和重要的發(fā)展紐帶，也是落實(shí)國家戰(zhàn)略參與全球競爭的展示窗口。2002年上海市政府啟動(dòng)黃浦江兩岸綜合開發(fā)，提出“人民之江”的發(fā)展目標(biāo)，至今已逐步實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)性岸線向綜合服務(wù)性岸線的轉(zhuǎn)型[5]11，主要經(jīng)歷2002—2007年土地儲(chǔ)備、2010年世博會(huì)籌辦及后續(xù)利用、2017年45km貫通開放3個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)[6]2。蘇州河自1998年至2011年已開展3期環(huán)境綜合整治工程，2017年啟動(dòng)第4期工程。至此，一江一河沿岸地區(qū)已具備良好的基礎(chǔ)條件來迎接新一輪的功能與品質(zhì)提升。

2018年上海市規(guī)劃和自然資源局（以下簡稱“上海市規(guī)劃資源局”）組織編制《黃浦江沿岸地區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2018—2035年）》和《蘇州河沿岸地區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2018—2035年）》（以下簡稱“《建設(shè)規(guī)劃》”），探索超大城市核心濱水區(qū)向更高品質(zhì)發(fā)展的新型規(guī)劃編制方法。一方面將世界級(jí)濱水區(qū)目標(biāo)分解為聚焦功能、活力、風(fēng)貌和生態(tài)4個(gè)系統(tǒng)，制定將宏觀戰(zhàn)略落實(shí)到關(guān)鍵詳細(xì)要素的規(guī)劃策略。另一方面，把握濱河地區(qū)更新主導(dǎo)階段的發(fā)展特征，統(tǒng)籌各行政區(qū)的基礎(chǔ)和訴求，將遠(yuǎn)景方案分解到近中期行動(dòng)計(jì)劃中，規(guī)劃引導(dǎo)建設(shè)和運(yùn)營的全生命周期管理。其中具體的規(guī)劃編制方法對(duì)我國超大城市濱河地區(qū)規(guī)劃有借鑒意義。

3.1 凝聚市區(qū)共識(shí), 形成指導(dǎo)意見

在市區(qū)各部門統(tǒng)一思想、全社會(huì)凝聚共識(shí)的基礎(chǔ)上開展建設(shè)規(guī)劃的編制工作。充分發(fā)揮行政部門的體制優(yōu)勢(shì)，通過上級(jí)行政主管發(fā)布綱領(lǐng)性的文件錨固基礎(chǔ)。上海市規(guī)劃資源局編制形成《關(guān)于提升黃浦江、蘇州河沿岸地區(qū)規(guī)劃建設(shè)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”），通過上海市政府批復(fù)下發(fā)至市級(jí)相關(guān)委辦局和沿岸各區(qū)政府，要求站在全市角度統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，對(duì)標(biāo)不斷提升的世界級(jí)濱水區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，聚焦特定政策區(qū)形成管理合力。

3.1.1 劃定特定政策區(qū)

通過劃定特定政策區(qū)統(tǒng)籌市級(jí)部門的管理要求以及各區(qū)的政策支撐需求?！吨笇?dǎo)意見》將黃浦江、蘇州河岸線及腹地劃示為市級(jí)特定政策地區(qū)，要求各條線聚焦行政資源，加強(qiáng)精細(xì)化管理，共建體現(xiàn)上海城市管理水平的示范區(qū)。建立政策共商機(jī)制，由市領(lǐng)導(dǎo)牽頭，市發(fā)改委、住建委、水務(wù)局、交通委、綠容局等市級(jí)部門和各區(qū)政府組成聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)、審議相關(guān)政策。上海市規(guī)劃資源局率先通過《指導(dǎo)意見》明確自身負(fù)責(zé)的規(guī)劃、建設(shè)、土地統(tǒng)籌管理方案，包括完善相關(guān)規(guī)劃、健全市區(qū)建管會(huì)審機(jī)制、加強(qiáng)區(qū)域整體開發(fā)及“帶方案”招標(biāo)掛牌復(fù)合出讓的土地保障機(jī)制。

通過《指導(dǎo)意見》確立各區(qū)組織實(shí)施的統(tǒng)一目標(biāo)，并根據(jù)河流尺度及沿岸地區(qū)的資源稟賦和發(fā)展階段，形成差異化的規(guī)劃定位。進(jìn)一步將高度概括的規(guī)劃定位演繹為具體形象的規(guī)劃愿景。《指導(dǎo)意見》在落實(shí)“上海2035”總體規(guī)劃將一江一河沿岸地區(qū)定位為“具有全球影響力的世界級(jí)濱水區(qū)”的基礎(chǔ)上，明確黃浦江規(guī)劃定位為全球城市發(fā)展能級(jí)的集中展示區(qū)，蘇州河沿岸規(guī)劃定位為“特大城市宜居生活的典型示范區(qū)”，并進(jìn)一步演繹為差異化的規(guī)劃愿景[7]2。

