大數(shù)據(jù)驅動社會治理精細化的作用邏輯與發(fā)展愿景

湯資嵐，楊 旭

（湘潭大學 公共管理學院，湖南湘潭411105）

當前，我國正處于推進全面深化改革和實現(xiàn)經濟社會現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略機遇期，然而經濟發(fā)展迅速與社會建設相對滯后的張力日益凸顯［1］，社會分化、群體異質化、個體需求多元化程度持續(xù)加深，使得各種社會矛盾積壓，社會治理的難度和風險不斷加大。同時社會治理本身也存在不同程度的問題，如信息不全、制度滯后、成本過高、公民參與意識薄弱、治理“碎片化”等，這些問題嚴重影響了社會治理的效率和質量。社會治理精細化既是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的前提，也是推動“粗放式”社會治理思維和方式轉換的重要利器。在社會治理活動中，引入精細化的理念和原則，運用更加科學化、專業(yè)化、規(guī)范化的治理手段，精準識別不同人群的真實需求，提供更加優(yōu)質、更加高效、更加人性化的社會公共服務，成為提升我國社會治理績效的必然選擇。

黨的十九屆四中全會指出：“社會治理是國家治理的重要方面，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。 ”［2］社會治理精細化是國家治理體系和治理能力的重要內容，具體包含 “治理理念先進”“治理主體多元”“治理資源集成”“治理過程精密”“治理手段專業(yè)”“治理成本精算”“治理效果明顯”等七個方面的特征［3］，其中，“治理手段專業(yè)”是實現(xiàn)社會治理精細化的技術基礎，而大數(shù)據(jù)技術在社會治理領域的運用則是采用科技手段支撐社會治理精細化的重要體現(xiàn)。大數(shù)據(jù)因其容量巨大、類型多、價值密度低、時效性強，具備了強大的數(shù)據(jù)收集和整合能力，能通過深入挖掘將各種龐雜的數(shù)據(jù)轉化為富有價值的信息資源，為社會治理提供信息支撐。同時大數(shù)據(jù)資源的即時性、全面性、客觀性、科學性特征將對社會治理理念變革、成本降低、過程透明、訴求回應、主體聯(lián)動等產生積極影響，并引領社會治理朝著精細化、民主化方向不斷邁進。

一、大數(shù)據(jù)驅動社會治理精細化的作用邏輯

大數(shù)據(jù)驅動社會治理精細化的運作邏輯既是大數(shù)據(jù)技術不斷“賦能”社會治理過程與機制體系的基本遵循，也是社會治理效能精準靶向治理目標的基本準則。 “大數(shù)據(jù)驅動社會治理精細化”，即包含大數(shù)據(jù)技術本身的完善，將“精細化”理念嵌入社會治理的全過程，側重于社會治理的過程導向和功能完善，即通過專業(yè)化的管理，對數(shù)據(jù)進行收集整理、導入與預處理、統(tǒng)計與分析、挖掘，構建起數(shù)字化平臺，利用其轉化的信息資源，實時進行監(jiān)督反饋，精準作用于社會問題的建構、治理方案的制訂、執(zhí)行與評估、風險研判等多個環(huán)節(jié)，進而提高社會治理的精準度（見圖1）。

