一體化背景下長三角城市公共服務的空間差異研究*

郭素玲 陳 雯 GUO Suling, CHEN Wen

0 引言

公共服務不僅是城市生存的基礎，同時是城市競爭力的重要籌碼，通過吸引人才保障城市長久發(fā)展。城市公共服務通常指與人們生活息息相關的交通、醫(yī)療、教育等公共物品，是對人的生存和發(fā)展具有重要基礎性作用的公共資源，在我國主要由政府通過公共財政支出來提供。由于財政限制，公共服務資源具有稀缺性，服務范圍和區(qū)域也有一定限制；且當擁擠產(chǎn)生或因收費、人為限定等成為俱樂部物品時，公共服務便產(chǎn)生競爭性或排他性，轉(zhuǎn)變?yōu)闇使参锲?，服務的效用和公平性受到制約[1]。城市不同人口和行政等級帶來的公共資源配置能力不同，大城市、直轄市、省會城市等更具有資源配置優(yōu)勢，從而加大了城市間公共服務水平的差異。公共服務導向的人口空間集聚態(tài)勢更為明顯，進而導致區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展與社會總體福利水平的巨大差異，進一步加劇空間極化，帶來人口與經(jīng)濟發(fā)展的不匹配[2]。隨著人們對美好生活的向往，優(yōu)質(zhì)多樣的公共服務越來越成為吸引人才的重要因素，也是城市競爭的重要手段[3]，通過公共服務優(yōu)勢形成的城市競爭對區(qū)域一體化發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。城市內(nèi)部不同類型的縣區(qū)因經(jīng)濟水平、公共資源獲取能力的不同，形成公共服務空間分異，資源浪費與不足同時存在，帶來公共服務供給和獲取之間的矛盾。

目前，相關研究較多是從大城市內(nèi)部對公共服務進行分析，主要對城市內(nèi)部某種或總體公共服務在空間分異、可達性、空間正義等方面的探討[4-7]，國家尺度的公共服務研究關注我國東西部地區(qū)差異，探討公共服務供給的公平與效率關系[8-9]，對城鄉(xiāng)公共服務的研究側(cè)重公共服務供給的均等化等方面[10-11]。公共服務水平的評價多從公共服務設施可達性、政府公共服務配置能力等方面進行單獨評價[12-14]，缺少從區(qū)域尺度和多方面綜合評價的研究。城市競爭多從區(qū)域尺度發(fā)生，區(qū)域公共服務的研究對城市間資源合理配置、促進區(qū)域一體化發(fā)展有重要意義[15-16]。特別是經(jīng)濟發(fā)展水平較高的長三角區(qū)域，城市間存在一定競爭，不同等級城市公共服務資源合理的空間配置是保障區(qū)域協(xié)調(diào)長遠發(fā)展的重要內(nèi)容。

本文以縣區(qū)為基本評價單元，從公共服務資源的供給度和居民獲得公共服務的便捷度兩方面對長三角公共服務空間差異開展研究，同時結合城市等級，對不同城市等級下的公共服務能力特點進行分類研究，進一步分析形成空間差異的原因，為長三角城市公共服務空間配置和區(qū)域均衡發(fā)展提供參考。

1 研究數(shù)據(jù)與研究方法

1.1 研究數(shù)據(jù)

本文數(shù)據(jù)來源于智庫2861大數(shù)據(jù)平臺的政府公共服務能力數(shù)據(jù)庫，選取的數(shù)據(jù)為2019年7月1日截取的長三角306個縣區(qū)的公共服務供給充分度指數(shù)和公共服務獲取便捷度指數(shù)，以及各縣區(qū)常住人口。公共服務供給充分度指數(shù)包括醫(yī)療和教育資源數(shù)量、路網(wǎng)和公交覆蓋率，公共服務獲取便捷度包括就醫(yī)和上學便捷度，數(shù)據(jù)計算的指標體系如表1所示。智庫2861大數(shù)據(jù)平臺的基礎數(shù)據(jù)主要通過網(wǎng)絡爬取、數(shù)據(jù)清洗等過程獲得。

1.2 研究方法

本文使用的統(tǒng)計分析方法包括探索性空間數(shù)據(jù)分析和變異系數(shù)、聚類分析等。探索性空間數(shù)據(jù)分析（Exploratory Spatial Data Analysis，ESDA）廣泛應用于各種空間格局相關研究，能有效揭示長三角內(nèi)部公共服務水平的空間格局，其中高/低聚類分析（Getis-Ord General G）和熱點分析（Getis-Ord Gi＊）則適用于測度長三角公共服務的全局、局部空間集聚特征的研究。

