養(yǎng)殖用海管理問題與對策研究

鄂俊 岳奇

摘要：我國是世界最大的養(yǎng)殖用海國家，養(yǎng)殖用海不但影響人民自身利益和社會的和諧穩(wěn)定，并且也關(guān)系到沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，我國養(yǎng)殖用海在自然資源統(tǒng)一管理和生態(tài)文明建設(shè)的新形勢下存在規(guī)劃繁雜重疊、環(huán)境污染、產(chǎn)權(quán)制度不完善等問題。文章將從養(yǎng)殖用海歷年確權(quán)及注銷面積和當(dāng)前養(yǎng)殖用海管理現(xiàn)狀出發(fā)，闡述我國當(dāng)前養(yǎng)殖用海面臨的問題，找出養(yǎng)殖用?？臻g保障不足的原因，并依據(jù)我國當(dāng)前養(yǎng)殖用海管理所處的形勢，提出了劃定養(yǎng)殖用?；鶞?zhǔn)線、編制“多規(guī)合一”下的養(yǎng)殖用海專項(xiàng)規(guī)劃、施行養(yǎng)殖用海用途管制和整治修復(fù)、加強(qiáng)養(yǎng)殖用海監(jiān)督管理等建議，解決當(dāng)前養(yǎng)殖用海問題。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)殖用海;產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型;多規(guī)合一;生態(tài)建設(shè);養(yǎng)殖空間重塑

中圖分類號：F326.4;P7 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-9857（2020）01-0015-06

Abstract：China is the largest aquaculture country in the world.Aquaculture is not only related to the economic interests of people and the stability of society，but also affects the economic development of coastal areas.At present，under the new situation of the centralized management of natural resources and the construction of ecological civilization，there are many problems such as complicated and overlapping planning，environmental pollution and imperfect property rights system.Based on the confirmation and cancellation area of aquaculture sea over the years and the current management status of aquaculture sea，this paper explained the current problems of aquaculture sea in China，found out the reasons of lack of aquaculture space.According to the current situation of the management status of aquaculture sea in China，some suggestions to solve the current problems of aquaculture sea were put forward in the paper，such as delimiting the aquaculture reference lines，formulating the special marine planning for aquaculture under the “multi plan integration”，implementing marine use control and remediation for aquaculture and strengthening supervision and management of aquaculture sea.

Key words：Aquaculture sea，Industrial transformation，Multiple plan integration，Ecological construction，Reshaping of aquaculture space

1 養(yǎng)殖用?，F(xiàn)狀

1.1 歷史數(shù)據(jù)

我國海洋養(yǎng)殖業(yè)的長期發(fā)展證明，充足的養(yǎng)殖用?？臻g對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和海水養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展都具有重要保障作用。但近年來由于各種原因，養(yǎng)殖用?？臻g的存量問題也日漸凸顯。本研究通過對我國2002—2015年海域使用統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)的分析，可以發(fā)現(xiàn)，漁業(yè)用海注銷面積雖總體處于平穩(wěn)狀態(tài)，但在近幾年有急速上漲的趨勢[1]，總的來說，近年來我國養(yǎng)殖用海確權(quán)面積總體呈現(xiàn)下降趨勢（圖1和圖2）。與此同時，我國既是海水養(yǎng)殖大國，也是海產(chǎn)品消費(fèi)大國。隨著人民生活水平的提高，海產(chǎn)品的需求量也隨之增加[2]，養(yǎng)殖用海對滿足人民基本生活的需求有著重要的作用，養(yǎng)殖用?？臻g的壓縮已經(jīng)逐漸成為制約我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的絆腳石。

1.2 養(yǎng)殖用海管理現(xiàn)狀

1.2.1 養(yǎng)殖用海的物權(quán)法律規(guī)定

1986年，我國施行漁業(yè)法對漁業(yè)養(yǎng)殖活動進(jìn)行管理，國內(nèi)的漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)活動基本參照漁業(yè)法進(jìn)行。依據(jù)漁業(yè)法的相關(guān)條例，國家對所擁有的水域進(jìn)行整體規(guī)劃，因地制宜，確定適宜進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖的灘涂和水域來進(jìn)行漁業(yè)養(yǎng)殖。單位或個人需提前向地方政府申請核發(fā)養(yǎng)殖證，以獲得在國家規(guī)劃的公共養(yǎng)殖水域和灘涂地區(qū)進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖的許可。