（一）改善社會問題建構，提升治理精確度

問題導向是社會治理能否獲致精準化的治理結果的出發(fā)點和落腳點［4］。社會問題的建構需要對民情民意進行全面感知和精準識別，使政府部門能精準施策，提供量體裁衣式的公共服務。如今，網絡已成為公眾表達訴求和政治參與的重要場域，大數(shù)據(jù)能通過對數(shù)據(jù)的收集、整理、挖掘、分析等，不斷改善社會問題構建的各個環(huán)節(jié)，凸顯社會治理的精細化、專業(yè)化特征。首先，大數(shù)據(jù)為網絡參與中的公民的民情民意聚集提供了可能。在小數(shù)據(jù)時代，受層級限制和部門分化的影響，政府了解社會動態(tài)的方式有限，數(shù)據(jù)過于分散，搜索范圍多僅限于“經濟”維度的民生問題，而對于公共服務、公民參與等方面的民意感知明顯不夠。而大數(shù)據(jù)下的社會治理能通過對社會媒體、問政平臺等的深度挖掘，減少層級體制帶來的損耗，采集和整合不同類型的民意數(shù)據(jù)，進而擴大社會問題的搜索范圍，提高數(shù)據(jù)來源的多樣性和政府決策的異構性。其次，大數(shù)據(jù)為網絡輿情精準分析提供了實現(xiàn)條件?；诤Ａ繑?shù)據(jù)的聚合和加工，大數(shù)據(jù)可通過特定的處理技術，將公民的民意訴求轉化為數(shù)字符號，將紛繁復雜的數(shù)據(jù)轉化為富有價值的信息資源，幫助決策者揭示出信息中含有的隱性情報內容。最后，大數(shù)據(jù)為社會問題的精準表達創(chuàng)造了條件。以往社會問題的界定多是通過政治行動者的語言，但容易成為決策者表達個人道德價值的場所［5］。大數(shù)據(jù)為社會治理提供了新的問題描述方式，成為一種新的社會范式［6］。它讓社會問題轉換為可操作的數(shù)字語言，問題的陳述更加翔實、全面，界定更為準確、客觀，過程也更加透明、易行，有利于形成更科學的結論。

圖1 大數(shù)據(jù)驅動社會治理精細化的運作邏輯圖

（二）優(yōu)化治理方案制訂，確保治理科學化

治理方案的制訂是社會治理的關鍵環(huán)節(jié)，科學決策理念、多元主體參與、專業(yè)化手段是社會治理精細化的內在要求。在社會治理由傳統(tǒng)封閉向開放合作的轉變過程中會發(fā)生質的變化。首先，大數(shù)據(jù)能通過對信息資源的重新分配和環(huán)境變化的及時適應、調整，有效滿足要求。在大數(shù)據(jù)時代，傳統(tǒng)決策理念將得到重塑，人們對事物的判斷將從經驗總結轉至邏輯分析，順利找到發(fā)生現(xiàn)象的關系物，為治理方案思路確定提供科學依據(jù)。其次，大數(shù)據(jù)能推動多元主體的廣泛參與，使治理方案最大限度地凝聚社會共識。 “社會治理既是對全社會的治理，也是全社會共同參與的治理”［7］。傳統(tǒng)社會管理下的黨委政府施政、公民被動接收方式，在很大程度上抹殺了公民和組織參與的積極性，使社會治理精細化因其重要主體的缺失而難以實現(xiàn)。大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展則推動著社會體系的開放，公民可通過各種網絡途徑進行協(xié)商對話，意愿表達更全面、更富個人特色，更深層次地促進政府與民眾間互動的精細化。最后，大數(shù)據(jù)的應用使得社會治理方案制訂的手段更精益化。以往治理方案的制訂往往采用局部抽樣和統(tǒng)計公式的計算，強調數(shù)字的代表性來推算最優(yōu)化的方案，而隨著社會差異性的擴大，這種處理方式顯然力不從心。大數(shù)據(jù)則突破了傳統(tǒng)的普查、度量手段，通過數(shù)字化處理，聚焦全集數(shù)據(jù)展開分析，能更準確揭示出問題本質，其“秒級效應”也更有利于數(shù)據(jù)價值的保真，推動公共服務供給與民眾需求精確匹配。

