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    基于設(shè)計(jì)科學(xué)理論的農(nóng)村生活垃圾治理體系建構(gòu)

    2021-05-05 01:13:27何有幸黃森慰陳世文黃可揚(yáng)
    臺(tái)灣農(nóng)業(yè)探索 2021年6期
    關(guān)鍵詞:生活垃圾治理體系農(nóng)村

    何有幸 黃森慰 陳世文 黃可揚(yáng)

    關(guān)鍵詞:農(nóng)村;生活垃圾;治理體系;設(shè)計(jì)科學(xué);系統(tǒng)建構(gòu)

    中圖分類號(hào):F323.22 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1637?5617(2021)06?0019?09

    垃圾問題曾被認(rèn)為是“城市病”,部分政策制定者認(rèn)為農(nóng)村具有垃圾“自我消解”的能力,導(dǎo)致城市垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移[1]。而隨著農(nóng)村生活水平的提高,農(nóng)村生活固體垃圾排放量快速增長[2],開始出現(xiàn)“垃圾圍村”的現(xiàn)象[1]。對(duì)農(nóng)村垃圾污染的治理逐漸成為國家治理的重點(diǎn)任務(wù),2018年出臺(tái)的《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》標(biāo)志著農(nóng)村生活垃圾治理達(dá)到了新的高度。伴隨著對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理觀念的轉(zhuǎn)變,我國農(nóng)村生活垃圾治理的體制機(jī)制也發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)變,從自上而下的“專項(xiàng)整治”模式發(fā)展到建立起農(nóng)村生活垃圾處置體系,但現(xiàn)有的處置體系存在著自身的局限與不足[3?5]。治理體系的現(xiàn)代化是有效提升治理能力的重要基礎(chǔ)[6],因此開展農(nóng)村生活垃圾治理體系的研究對(duì)提升農(nóng)村生活垃圾治理能力具有重要的意義。但既有研究側(cè)重分析農(nóng)村生活垃圾治理體系存在的不足及比較歸納不同模式的特點(diǎn),而疏于總結(jié)現(xiàn)狀體系的構(gòu)成與運(yùn)行過程[4?6]。究其原因,是由于我國農(nóng)村生活垃圾治理體系的頂層設(shè)計(jì)滯后,相關(guān)研究缺乏制度依據(jù)。直至2021年7月,中共中央、國務(wù)院先后公布了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《環(huán)境治理體系意見》)及《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》(以下簡稱《基層治理體系意見》),兩個(gè)意見指明了農(nóng)村生活垃圾治理的頂層框架,為進(jìn)一步構(gòu)建農(nóng)村生活垃圾治理體系奠定了基礎(chǔ)。因此,本研究借鑒設(shè)計(jì)科學(xué)理論建立研究分析框架,在對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理的政策框架、現(xiàn)有研究和實(shí)踐歸納的分析的基礎(chǔ)上,探索構(gòu)建農(nóng)村生活垃圾治理體系。

    1理論基礎(chǔ)與分析框架

    設(shè)計(jì)科學(xué)(Design Science)一詞最早是由Gropius和Fuller在20世紀(jì)20年代提出[7?8]。國外學(xué)者Hevner等[9]認(rèn)為“設(shè)計(jì)科學(xué)的創(chuàng)建和評(píng)估旨在解決識(shí)別的組織問題的工件”;Papalambros[10]認(rèn)為設(shè)計(jì)科學(xué)研究如何創(chuàng)制人工物品,并使其應(yīng)用于我們的物質(zhì)生活中,而且與人的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、心理、虛擬世界相融合;國內(nèi)學(xué)者柳冠中[11]認(rèn)為設(shè)計(jì)學(xué)是一門科學(xué)的、系統(tǒng)的、完整的體系,是“人為事物”的科學(xué)的方法論,是在描述自然規(guī)律基礎(chǔ)上,階段性規(guī)范人為事物的性能。雖然學(xué)者們的理解有所不同,但都認(rèn)同設(shè)計(jì)科學(xué)旨在運(yùn)用科學(xué)知識(shí)歸納現(xiàn)狀和提出解決問題的運(yùn)作系統(tǒng)的基本內(nèi)涵。因此,設(shè)計(jì)科學(xué)以其“實(shí)用性”被國外不同學(xué)科廣泛接納研究,但國內(nèi)對(duì)設(shè)計(jì)科學(xué)的討論較少,有限的研究大多在“工程設(shè)計(jì)、建筑設(shè)計(jì)、藝術(shù)設(shè)計(jì)、管理學(xué)領(lǐng)域”[12?14]。