我國自2002年起開始施行《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）?！逗Ｓ蚍ā芬?guī)定：在《海域法》實(shí)施前，由地方政府所確定的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理的符合海洋功能區(qū)劃的養(yǎng)殖用海海域使用權(quán)仍歸其所有，并可由組織內(nèi)的成員承包。同時，《海域法》限定了養(yǎng)殖用海使用權(quán)年限最高為15年，并且單位或個人在使用規(guī)定海域進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖期間需按規(guī)定繳納一定的海域使用金?！逗Ｓ蚍ā返念C布使得海域由原本的集體所有變?yōu)閲宜校瑖矣袑Ｓ蜻M(jìn)行統(tǒng)一管理、規(guī)劃的權(quán)利，當(dāng)前的養(yǎng)殖用海活動也都統(tǒng)一按照《海域法》確權(quán)發(fā)海域證進(jìn)行管理。

1.2.2 海洋功能區(qū)劃制度

2002年，我國確立了海洋功能區(qū)劃制度，劃定了漁業(yè)養(yǎng)殖區(qū)，養(yǎng)殖用?？臻g得到基本保障。2012年，我國施行《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》，劃定了海洋功能區(qū)，提出了養(yǎng)殖用海保有量，即確定我國未來某時某地養(yǎng)殖用海產(chǎn)量和開發(fā)利用的養(yǎng)殖用海面積的數(shù)量，促進(jìn)了各類海洋產(chǎn)業(yè)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)了沿海地區(qū)的社會穩(wěn)定。養(yǎng)殖用海保有量是我國在一段時間內(nèi)定量化的面積指標(biāo)，它基本保證了養(yǎng)殖用海的需求，協(xié)調(diào)了不同用海產(chǎn)業(yè)之間在環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)中的關(guān)系，維持了良好的用海秩序。養(yǎng)殖用海保有量的提出對于提高海洋資源的利用效率、增加沿海地區(qū)人民收入和促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。

1.2.3 百縣示范

自《海域法》頒布以來，我國加強(qiáng)并全面實(shí)施《海域法》，做到法制與實(shí)踐并行。2004年，我國在全方位調(diào)研和養(yǎng)殖用海示范點(diǎn)建設(shè)與管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開展“百縣示范活動”，規(guī)定由縣級統(tǒng)一編制養(yǎng)殖用海規(guī)劃?！鞍倏h示范活動”在全面加強(qiáng)和規(guī)范養(yǎng)殖用海管理的基礎(chǔ)之上，總結(jié)地方規(guī)劃與管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，創(chuàng)新現(xiàn)有的養(yǎng)殖用海條例中不符合當(dāng)前養(yǎng)殖用海發(fā)展的部分，積極發(fā)揮地方政府在養(yǎng)殖用海管理上的作用，著重加強(qiáng)地方養(yǎng)殖用海的管理能力。百縣示范活動極大地促進(jìn)了養(yǎng)殖用海的發(fā)展，2005—2008年期間，我國養(yǎng)殖用海確權(quán)面積和發(fā)證數(shù)量達(dá)到了高峰[3]。

1.2.4 海域有償使用制度

根據(jù)我國2006年制定的海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)，各地各自制定養(yǎng)殖用海使用金征收標(biāo)準(zhǔn)并且可依法減免在養(yǎng)殖用海上損失超60%的單位的海域使用金。國家海洋局于2018年發(fā)布的《關(guān)于海域、無居民海島有償使用的意見》中指出，海域使用金是在使用海域或無居民海島時需按相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)繳納的費(fèi)用。我國應(yīng)加強(qiáng)對于單位和個人在繳納海域使用金上的管理，對于拖欠海域使用金的，進(jìn)行警告并規(guī)定其在規(guī)定期限內(nèi)補(bǔ)繳。對于超過規(guī)定期限并故意不繳納的，按照法律規(guī)定立即停止其對相關(guān)海域的使用，并禁止其在補(bǔ)齊一切費(fèi)用之前參加任何有關(guān)海域和無居民海島使用權(quán)的出讓活動。

2 養(yǎng)殖用海管理的問題

2.1 規(guī)劃繁雜重疊

我國當(dāng)前涉海規(guī)劃較多，既有海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋生態(tài)紅線規(guī)劃、海岸帶綜合保護(hù)與規(guī)劃、沿海戰(zhàn)略規(guī)劃、海岸帶區(qū)域的土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、濱海開發(fā)規(guī)劃等，還有港航、漁業(yè)、旅游等行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。涉海規(guī)劃種類繁多、銜接不夠、執(zhí)行不嚴(yán)，甚至彼此間相互沖突 [4]。