（三）監(jiān)督治理方案執(zhí)行，實現(xiàn)治理高效化

現(xiàn)代科技手段在社會治理中的應用，既是傳統(tǒng)治理監(jiān)管方式的創(chuàng)新，也是對社會治理生態(tài)的重塑。大數(shù)據(jù)使社會治理全程可監(jiān)督、可追溯、可評估，在提高監(jiān)督覆蓋面、消除監(jiān)督信息的不對稱、降低監(jiān)督成本等方面發(fā)揮著重要作用，推動著社會治理精細化的生成和發(fā)展。一方面相對于傳統(tǒng)政府主體單一化、碎片化、靜態(tài)式的監(jiān)管方式而言，大數(shù)據(jù)下的“智能監(jiān)管”方式更顯整體化、動態(tài)化特征。它能通過對數(shù)據(jù)的持續(xù)動態(tài)收集和更新，不間斷地記錄監(jiān)控對象的行為，根據(jù)事態(tài)發(fā)展可能出現(xiàn)的階段性特征，為治理提供科學性的依據(jù)，以降低治理中的不確定因素，從容應對社會風險。另一方面，在大數(shù)據(jù)背景下，一旦方案執(zhí)行偏離了社會治理原先目標，出現(xiàn)了偏差，政府部門能夠利用大數(shù)據(jù)的扁平化特征，分析執(zhí)行數(shù)據(jù)的關聯(lián)性，精準定位哪一環(huán)節(jié)發(fā)生了問題，深入挖掘相應的影響因素，形成前后兼容、后向擴展的解決方案，及時糾正執(zhí)行偏差。同時，遵循數(shù)據(jù)的留痕管理和紀實證明，大數(shù)據(jù)能對執(zhí)行主體的行為進行分析，明晰治理的局部細節(jié)，推動社會治理權力、責任清單透明化，嚴格落實治理責任主體。按照上述邏輯，大數(shù)據(jù)驅動下的社會治理監(jiān)督將從“碎片”到整體、從靜態(tài)到動態(tài)、從無序到規(guī)范，逐步實現(xiàn)社會治理監(jiān)督的精細化。

（四）完善治理效果評估，增進治理規(guī)范化

社會治理精細化追求善治，力求持續(xù)優(yōu)化每個治理環(huán)節(jié)，整體性提升社會治理效能。建立一個科學、統(tǒng)一、完整、精細的社會治理績效評估框架，對治理績效進行動態(tài)管理尤為重要。大數(shù)據(jù)技術則在重置評估指標體系、優(yōu)化評估技術、豐富評估主體等方面發(fā)揮著重要作用。在指標體系設計上，大數(shù)據(jù)能根據(jù)民情民意數(shù)據(jù)，進行科學分析，看重網民對社會治理的滿意度、幸福感和公平感，彰顯社會治理對民主、法治等基本社會價值的關注。同時，大數(shù)據(jù)可使用推薦算法，對各種數(shù)據(jù)門類進行篩選，針對具體內容設定測評問題，來評估不同人群的需求滿足程度，判斷社會治理是否精準識別到不同群體的需求。在評估主體方面，大數(shù)據(jù)為整合國家和社會力量提供了工具支持，多元主體能參與社會治理績效評估，有利于形成“多元共治”的社會治理空間。在評估結果處理上，大數(shù)據(jù)的分析結果可以避免評估主體的主觀性、情感性與片面性，提高行政效率，增強政府糾錯能力［8］。總之，大數(shù)據(jù)可有效促進社會治理的規(guī)范化，實現(xiàn)社會治理過程的回溯優(yōu)化。

（五）增進社會風險研判，推動治理可預測化

隨著我國公民流動性訴求的增加，社會治理問題非常態(tài)化程度不斷提高，各種社會矛盾和沖突的爆發(fā)更加難以預測。社會治理必須有效察覺公共需求，開展風險預測預警，精準維系社會秩序。在此背景下，建立一個立體化、信息化的社會風險預測系統(tǒng)變得尤為緊迫和重要。在過去，政府部門一般只會當社會沖突瀕臨爆發(fā)或已經爆發(fā)并引起強烈輿論關注時，才會予以關注，治理措施過于被動。而如今，在大數(shù)據(jù)的技術支持下，人們的思維和理念得到了延伸，大數(shù)據(jù)可結合開源技術、云計算以及各種搜索引擎和網絡論壇的信息，運用機器學習、建模仿真方法，來分析社交媒體中的非結構化數(shù)據(jù)，建立預測模型，以獲得強大的預測能力。當大數(shù)據(jù)預警系統(tǒng)定向監(jiān)測發(fā)現(xiàn)有關社會問題接近其爆發(fā)點時，數(shù)據(jù)系統(tǒng)會自動發(fā)出警報并提示政府部門及時進行處理。同時政府部門能根據(jù)各種不同類別的歷史數(shù)據(jù)，根據(jù)自身的任務進展，利用文本挖掘、網絡分析等算法識別潛在的社會變化，分析其關鍵因素和演進方向，甄別社會發(fā)展的風險。通過更加科學的描述和界定，政府部門可依據(jù)這些信息和符號對社會治理的狀況，譬如物價上漲、交通路況、社會安全等做出準確評估和預測，為政府決策提供科學而全面的參考，預先制訂治理方案，使社會治理有章可循、有據(jù)可依，提升社會治理前瞻性。