3.1.2 精準(zhǔn)的國際對(duì)標(biāo)

根據(jù)超大城市濱河地區(qū)發(fā)展階段和差異化的規(guī)劃定位，《建設(shè)規(guī)劃》在評(píng)估階段即通過深入的國際對(duì)標(biāo)研究對(duì)“什么是世界級(jí)濱水區(qū)”進(jìn)行破題。根據(jù)“河流條件相當(dāng)、城市能級(jí)接近、先進(jìn)理念凸顯”3大對(duì)標(biāo)原則，從全球范圍遴選出21個(gè)世界級(jí)流域案例和46個(gè)獲得國際獎(jiǎng)項(xiàng)的濱水公共空間案例，對(duì)河流、第一層面、腹地3個(gè)空間層次中的系統(tǒng)引導(dǎo)和規(guī)劃策略進(jìn)行梳理和提煉，每個(gè)案例形成研究結(jié)論卡（見表2）。研究歸納了世界級(jí)濱水區(qū)共有的6個(gè)關(guān)鍵特征——“開放、綠色、活力、美麗、人文、舒適”；并總結(jié)了更復(fù)合多元、更開放共享、更引領(lǐng)文化生活、更具生態(tài)韌性4大發(fā)展趨勢(shì)。通過對(duì)標(biāo)研究，明確一江一河沿岸地區(qū)存在規(guī)劃前瞻性不足、建設(shè)實(shí)施方向不夠聚焦、管理運(yùn)營機(jī)制不夠協(xié)同等問題，同時(shí)產(chǎn)業(yè)能級(jí)、公共空間品質(zhì)、文化影響力、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、空間形態(tài)特征等方面仍有提升空間。

3.1.3 廣泛的公眾參與

通過對(duì)各類實(shí)施主體的調(diào)研以及對(duì)市民需求的調(diào)查，對(duì)短板查漏補(bǔ)缺并形成全社會(huì)的發(fā)展共識(shí)。《建設(shè)規(guī)劃》編制過程中，召開多場專家和實(shí)施主體座談會(huì)，邀請(qǐng)知名學(xué)者、各區(qū)政府部門、各類企業(yè)參加，匯總意見、經(jīng)驗(yàn)和訴求。編制初期開展了深入的公眾參與工作，網(wǎng)上公開招募250名公眾參加線下活動(dòng)，沿黃浦江、蘇州河兩岸各挑選3條線路進(jìn)行實(shí)地考察。通過先聽規(guī)劃師講解，再實(shí)地開展討論和交流的方式，引導(dǎo)公眾發(fā)現(xiàn)問題、構(gòu)想愿景。同步開展線上線下問卷調(diào)研，通過全市平臺(tái)發(fā)布宣傳片，收集上千條公眾意見。所收集的意見驗(yàn)證了對(duì)標(biāo)研究的結(jié)論，有效填補(bǔ)了對(duì)具體實(shí)施和設(shè)施使用的細(xì)節(jié)需求，還起到了非常好的宣傳效果。

表2 奧斯陸濱水公共空間Tab.2 Oslo waterfront public space

3.2 明確規(guī)劃策略, 加強(qiáng)系統(tǒng)籌劃

根據(jù)國際對(duì)標(biāo)研究總結(jié)的發(fā)展短板，在各區(qū)段稟賦、基礎(chǔ)、潛力、需求的評(píng)估基礎(chǔ)上，結(jié)合交通、市政、地下空間等專題研究，歸納若干主要規(guī)劃系統(tǒng)。通過細(xì)化規(guī)劃策略，加強(qiáng)規(guī)劃系統(tǒng)的市區(qū)統(tǒng)籌作用。規(guī)劃策略包括空間和實(shí)施兩類。空間策略使用空間規(guī)劃方法，根據(jù)各系統(tǒng)要求劃定分區(qū)，明確軸線和節(jié)點(diǎn)的空間布局；實(shí)施策略借鑒建筑管理方法，明確各環(huán)節(jié)的實(shí)施管控要點(diǎn)。《建設(shè)規(guī)劃》具體從功能布局、公共空間、城市風(fēng)貌、生態(tài)綠化4個(gè)系統(tǒng)分別細(xì)化空間和實(shí)施策略。