養(yǎng)殖用海保有量的設(shè)定和“百縣示范活動”的開展雖然在一段時間內(nèi)減緩養(yǎng)殖用海空間的縮小，但并沒有從根本上解決繁雜的規(guī)劃所帶來的養(yǎng)殖用海問題。同時，我國自2006年以后也再沒針對養(yǎng)殖用海頒布過專門的管理文件，管理上整體論政、簡化報(bào)批等沒有操作細(xì)則，相關(guān)政策難以落地，養(yǎng)殖用?？臻g保障不足。

2.2 環(huán)境污染

自1991年以來，我國海水養(yǎng)殖業(yè)的產(chǎn)量一直位于世界前列，當(dāng)前的年均產(chǎn)量約占世界總產(chǎn)量的60%。海水養(yǎng)殖業(yè)在推動沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善人民生活條件的同時，也帶來了生態(tài)環(huán)境問題。由于我國早期的養(yǎng)殖用海缺乏系統(tǒng)化和科學(xué)化的管理，灘涂濕地被隨意濫用。早期的養(yǎng)殖業(yè)者在專業(yè)知識方面也有所欠缺，使得大量化學(xué)藥物被使用，污染了原有的養(yǎng)殖環(huán)境，破壞了近海生態(tài)平衡。

同時，隨著沿海社會的快速發(fā)展，近岸海域人類活動日漸頻繁，大量的陸源污染物被排入海中，海洋環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重。海洋的生命活力也在人類的資源開發(fā)和濱海工程建設(shè)中不斷減少[5]。養(yǎng)殖用?？臻g因水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的大量興起和近岸海域的人類活動所帶來的環(huán)境污染而被壓縮。

2.3 產(chǎn)權(quán)制度不完善

我國當(dāng)前的養(yǎng)殖用海主要還是以近海養(yǎng)殖為主，因此沿海灘涂在養(yǎng)殖用海中有著極為重要的作用。位于海陸交界處的沿海灘涂在為社會發(fā)展產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的同時，也有著維持近海生態(tài)平衡的作用，但其在管理制度和法律政策上都存在問題。就沿海灘涂的性質(zhì)而言，灘涂的一部分作為海域管理，而另一部分作為土地管理，其中存在交叉區(qū)域和空白地帶。同時，我國也并沒有出臺一部專門的沿海灘涂管理的法律法規(guī)，只能依據(jù)海洋環(huán)境和資源保護(hù)相關(guān)的法律法規(guī)以及各地的政策對當(dāng)前沿海灘涂進(jìn)行管理[6]。因此，沿海灘涂在規(guī)劃使用和保護(hù)方面是存在缺陷的，部分灘涂區(qū)域被養(yǎng)殖用海過度開發(fā)和占用。

雖然養(yǎng)殖用海使用權(quán)在《海域法》中規(guī)定最高為15年，但目前多地對養(yǎng)殖用海發(fā)證是一年一發(fā)，存在養(yǎng)殖到期難以續(xù)約等問題，養(yǎng)殖用海權(quán)證期限得不到相應(yīng)的保障，無法形成相對固定的養(yǎng)殖用海區(qū)域，濕地、灘涂等適用于養(yǎng)殖的區(qū)域與其他用海沖突不斷，養(yǎng)殖空間不明晰[7]。