二、大數(shù)據(jù)驅動社會治理精細化的現(xiàn)實困境

在大數(shù)據(jù)技術驅動下，我國社會治理將具備眾多優(yōu)勢，朝著精細化的方向不斷發(fā)展。而當前我國社會治理現(xiàn)代化進程的步伐還需進一步加快，以下各方面因素都影響著大數(shù)據(jù)驅動社會治理精細化作用的全面發(fā)揮。

（一）技術認知理念約束，抑制大數(shù)據(jù)利用空間

治理理念是治理實踐的藍圖，規(guī)定著治理的邏輯進路和方式方法［9］。對大數(shù)據(jù)的正確認知是大數(shù)據(jù)驅動社會治理精細化的內在動力。而從目前來看，我國一些地方政府官員受思維固化、個人能力的限制，傳統(tǒng)經驗式、管制式的社會管理理念還難以轉變，運用大數(shù)據(jù)治理的意識較為薄弱，運用大數(shù)據(jù)進行網絡輿情研判、社會發(fā)展趨勢分析的能力不足，阻礙了大數(shù)據(jù)的開放共享和價值共創(chuàng)。同時我國公民對于與大數(shù)據(jù)有關的基本常識還把握不夠，不了解大數(shù)據(jù)下社會治理的職能作用和基本操作，甚至還持有一定的懷疑心理，難以從社會層面起到相應的監(jiān)督制約作用。

（二）技術條件操作限制，難以滿足現(xiàn)存治理需求

社會治理精細化倡導利用專業(yè)化的手段來提供更優(yōu)質和人性化的服務。當前，大數(shù)據(jù)技術雖然發(fā)展迅速，但由于其技術成熟度不夠，在具體運用中還存在一些不足。一是大數(shù)據(jù)技術的人才不足。政府部門缺乏專業(yè)的數(shù)據(jù)管理人才，難以深入把握數(shù)據(jù)爬梳、分析等各個階段的數(shù)據(jù)處理，加上兼具精細化思維的復合型人才較少，與大數(shù)據(jù)技術發(fā)展相適應的高技能人才缺失，導致社會治理相關的人員配置往往局限于表面。二是技術掌控和升級優(yōu)化不足。截至2019 年6 月，我國網民達8.53億，互聯(lián)網普及率達61.2%［10］。網絡數(shù)據(jù)的激增對大數(shù)據(jù)技術的存儲、分析和管理能力有了更高的要求，它必須適應處理海量數(shù)據(jù)的技術要求，深入掌控核心技術并予以升級優(yōu)化。三是基層技術能力不足。受資源條件約束，我國社會基層組織使用大數(shù)據(jù)手段的治理能力較弱，相應地區(qū)的數(shù)據(jù)庫建設和民生職能小程序建設步伐緩慢，大數(shù)據(jù)技術難以深入滲透到基層社會治理中去。