3.2.1 功能提升：優(yōu)勢(shì)積聚

通過優(yōu)勢(shì)積聚、統(tǒng)籌錯(cuò)位、多元復(fù)合3項(xiàng)空間策略細(xì)化功能系統(tǒng)統(tǒng)籌。功能積聚，以優(yōu)勢(shì)培育提升核心區(qū)段能級(jí)，并與腹地功能聯(lián)動(dòng)，為金融、貿(mào)易及其他行業(yè)總部等核心功能提供產(chǎn)業(yè)鏈迭代、衍生的拓展空間。黃浦江核心段圍繞兩中心提升金融貿(mào)易能級(jí)，促進(jìn)文化集聚繁榮，積聚具有全球競爭力的核心功能。功能統(tǒng)籌錯(cuò)位，以岸線為軸線組織各區(qū)段特色差異、錯(cuò)位互補(bǔ)的功能序列，并通過劃示規(guī)劃留白區(qū)為未來重大機(jī)遇和新興產(chǎn)業(yè)預(yù)留一定規(guī)模的發(fā)展空間。一江一河上游段根據(jù)稟賦培育文化創(chuàng)意、科創(chuàng)研發(fā)、休閑旅游等區(qū)段主導(dǎo)功能（見圖1）。功能混合是功能核心區(qū)段以集群的空間形式促進(jìn)金融、創(chuàng)新、文化等核心功能混合，并通過嵌入式城市更新孵化創(chuàng)新功能；各區(qū)段新增不同規(guī)模的綜合服務(wù)業(yè)空間，搭建生產(chǎn)性和生活性服務(wù)混合平臺(tái)，有機(jī)鏈接產(chǎn)業(yè)、生活、文化等多元化要素，進(jìn)一步提升產(chǎn)業(yè)協(xié)同網(wǎng)絡(luò)密度。

3.2.2 公共活力：腹地聯(lián)動(dòng)

通過腹地聯(lián)動(dòng)優(yōu)化空間網(wǎng)絡(luò)、增強(qiáng)岸線親水性、細(xì)化公共空間指標(biāo)管控體系等策略進(jìn)行公共空間統(tǒng)籌。岸線腹地聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建水岸與腹地互相滲透的空間模式。城市界面貼近水岸，濱水綠地楔入城區(qū)，在第一層面綠地中嵌入便民服務(wù)點(diǎn)建設(shè)；在做好沿河公共空間高質(zhì)量貫通的基礎(chǔ)上，通過沿支流、沿道路等垂江慢行通道將人的活動(dòng)由岸線引向腹地，形成開放互通的空間網(wǎng)絡(luò)（見圖2）。增強(qiáng)岸線親水性，以防汛墻改造帶動(dòng)岸線優(yōu)化。黃浦江核心區(qū)段防汛墻級(jí)別高、規(guī)模大，因此可在兩級(jí)防汛墻之間及部分藍(lán)線內(nèi)高樁碼頭增加公園綠地或綠化空間；蘇州河中心城區(qū)段原防汛墻嚴(yán)重阻隔第一層面與水面的聯(lián)系，可抬高路面、增加藍(lán)線內(nèi)親水平臺(tái)、設(shè)置局部二級(jí)防汛墻、優(yōu)化標(biāo)準(zhǔn)降低防汛墻。蘇州河重點(diǎn)做好中心城區(qū)段濱水空間貫通，并通過沿河路慢行化改造彌合岸線與腹地割裂的狀態(tài)，擴(kuò)大第一層面公共空間范圍，進(jìn)一步增設(shè)慢行橋梁以縫合兩岸空間。細(xì)化公共空間指標(biāo)管控體系，定制垂江通道密度、服務(wù)設(shè)施密度等精細(xì)化管控指標(biāo)（見表3）。

圖1 黃浦江沿岸功能布局圖Fig.1 Function layout along Huangpu River

圖2 蘇州河沿岸中心城段腹地聯(lián)動(dòng)示意圖Fig.2 Linkage diagram of hinterland of central city section along Suzhou Creek