（1）高/低聚類分析。本文以高/低聚類分析測量長三角區(qū)域總體集聚特征。

其 中，Xk和Xj分別是第k和第j個縣區(qū)公共服務水平；n代表縣區(qū)數(shù)量；Wkj代表空間權重矩陣。若空間不集聚，G(d)的期望值（Expected General G）為：

若正太分布，G（d）的統(tǒng)計檢驗值為：

當Z值為負且顯著時，表明研究區(qū)域內(nèi)，出現(xiàn)低值簇；當Z值為正且顯著時，表明研究區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)高值簇。

（2）熱點分析。使用空間分析中的熱點分析法，研究局部空間縣區(qū)公共服務高水平聚集區(qū)域和低水平聚集區(qū)域，并通過自然斷裂點法，找出長三角公共服務的“熱點”和“冷點”區(qū)域。

其中，Xj是第j個縣區(qū)公共服務水平；n代表縣區(qū)數(shù)量；Wkj代表空間權重矩陣。同樣，局域熱點分析統(tǒng)計量可以根據(jù)相應的標準化形式（Z值）表示，如果Gi＊值（Z值）為正，且非常顯著，則表明空間單元j周圍的值相對較大（高于均值），高值空間集聚（冷點區(qū)）；相反，表明空間單元j為低值空間集聚（熱點區(qū)）。

（3）變異系數(shù)。運用變異系數(shù)（Coefficient of Variance，C·V），以每個城市內(nèi)部縣區(qū)公共服務水平為基礎數(shù)據(jù)，通過計算每個城市的變異系數(shù)，對長三角41個城市內(nèi)部公共服務差異進行研究。

其中，C·Vh為h城市內(nèi)部公共服務水平差異程度；m為h城市擁有的縣區(qū)個數(shù)；Xl為第l個縣區(qū)公共服務水平指數(shù)；X為h城市內(nèi)所有縣區(qū)公共服務水平指數(shù)的平均值。

（4）聚類分析。運用SPSS統(tǒng)計分析軟件的K-均值聚類分析法，對縣區(qū)公共服務水平進行分類，并通過數(shù)據(jù)梳理對比，對不同城市等級下的縣區(qū)公共服務水平進行分析評判。

2 結果分析

2.1 公共服務空間格局

運用ArcGIS軟件對長三角公共服務供給充分度和公共服務獲取便捷度進行全局空間關聯(lián)指數(shù)高/低聚類分析，得到公共服務供給充分度的p=0.000，Z=6.013，公共服務獲取便捷度的p=0.000，Z=3.629，說明公共服務供給充分度和獲取便捷性均具有空間集聚性。

進一步對長三角公共服務水平局部空間關聯(lián)指數(shù)進行熱點分析，并通過自然間斷點分級法將研究空間分為高、較高、中、較低、低5個區(qū)域。長三角公共服務水平空間存在差異，公共服務供給充分度表現(xiàn)為東南片區(qū)高、西南片區(qū)低的總體空間分異特征，上海、杭州、溫州、合肥等城市的公共服務供給水平較高。公共獲取便捷度在上海、溫州等長三角東南部城市高。同時，長三角北部的亳州、宿州、淮北、徐州等城市的縣區(qū)也較高。在長三角三省一市中，上海市的公共服務供給和獲取便捷性均較高，江蘇省公共服務表現(xiàn)出較為均質(zhì)的空間分布狀態(tài)，安徽省公共服務的空間分布稍有集中，而浙江省極化較為突出，表現(xiàn)為公共服務的供給和獲取便捷性均集中在杭州、金華、溫州等大城市，而浙西的城市公共服務資源的分布相對較少。

表1 公共服務評價指標體系Tab.1 Evaluation index of public service

2.2 城市內(nèi)部公共服務差異

以縣區(qū)為基本單位，計算每個地級市（直轄市）內(nèi)部公共服務供給充分度和公共服務獲取便捷度的變異系數(shù)（C·V），判斷地級市（直轄市）內(nèi)部差異，并將差異程度進行空間可視化，得到圖1?？梢钥闯?，城市內(nèi)縣區(qū)間公共服務水平差異較大的主要是宣城、上海、溫州、舟山、麗水、南通等城市，差異較小的為嘉興、常州等城市。通過取平均值計算出每個城市的總體公共服務供給充分度和獲取便捷度，將其與每個城市的公共服務供給充分度變異系數(shù)、獲取便捷度變異系數(shù)進行相關分析，發(fā)現(xiàn)城市總體公共服務供給水平與城市內(nèi)部公共服務的供給充分度差異存在顯著的負相關性（p=0.001，F(xiàn)=-0.497），與城市內(nèi)部公共服務獲取便捷度差異同樣存在顯著的負相關性（p=0.030，F(xiàn)=-0.339）。這說明隨著城市整體公共服務供給水平的增加，城市內(nèi)部縣區(qū)間的公共服務差距進一步加大，公共服務水平高的城市，其公共服務資源的配置更多地集中于某些特定的縣區(qū)，帶來公共服務城市內(nèi)部尺度的空間差異。