3 養(yǎng)殖用海管理面臨的形勢

3.1 多規(guī)合一、統(tǒng)一自然資源管理下的養(yǎng)殖空間重塑

黨的十八大以來，我國進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了國土空間規(guī)劃的“多規(guī)合一”和用途管制。2013年，中央城鎮(zhèn)化會議力求探索城市建設(shè)、國土資源規(guī)劃和社會發(fā)展的多規(guī)合一，尋求一條外部功能全面、內(nèi)部協(xié)調(diào)互補(bǔ)的規(guī)劃發(fā)展之路。2014年，《關(guān)于開展市、縣“多元整合”試點(diǎn)工作的通知》在基于我國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃管理水平較低的現(xiàn)狀前提下，提出實(shí)現(xiàn)“一個城市，一個規(guī)劃，一個藍(lán)圖”的新目標(biāo)。黨的十九大以來，我國組建自然資源部，統(tǒng)一管理我國自然資源資產(chǎn)，并基于當(dāng)下“多規(guī)合一”的要求，行使國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)。同時，我國還逐步完善對自然資源開發(fā)和保護(hù)的監(jiān)管體系，推進(jìn)海洋系統(tǒng)化治理體系的構(gòu)建，以解決我國海域在先前規(guī)劃體系下的空間規(guī)劃重疊和指標(biāo)體系內(nèi)容交叉、互不銜接等問題[8]。因此，重塑養(yǎng)殖用海空間在“多規(guī)合一”和自然資源統(tǒng)一管理的新形勢下顯得更具可行性和必要性。

在“多規(guī)合一”和自然資源統(tǒng)一管理下，重塑養(yǎng)殖用?？臻g的總體要求是落實(shí)生態(tài)文明，做到尊重自然、順從自然、保護(hù)自然。同時，重塑養(yǎng)殖用海空間也要統(tǒng)一管理體系，減少各部門間職能的交叉重復(fù)，以避免各類規(guī)劃體系間出現(xiàn)沖突，達(dá)到國土空間在“多規(guī)合一”的要求下實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的目標(biāo)[9]。

3.2 生態(tài)文明建設(shè)下的養(yǎng)殖用海

我國當(dāng)前正處于資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重和生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢。黨的十八大以來，我國在持續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，加強(qiáng)了對生態(tài)文明的建設(shè)。近年來，生態(tài)文明建設(shè)有了新的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，生態(tài)體制改革在新的發(fā)展階段有了更高要求。人與自然和諧共生作為我國新時期進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的本質(zhì)要求，深刻地改變著人類生產(chǎn)與生活方式，形成了以節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的開發(fā)與保護(hù)自然的理念，并逐步解決當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)所存在的問題[11]。生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的潮流與趨勢。

然而，海水養(yǎng)殖既為社會發(fā)展帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，也對自然環(huán)境產(chǎn)生了難以消除的負(fù)面影響。養(yǎng)殖過程中所使用的過量飼料和藥物污染了養(yǎng)殖海域的環(huán)境，造成了水質(zhì)的富營養(yǎng)化，使原本的養(yǎng)殖空間變得不適宜養(yǎng)殖，養(yǎng)殖空間減少。因此，合理規(guī)劃養(yǎng)殖用海，做到生態(tài)化養(yǎng)殖是解決當(dāng)前養(yǎng)殖用海問題以及順應(yīng)新的時代趨勢所必須采取的措施?；谏鷳B(tài)文明建設(shè)的要求，從海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展角度來看，規(guī)劃養(yǎng)殖用海應(yīng)摒棄工業(yè)文明時期片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思維，從生態(tài)的角度重新審視海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。以海洋生態(tài)保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展觀念為出發(fā)點(diǎn)，調(diào)整和優(yōu)化養(yǎng)殖用海產(chǎn)業(yè)，減少養(yǎng)殖用海所可能帶來的負(fù)面效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧統(tǒng)一[11]。

3.3 養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

改革開放以來，我國海水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、優(yōu)惠政策的普及和市場需求的擴(kuò)大高速發(fā)展。但高速發(fā)展的養(yǎng)殖業(yè)帶來了許多問題，相比于發(fā)達(dá)國家，我國雖是養(yǎng)殖大國，但單一的產(chǎn)業(yè)模式和較低的產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性都使得我國難以成為養(yǎng)殖強(qiáng)國。同時，我國大多數(shù)養(yǎng)殖業(yè)者并未受過系統(tǒng)化、科學(xué)化的培訓(xùn)，仍保留著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)思維，進(jìn)行著經(jīng)驗(yàn)式的海水養(yǎng)殖，以致當(dāng)前的海水養(yǎng)殖業(yè)工業(yè)化程度較低，資源利用和轉(zhuǎn)化效率低，產(chǎn)業(yè)垃圾處理不當(dāng)，環(huán)境和資源為此承受了發(fā)展帶來的消極作用。由此形成了“大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)-資源浪費(fèi)與環(huán)境污染-養(yǎng)殖海域減少-養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展緩慢”的惡性循環(huán)。養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)需要在新的大環(huán)境與新的理念下完成其轉(zhuǎn)型和升級[12]。