3.2.3 城市風(fēng)貌：內(nèi)聚外塑

通過內(nèi)聚歷史文脈的實(shí)施策略和外塑經(jīng)典風(fēng)貌的空間策略，細(xì)化風(fēng)貌系統(tǒng)。內(nèi)聚歷史文脈，在保護(hù)的基礎(chǔ)上引入文化設(shè)施和休閑游憩功能全面活化歷史資源（見圖3-圖4）；聚焦工業(yè)遺產(chǎn)，綜合利用場景、建構(gòu)筑物構(gòu)建工業(yè)遺產(chǎn)文化體驗(yàn)區(qū)，如黃浦江的楊浦濱江、徐匯濱江兩個(gè)工業(yè)遺產(chǎn)利用示范區(qū)。外塑經(jīng)典風(fēng)貌，在精準(zhǔn)把握沿河稟賦和尺度的基礎(chǔ)上塑造地域性的經(jīng)典城市風(fēng)貌，如利用黃浦江“面闊、域長”，側(cè)重塑造宏觀尺度的天際輪廓，形成“印象突出、協(xié)調(diào)有序”的區(qū)段特寫；依據(jù)蘇州河“河窄、灣緊、樓密”，聚焦經(jīng)典畫面，塑造步移景異、精致秀美的多層次濱河景觀；構(gòu)建天際線分析模型和評(píng)價(jià)體系，建立城市全景三維平臺(tái)驗(yàn)證建筑方案，塑造具有韻律感、層次感的濱河天際線；通過分區(qū)段導(dǎo)則引導(dǎo)沿河城市色彩設(shè)計(jì)，形成承接地區(qū)的人文脈絡(luò)、凸顯地區(qū)風(fēng)格的色彩基調(diào)。

3.2.4 生態(tài)綠化：增量聯(lián)網(wǎng)

通過生態(tài)空間增量和聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)岸線優(yōu)化及與腹地生態(tài)斑塊的連通空間，并結(jié)合實(shí)施策略全面提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。結(jié)合關(guān)鍵生態(tài)和景觀節(jié)點(diǎn)，增加大規(guī)模生態(tài)空間，例如黃浦江核心段通過工業(yè)區(qū)大規(guī)模收儲(chǔ)建設(shè)世博文化公園、上游段結(jié)合農(nóng)林復(fù)墾規(guī)劃建設(shè)浦江郊野公園（見圖5）。在上下游段郊區(qū)段優(yōu)化生態(tài)駁岸，提供生物棲息和遷徙空間。在中心城段高密度建成區(qū)見縫插針增加小型公園綠地和支流、道路綠化微廊道，例如蘇州河核心段通過社區(qū)微更新、提供公共空間獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)營性建筑規(guī)模、市政和道路設(shè)施結(jié)建等方式增加微節(jié)點(diǎn)口袋公園（見圖6）。

圖3 黃浦江沿岸歷史遺產(chǎn)分布圖Fig.3 Distributionmap of historical heritage along Huangpu River

圖4 蘇州河沿岸中心城段歷史資源分布圖Fig.4 Distributionmap of historical heritage in the central section of Suzhou Creek

圖5 黃浦江沿岸生態(tài)系統(tǒng)規(guī)劃策略示意圖Fig5 Ecological spatial pattern along Huangpu River

3.3 優(yōu)化實(shí)施機(jī)制, 跟蹤規(guī)劃落地

相較于結(jié)構(gòu)規(guī)劃，建設(shè)規(guī)劃升級(jí)部分主要在于高度對(duì)接實(shí)施，在規(guī)劃編制中同步研究優(yōu)化實(shí)施管理機(jī)制，分解規(guī)劃目標(biāo)、跟蹤規(guī)劃實(shí)施。

3.3.1 搭建平臺(tái)：成立市“一江一河”辦

通過上海市政府搭建平臺(tái)，升級(jí)沿河地區(qū)的長效協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)籌相關(guān)行政部門管理要求和各區(qū)發(fā)展計(jì)劃?！吨笇?dǎo)意見》在建立特定政策區(qū)政策協(xié)調(diào)機(jī)制的基礎(chǔ)上，促進(jìn)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——上海市“一江一河”工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立。其以市級(jí)部門為主導(dǎo)，以制定相關(guān)政策，審議重要地區(qū)規(guī)劃、重大建設(shè)方案，協(xié)調(diào)解決重大問題，監(jiān)督推進(jìn)實(shí)施計(jì)劃等為主要工作職責(zé)，共同推進(jìn)一江一河沿岸的規(guī)劃、建設(shè)與管理工作。