（三）安全監(jiān)管存在漏洞，加大社會治理潛在風險

大數(shù)據(jù)在為社會治理精細化提供機遇的同時，也帶來了許多難以預測的風險。在大數(shù)據(jù)時代，公民網絡行為給數(shù)據(jù)留存提供了新的渠道，但也帶來了信息泄露的難題。根據(jù)身份盜竊資源中心和美國衛(wèi)生與公眾服務部收集的信息顯示，2019年，十大數(shù)據(jù)泄露事件中共有超過1.37 億條記錄被泄露。它嚴重侵害了公民的隱私權，數(shù)據(jù)安全防控顯得尤為重要。同時，由于當前各社會階層的流動性訴求過于復雜，一些網絡水軍時常通過各種網絡媒介，肆意傳播“民意病毒”，嚴重誤導了網絡輿情的走向，給社會治理帶來巨大挑戰(zhàn)。此外，當政府掌握了大量數(shù)據(jù)，如何來協(xié)調好數(shù)據(jù)開放和公民信息保護之間的關系，也是對政府治理能力的一大考驗。

（四）配套機制建設滯后，影響技術與現(xiàn)實深度融合

大數(shù)據(jù)技術與互聯(lián)網有著很大的依存性，因此與之配套的機制建設必須適應治理場域的變遷，謹防傳統(tǒng)制度模糊性帶來的治理難題。一是信息公開機制的阻礙。大數(shù)據(jù)和社會治理精細化的特征都一致強調數(shù)據(jù)的開放、流動和共享。而以往的科層制政府過分強調專業(yè)分工、各司其職，邊界阻礙導致跨部門聯(lián)系不暢、信息封鎖，我國社會治理多處于“碎片化”狀態(tài)。二是部門協(xié)作機制不全。我國社會治理涉及多個黨政部門，但受部門利益固化、專業(yè)領域局限、行政溝通鏈條冗長所限，部門間協(xié)作難度較大，難以形成治理合力，導致治理資源浪費或不夠，治理過程不夠精密。三是預警和應急機制建設緩慢。堅持技術智能化方向，加強重大風險防范是完善公共安全防控體系的重要路徑。當前，各個政府部門尚未全面利用大數(shù)據(jù)技術，建立起立體化、精準化的預警機制，這在很大程度上降低了社會治理的前瞻性。特別是當重大公共危機爆發(fā)時，大數(shù)據(jù)技術對于信息的快速化捕捉與科層制政府的層層匯總顯然形成鮮明對比，導致現(xiàn)實情形下各部門難以形成快速、靈敏、協(xié)調的共識和行動。

三、大數(shù)據(jù)驅動社會治理精細化的發(fā)展愿景

在精細化視角下，大數(shù)據(jù)驅動社會治理應從理念指導、技術應用、法治保障、機制完善等層面，協(xié)調運用多種手段不斷優(yōu)化治理體系、改善治理機構、提升治理效果。

（一）培育大數(shù)據(jù)意識，為社會治理精細化提供理念指導

為了增強全社會的大數(shù)據(jù)意識，一方面，政府部門要加大力度培育公職人員的數(shù)據(jù)意識，將數(shù)據(jù)管理和決策的理念植入日常工作之中，推動其思維格局、問題敏銳度與大數(shù)據(jù)相適應，善用大數(shù)據(jù)優(yōu)化公共服務，同時也要謹防對數(shù)據(jù)的過度崇拜和濫用。另一方面，政府要對民眾進行大數(shù)據(jù)知識的科普和教育宣傳，提升他們的理論認知，引導公民合理看待技術的價值，提升對大數(shù)據(jù)治理的信任“黏度”，涵養(yǎng)大數(shù)據(jù)社會治理相應的社會文化。