我們要形成科學(xué)的養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，加快轉(zhuǎn)變當(dāng)前中國養(yǎng)殖用海業(yè)的經(jīng)濟(jì)增長方式，徹底改變傳統(tǒng)觀念，將新發(fā)展理念融入養(yǎng)殖用海，發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)，使養(yǎng)殖用海走上工業(yè)化管理道路，以解決當(dāng)前養(yǎng)殖用海所存在的問題。

4 管理對策

4.1 劃定養(yǎng)殖用?；鶞?zhǔn)線

為保證充足的養(yǎng)殖用海空間，減少并避免其被擠壓和占用，建議劃定養(yǎng)殖用?；鶞?zhǔn)線，建立合理的養(yǎng)殖用海管理制度，促進(jìn)養(yǎng)殖用海空間規(guī)劃的合理性和資源的可持續(xù)性[13]。

劃定養(yǎng)殖用海基準(zhǔn)線可以借鑒我國較為成熟的農(nóng)田開發(fā)和利用的相關(guān)理論，構(gòu)建“基本養(yǎng)殖區(qū)”。《基本農(nóng)田保護(hù)條例》指出，基本農(nóng)田是在我國國土規(guī)劃的總體要求下，按照社會發(fā)展的一定時期人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求所確定的，由此，我們可以定義“基本養(yǎng)殖區(qū)”的概念，是指在相關(guān)法律規(guī)定下，根據(jù)我國社會發(fā)展一定時期人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對海產(chǎn)品的需求所確定的不得占用的養(yǎng)殖海域[14]。

“基本養(yǎng)殖區(qū)”的劃定要在不影響優(yōu)質(zhì)養(yǎng)殖資源安全和合理協(xié)調(diào)養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)生產(chǎn)活動的前提之下，讓有限的養(yǎng)殖用海資源發(fā)揮最大的利用效率。因此，“基本養(yǎng)殖區(qū)”的劃定要符合以下原則：一要有選擇性地劃定，要在充分調(diào)研具體海域的海洋資源、地理位置、環(huán)境現(xiàn)狀、養(yǎng)殖適宜性以及沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，因地制宜地選擇適當(dāng)海域，劃定為基本養(yǎng)殖區(qū);二要合法地劃定，要依據(jù)政府的政策指令和規(guī)劃以及相關(guān)的法律規(guī)定為指導(dǎo)，明確當(dāng)前的規(guī)劃現(xiàn)狀，在不擠占已有的養(yǎng)殖海域的同時，對基本養(yǎng)殖區(qū)進(jìn)行劃定;三要盡可能遵循成本最小，充分考慮基本養(yǎng)殖區(qū)劃定和保護(hù)過程中所花費(fèi)的人、財(cái)、物等費(fèi)用;四要考慮綜合效益，要在生態(tài)文明建設(shè)體系下，考慮養(yǎng)殖區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益，做到發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)生態(tài)并舉，促進(jìn)基本養(yǎng)殖用海區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[15]。

4.2 編制“多規(guī)合一”下的養(yǎng)殖用海專項(xiàng)規(guī)劃

為改變當(dāng)前養(yǎng)殖用海規(guī)劃現(xiàn)狀，解決規(guī)劃種類繁多、銜接不夠等問題，保障養(yǎng)殖用海空間和促進(jìn)沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建議編制“多規(guī)合一”下的養(yǎng)殖用海專項(xiàng)規(guī)劃。

“多規(guī)合一”是我國社會發(fā)展進(jìn)步的必經(jīng)之路，重點(diǎn)是創(chuàng)建以主體功能區(qū)劃為主，其他各類功能區(qū)劃為輔的總的規(guī)劃體系。它既不是創(chuàng)造一套全新的規(guī)劃體系，也不是對原有規(guī)劃的簡單拼接，而是保留原有規(guī)劃的精華，去其糟粕，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新[16]。編制“多規(guī)合一”下的養(yǎng)殖用海專項(xiàng)規(guī)劃，一方面是要對養(yǎng)殖用?？臻g規(guī)劃體系進(jìn)行重構(gòu)，解決體系內(nèi)部存在的管理職責(zé)重疊、沖突等問題，形成一個主次有序、層次清晰、功能明確的規(guī)劃體系，進(jìn)而優(yōu)化資源配置，統(tǒng)一資源管理;另一方面要對現(xiàn)有各級、各類養(yǎng)殖用海規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行深入分析，提取各個規(guī)劃取得成功經(jīng)驗(yàn)的共同之處，摒棄造成規(guī)劃間沖突的糟粕點(diǎn)，梳理好規(guī)劃體系間的關(guān)系，區(qū)分中央和地方事權(quán)，做到規(guī)劃的全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、橫向分類銜接清晰、縱向分級層次合理。