3.3.2 分解目標(biāo)：編制分區(qū)指引

根據(jù)規(guī)劃各系統(tǒng)目標(biāo)分解行動(dòng)專題，結(jié)合各區(qū)濱河地區(qū)特征和發(fā)展思路編制分區(qū)指引。分區(qū)指引梳理沿岸各區(qū)現(xiàn)階段濱河地區(qū)空間和發(fā)展的關(guān)鍵問題，分解行動(dòng)目標(biāo)，明確主要任務(wù)。在此基礎(chǔ)上劃示虹口區(qū)黃浦江北外灘、徐匯區(qū)黃浦江WS3單元區(qū)段、靜安區(qū)東斯文里及周邊地區(qū)、普陀區(qū)長風(fēng)地區(qū)等典型區(qū)域，對(duì)當(dāng)前發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮臋C(jī)遇區(qū)段進(jìn)行梳理，提出具體的規(guī)劃目標(biāo)和策略。

3.3.3 跟蹤項(xiàng)目：制定近中期行動(dòng)計(jì)劃

通過條塊結(jié)合的方式制定實(shí)施計(jì)劃，結(jié)合各區(qū)政府發(fā)展計(jì)劃匯總具體任務(wù)。按照時(shí)間要求分解，形成可追蹤、可監(jiān)督的任務(wù)清單，由市級(jí)部門對(duì)實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行跟蹤考評(píng)并及時(shí)協(xié)調(diào)推進(jìn)問題。以上海為例，經(jīng)商沿岸各區(qū)政府明確各區(qū)近期主要短板和行動(dòng)目標(biāo)，具體制定《關(guān)于落實(shí)“黃浦江、蘇州河沿岸地區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2018—2035年）”的近、中期行動(dòng)計(jì)劃》，聚焦規(guī)劃、建設(shè)與管理3個(gè)環(huán)節(jié)，形成《建設(shè)規(guī)劃》的“科學(xué)的施工圖”。行動(dòng)計(jì)劃既包括各條線專項(xiàng)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定和政策創(chuàng)新，又包括各區(qū)建設(shè)項(xiàng)目與市級(jí)組織的重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃和沿河第一層面建筑審批工作，還包括各區(qū)審批的建筑項(xiàng)目和“不發(fā)證”實(shí)施項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了《建設(shè)規(guī)劃》近中期實(shí)施工作的全系統(tǒng)跟蹤。

4 結(jié)語

本文對(duì)超大城市濱河沿岸高密度建成區(qū)如何編制多實(shí)施主體的系統(tǒng)規(guī)劃展開研究。濱河沿岸的空間特征決定了沿岸分段、垂河分界的基本空間和管理邏輯。規(guī)劃編制難點(diǎn)在于，既要站在全市層面系統(tǒng)提升以契合規(guī)劃定位，又要銜接各區(qū)實(shí)施計(jì)劃以確保規(guī)劃能夠?qū)嵤┞涞?。因此，統(tǒng)一全市思想、統(tǒng)籌各區(qū)發(fā)展計(jì)劃、協(xié)調(diào)各條線要求成為相關(guān)規(guī)劃編制的必要工作。其落腳點(diǎn)在于充分發(fā)揮區(qū)級(jí)政府的主動(dòng)性，使市區(qū)共同制定具體實(shí)施計(jì)劃。

圖6 蘇州河沿岸中心城段生態(tài)空間格局圖Fig.6 Ecological spatial pattern of central city section along Suzhou Creek

用“一張藍(lán)圖干到底”形象概括《建設(shè)規(guī)劃》編制方法的創(chuàng)新要點(diǎn)：構(gòu)建可以“干到底”的實(shí)施管理機(jī)制，高定位、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃“定藍(lán)圖”，系統(tǒng)整合各專業(yè)為“一張圖”。 “定藍(lán)圖”是通過豐富的評(píng)估方法明確定位、短板和目標(biāo)。作為上海門戶參與全球競爭，一江一河沿岸地區(qū)應(yīng)符合全市整體的發(fā)展定位，通過對(duì)標(biāo)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)狀、已批規(guī)劃、管理機(jī)制的主要短板，為規(guī)劃編制內(nèi)容明確具體的目標(biāo)?！耙粡垐D”是通過復(fù)合的規(guī)劃策略統(tǒng)籌各系統(tǒng)管理要求，明確底線、分解指標(biāo)、整合策略，保障各區(qū)段功能差異化發(fā)展、核心功能集聚、布局統(tǒng)籌符合TOD導(dǎo)向、公共空間品質(zhì)高活力足、沿岸天際線鮮明、文化潛力充分釋放、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升。上海市未來將在公共交通可達(dá)性、沿岸綠地內(nèi)小微公服設(shè)施的用地保障、水陸統(tǒng)籌、生態(tài)保護(hù)等方面進(jìn)一步深化研究。