（二）加強技術應用，為社會治理精細化提供科技支撐

在大數(shù)據(jù)時代，社會治理專業(yè)化力量的提升依賴于創(chuàng)新型人才的推動和技術的支撐。一是地方政府應根據(jù)現(xiàn)實需要，結合產學研機制，制定出本地區(qū)大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)規(guī)劃，建立起創(chuàng)新型人才發(fā)現(xiàn)、培育、挖掘機制，培養(yǎng)出一批具有大數(shù)據(jù)思維、兼具技術能力和治理能力的復合型人才，科學設置一批社會工作崗位，將他們充實到基層社會治理中去。二是要加強技術創(chuàng)新，不斷提高技術運用的成熟度。通過給予足夠的資源支持，引導企業(yè)積極承擔社會責任，加入到核心技術攻關的隊列中來，為社會治理貢獻力量。三是要加強基層智能平臺建設。通過為政府和公民提供信息交換和公共服務的場域，當前，我國社會治理數(shù)字化平臺已覆蓋了社區(qū)治理、公共服務、安全防控、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等多個領域，并取得了顯著的成效。未來智能平臺的建設和完善應積極發(fā)揮黨建引領作用，以社區(qū)、街道、行政村等為單元，高度聚集人、組織、事、物等資源，全面上線覆蓋社會治理領域的專業(yè)功能，促進社會治安防控多維度、管理多渠道、矛盾化解多元化，為民眾提供更為細致的服務。

（三）構筑安全防線，為社會治理精細化提供法治保障

法治是社會治理的最優(yōu)模式，是社會治理現(xiàn)代化的重要標志［11］。要以法律為底線，順應網絡社會開放特征，建立和健全《網絡安全法》《政府信息公開條例》《個人隱私保護法》《數(shù)據(jù)監(jiān)管法》等法律法規(guī)，并適應現(xiàn)實情況予以動態(tài)調整，對全流程的數(shù)據(jù)安全問題進行約束和界定。要逐步細化各類主體的責任，明確大數(shù)據(jù)的收集、整理、分析、處理等各個環(huán)節(jié)的不同職責，通過責任監(jiān)督更好地維護數(shù)據(jù)安全。同時要加大對網絡輿情的正向引領。面對互聯(lián)網的低門檻，政府要嚴格落實好《網絡信息內容生態(tài)治理規(guī)定》，不斷凈化網絡空間。要通過大數(shù)據(jù)平臺的監(jiān)測，快速感知網絡輿情態(tài)勢，精準識別“民意病毒”的制造者并予以懲治，促使公民養(yǎng)成在法治軌道上保護權益、解決紛爭的習慣，為社會治理營造風清氣正的網絡氛圍。

（四）健全治理機制，為社會治理精細化提供制度保障

在大數(shù)據(jù)背景下，機制建設與技術創(chuàng)新同步推進，可以彌補制度模糊而帶來的諸多缺陷，為社會治理精細化尋求更深層次的保障。一是要建立信息公開機制。政府部門要加快消除體制壁壘，破解傳統(tǒng)層級限制下的信息梗阻困局。各級政府要依靠大數(shù)據(jù)的信息化支撐，打破利益割據(jù)和“小農意識”，加快數(shù)據(jù)間的交互，并制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)采集和存儲標準，完善政府基礎信息數(shù)據(jù)庫，特別是貼近民眾生活的領域。要借助電子政務和智慧城市建設的現(xiàn)有成果，整合門戶網站、政務微博、業(yè)務系統(tǒng)資源，推動數(shù)據(jù)的集約化、規(guī)模化管理，推動大數(shù)據(jù)技術功能的全面發(fā)揮。二是要建立部門協(xié)作機制。通過大數(shù)據(jù)技術，整合優(yōu)化各部門業(yè)務流程，建立起強大的信息互通、無縫對接、溝通協(xié)調體系，形成規(guī)范的合作治理框架，精準扭轉政府部門越位、錯位問題，提高部門橫向通約性，共同應對錯綜復雜的社會治理問題。三是要健全預測預警機制。開發(fā)大數(shù)據(jù)的深度價值，建立起覆蓋社會治理全域的應急預警機制是完善國家安全體系的重要選擇。要通過大數(shù)據(jù)的收集、整理和運算功能將各類治理數(shù)據(jù)有機聯(lián)系起來，建立起復合型預測模型，實時監(jiān)測社會治理狀況。要根據(jù)大數(shù)據(jù)對相應指標數(shù)據(jù)的解析、分類分級分析和可視化展示，按照事態(tài)進展設置多梯度的應對方式，不斷提高政府部門應對各類公共危機事件的能力。