4.3 施行養(yǎng)殖用海用途管制和整治修復(fù)

為使養(yǎng)殖用海符合生態(tài)文明標(biāo)準(zhǔn)并使海域充分發(fā)揮其效用，建議對其施行用途管制和整治修復(fù)。用途管制是指根據(jù)管轄海域不同區(qū)域的特性和用途，將其在空間上劃分為不同區(qū)域，針對各部分不同功能對其實(shí)行專項(xiàng)管控。整治修復(fù)以恢復(fù)生態(tài)功能為目標(biāo)，加大生態(tài)修復(fù)力度。

對養(yǎng)殖用海用途管制應(yīng)該做到：一是在用海審批時，確保項(xiàng)目用海符合規(guī)劃所確定的功能用途和生態(tài)文明理念;二是海洋管理部門要依據(jù)養(yǎng)殖用海規(guī)劃，逐步完善功能區(qū)的相關(guān)制度建設(shè)，并對規(guī)劃中任務(wù)的實(shí)行和目標(biāo)的完成加強(qiáng)監(jiān)督;三是政府部門要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對養(yǎng)殖用海規(guī)劃實(shí)施過程中的一些結(jié)果進(jìn)行評估，并將評估結(jié)果實(shí)時反饋到規(guī)劃實(shí)施中，以及時修正實(shí)施過程中的問題，形成一套科學(xué)的反饋體系，提高規(guī)劃實(shí)施效率。在養(yǎng)殖用海整治修復(fù)方面要做到：①政府應(yīng)該協(xié)同海域管理各部門，從長期發(fā)展和恢復(fù)生態(tài)的角度，制訂合理可行的海域整治修復(fù)計(jì)劃，建立整治修復(fù)項(xiàng)目庫。整治修復(fù)要以實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)功能，形成健康的生態(tài)系統(tǒng)為目的，應(yīng)杜絕一切假裝整治修復(fù)而實(shí)際騙取國家資金搞開發(fā)建設(shè)謀取私利的情況發(fā)生。②實(shí)現(xiàn)多渠道參與，在國家大規(guī)模組織生態(tài)修復(fù)的同時，鼓勵民間資本參與生態(tài)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)整治修復(fù)的全局性。③探索建立用海補(bǔ)償機(jī)制，對新增破壞生態(tài)用海項(xiàng)目在周邊生態(tài)惡化的海域開展修復(fù)工程，用海項(xiàng)目論證報(bào)告與生態(tài)修復(fù)方案同時審批、同時建設(shè)、同時竣工驗(yàn)收。

4.4 加強(qiáng)養(yǎng)殖用海監(jiān)督管理

為保證養(yǎng)殖用海規(guī)劃政策的實(shí)施落地，建議設(shè)立相關(guān)機(jī)制和配套政策以加強(qiáng)養(yǎng)殖用海管理。首先，執(zhí)法部門應(yīng)積極參與養(yǎng)殖用海相關(guān)項(xiàng)目的審批，獲取相關(guān)審批信息，及時依法監(jiān)管審批通過的用海項(xiàng)目。其次，管理部門也應(yīng)及時獲取執(zhí)法的相關(guān)情況，杜絕一些正在接受立案調(diào)查的違法企業(yè)還能正常申請項(xiàng)目審批情況的發(fā)生。然后，海域動態(tài)監(jiān)視結(jié)果應(yīng)與執(zhí)法部門共享，讓那些界定為違法用海的海域使用疑點(diǎn)疑區(qū)能及時立案查處。加強(qiáng)養(yǎng)殖用海監(jiān)督管理，保障養(yǎng)殖用?？臻g，關(guān)鍵在于建立海域管理、海域執(zhí)法和海域監(jiān)測協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。管理部門、執(zhí)法部門和監(jiān)管部門必須全程參與養(yǎng)殖用海各項(xiàng)目的論證、審批、監(jiān)管和評估，加強(qiáng)相互間的信息共享，打破部門間的壁壘，形成監(jiān)管閉環(huán)。

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