圖1 城市內(nèi)部公共服務能力差異程度Fig.1 Levels of public service differences within the city

2.3 基于公共服務水平的縣區(qū)分類

以公共服務供給充分度和公共服務獲取便捷度為變量進行相關分析，發(fā)現(xiàn)公共服務獲取便捷度與公共服務供給充分度呈現(xiàn)正相關關系（r=0.867，p=0.000）。說明對于一個縣區(qū)，公共服務供給越多，獲取的便捷性越高，與圖2的空間分布具有一致性。選取公共服務供給充分度和公共服務獲取便捷度為變量，對長三角306個縣區(qū)進行聚類分析，將其分為4大類。根據(jù)聚類中心分別將其命名為“極高型”“較高型”“中等型”和“較低型”，并對各個類型中的區(qū)縣進行觀察識別，得出各類型所對應的縣區(qū)特點（見表2）。

圖2 長三角公共服務水平空間分布Fig.2 Spatial characteristics of public service in the YRD region

表2 基于公共服務水平的縣區(qū)分類Tab.2 County classification based on public service

“極高型”指上海市浦東新區(qū)，其公共服務供給充分度和獲取便捷度均遠遠高于長三角其他縣區(qū)，自1990年開發(fā)開放以來，浦東新區(qū)經(jīng)濟迅速發(fā)展，基礎設施和公共服務資源迅速集聚，形成高水平公共服務體系?！拜^高型”縣區(qū)公共服務水平較高，此類縣區(qū)多為中心城區(qū)、產(chǎn)業(yè)新區(qū)或經(jīng)濟發(fā)展水平較高的縣級市，如南京的中心城區(qū)鼓樓區(qū)、發(fā)展較快的新區(qū)江寧區(qū)、浙江省經(jīng)濟發(fā)展水平較高的慈溪和義烏等縣級市。城市發(fā)展初期公共服務布局一般分布在中心城區(qū)，且按照中心地理學原理，服務范圍較廣的公共服務布局偏向于中心城區(qū)，中心城區(qū)成為公共服務高配置區(qū)域。政府在城市新區(qū)前期一般會對其投入大量基礎設施和公共服務，縣級市自身經(jīng)濟基礎較好，公共服務水平較高?！爸械刃汀笨h區(qū)公共服務水平一般，多為城市中心城區(qū)外圍的一些區(qū)及城區(qū)周邊的縣區(qū)?？拷休爡^(qū)的縣區(qū)，能得到中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)公共服務的輻射，因此自身公共服務供給相對偏少?！拜^低型”的公共服務供給和獲取便捷性均較低，主要為城區(qū)中經(jīng)濟發(fā)展水平較低的邊緣區(qū)或者城市中的邊遠縣，因經(jīng)濟基礎薄弱、財政少而公共服務供給少。

表3 城市等級下的縣區(qū)公共服務類型Tab.3 County types under city hierarchy

2.4 公共服務的縣區(qū)分類與城市等級及城市內(nèi)差異的耦合分析

根據(jù)常住人口數(shù)量對長三角城市等級分類，將公共服務縣區(qū)類型與城市等級耦合，得到表3。可以發(fā)現(xiàn)，超大城市的縣區(qū)中，公共服務的供給和獲取便捷性較多為中高水平，特別是上海市浦東新區(qū)以極高的公共服務供給和獲取便捷性而單獨成為一類。特大城市中屬于中等型的縣區(qū)較多，大城市Ⅰ中屬于中等和較低公共服務水平的縣區(qū)較多，大城市Ⅱ主要是較低型公共服務縣區(qū)。作為超大城市的上海市和特大城市的蘇州市，具有較好的經(jīng)濟基礎和財政收入，因此具有較多優(yōu)質(zhì)公共服務資源。特（超）大城市中近年來新區(qū)造城較為常見，部分縣區(qū)因政策傾斜等原因，近年來的經(jīng)濟快速發(fā)展使其公共服務水平較高。大城市Ⅰ較多地選擇舉全市之力發(fā)展市轄區(qū)，公共服務資源優(yōu)先配置少數(shù)中心城區(qū)，對周邊區(qū)縣具有一定的資源剝奪效應，因此較多區(qū)縣表現(xiàn)為公共服務供給和便捷性低。大城市Ⅱ的經(jīng)濟體量較小，邊遠縣區(qū)較多，因此較低型公共服務縣區(qū)多。

3 結論與討論

3.1 結論

長三角區(qū)域公共服務水平存在空間差異。公共服務供給充分度和獲取便捷度總體上表現(xiàn)為東南和西北片區(qū)高，西南片區(qū)公共服務水平低。公共服務供給充分度和獲取便捷度較高的縣區(qū)主要分布在上海、寧波、溫州、金華、合肥等城市，公共服務獲取便捷度在長三角北部的亳州、宿州、淮北、徐州等城市的縣區(qū)也較高。城市內(nèi)部公共服務空間差異較為明顯，差異較大的主要為宣城、上海、溫州、舟山、麗水、南通等城市，差異較小的為嘉興、常州等城市。差異較大的城市中，上海市浦東新區(qū)公共服務是極高型，其公共服務供給充分度和獲取便捷度分別為80.95和74.49，遠高于上海市的城市平均值（50.84和21.48），是上海市城市內(nèi)部公共服務差異較大的原因之一。整體公共服務供給水平太高或太低的城市，城市內(nèi)部縣區(qū)間的公共服務差異越大。整體公共服務水平高的城市，內(nèi)部一個或兩個區(qū)縣公共服務水平較低，如南通市港閘區(qū)、溫州市泰順縣等公共服務水平遠低于市內(nèi)其他區(qū)縣；而對于整體公共服務水平低的城市，公共服務資源更多地集中于某些特定的縣區(qū)，如麗水市蓮都區(qū)、舟山市定海區(qū)、宣城市宣州區(qū)等均表現(xiàn)為公共服務水平遠高于城市內(nèi)其他區(qū)縣，因此帶來公共服務在城市內(nèi)部的空間差異。

根據(jù)縣區(qū)公共服務供給充分度和公共服務獲取便捷度將長三角縣區(qū)分為4類：上海市浦東新區(qū)，其公共服務供給充分度和獲取便捷度均遠遠高于上海市其他區(qū)及長三角其他省市的縣區(qū)，為“極高型”公共服務縣區(qū)；中心城區(qū)或產(chǎn)業(yè)新區(qū)一般為“較高型”公共服務縣區(qū)；靠近市轄區(qū)的縣區(qū)或城區(qū)周邊的縣區(qū)為“中等型”縣區(qū)；城區(qū)中經(jīng)濟發(fā)展水平較低的邊緣區(qū)或者城市中的邊遠縣較多屬于“較低型”縣區(qū)。超大城市的多為中高水平公共服務縣區(qū)，特大城市多擁有中等型公共服務縣區(qū)，大城市Ⅰ中屬于中等和較低公共服務水平的縣區(qū)較多，大城市Ⅱ主要是較低型公共服務縣區(qū)。經(jīng)濟發(fā)展水平、常住人口、縣區(qū)與中心城區(qū)關系等是形成這些公共服務縣區(qū)類型的原因。

3.2 討論

公共服務能力受到多種因素影響。公共服務供給充分度主要受政府財政能力影響，與經(jīng)濟發(fā)展水平有較大關系，也與特殊地區(qū)發(fā)展的政策偏向有關，如城市新區(qū)、財政支付轉(zhuǎn)移縣區(qū)等。公共服務獲取便捷度受到距離和交通擁堵等影響。常住人口規(guī)模是影響公共服務水平的重要原因。總體來說，常住人口規(guī)模與政府公共服務總體能力成正比，縣區(qū)常住人口高，則公共服務能力水平較高。同時，常住人口較多的縣區(qū)，供給充分度和便捷度高，但其公共服務獲得感相對偏低（見圖3）?？梢曰诠卜召Y源稀缺性，對公共服務進行評判。從供需理論來看，公共服務配置受到人口需求的影響，表現(xiàn)為人口基數(shù)大、城市等級高，則公共服務需求多，供給相應也多。這是長三角西北部分縣區(qū)公共服務相對偏高的原因。城市經(jīng)濟發(fā)展水平一定程度上影響公共服務供給，經(jīng)濟發(fā)展水平高的城市，人口集聚帶來高需求量，同時政府公共財政能力強，可以提供更多優(yōu)質(zhì)公共服務。這是長三角東南片區(qū)城市公共服務水平高的原因。

圖3 常住人口與公共服務水平的關系Fig.3 Correlation between resident population and public service level

區(qū)域公共服務水平空間差異的客觀存在要求長三角城市間進行公共服務合作。擁有優(yōu)質(zhì)公共服務資源的高等級城市的人才虹吸與低等級城市的人才資源流失，帶來城市間的競爭和發(fā)展的不均衡問題。區(qū)域內(nèi)公共服務資源的配置權力應打破高行政等級城市獨大之態(tài)，更多地以常住人口規(guī)模為參照進行配置，促進要素流通和一體化發(fā)展。同時，低等級城市應注重通過提高自身公共服務能力吸引和疏散高等級城市人口，進一步促進長三角區(qū)域均衡發(fā)展。