    雖然設(shè)計(jì)科學(xué)尚未形成跨學(xué)科的、統(tǒng)一的,概念、設(shè)計(jì)原則、設(shè)計(jì)步驟等基本的理論框架,但設(shè)計(jì)科學(xué)的一些理念對(duì)本文進(jìn)行農(nóng)村生活垃圾治理體系的系統(tǒng)開發(fā)具有指導(dǎo)意義。在系統(tǒng)設(shè)計(jì)提出方面,設(shè)計(jì)科學(xué)中的創(chuàng)意認(rèn)知方法認(rèn)為,沒有產(chǎn)生創(chuàng)意的特殊創(chuàng)意認(rèn)知過程,而是存在許多共同的認(rèn)知過程(如感知、可視化、抽象)和結(jié)構(gòu)(如工作記憶)。在系統(tǒng)建構(gòu)方面,設(shè)計(jì)科學(xué)先后出現(xiàn)認(rèn)知設(shè)計(jì)(Cognitive Design)和自然設(shè)計(jì)(Natural Design)的研究范式,其中認(rèn)知設(shè)計(jì)范式提出系統(tǒng)要以人為本、以用戶為中心、以活動(dòng)為中心、讓受眾合作、參與設(shè)計(jì);自然設(shè)計(jì)范式提出要將所有設(shè)計(jì)產(chǎn)品視為生活、自然系統(tǒng)的一部分,并將環(huán)境置于設(shè)計(jì)過程的中心。常見的設(shè)計(jì)科學(xué)系統(tǒng)開發(fā)步驟由Peffers[15]提出,主要包括:“名義過程”(Nominal Process)、現(xiàn)有研究(Building on PriorResearch)和精神模型(Mental Model),其中:“名義過程”,是指導(dǎo)研究者開展設(shè)計(jì)工作的“路線圖”,其幫助最終的設(shè)計(jì)成果“合法化”,同時(shí)幫助研究者做出好的系統(tǒng)開發(fā);現(xiàn)有研究,意指可持續(xù)的研究進(jìn)程需要建立在前人的研究基礎(chǔ)之上;“精神模型”,要求最終的研究成果具有概括實(shí)際的能力,是“現(xiàn)實(shí)的集合”。由于該系統(tǒng)開發(fā)步驟已被應(yīng)用于環(huán)境系統(tǒng)建構(gòu)[15],因此,本研究借鑒其理論提出農(nóng)村生活垃圾治理體系框架,如圖1所示。

    2農(nóng)村生活垃圾治理體系的疏理與分析

    2.1“名義過程”:農(nóng)村生活垃圾治理體系的政策框架

    遵從“名義過程”是系統(tǒng)建構(gòu)的首要環(huán)節(jié),其操作要求是“使用已被人們廣泛理解和認(rèn)可的流程來完成研究”[15]。農(nóng)村生活垃圾治理范疇中的黨中央和國務(wù)院的綱領(lǐng)性文件是農(nóng)村生活垃圾治理體系建構(gòu)的“名義過程”。同時(shí),農(nóng)村生活垃圾治理體系屬于基層治理體系和現(xiàn)代環(huán)境治理體系的范疇?;鶎又卫眢w系是國家治理體系基礎(chǔ)性工程[16],現(xiàn)代環(huán)境治理體系是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的國家治理體系[17],農(nóng)村生活垃圾治理體系則是國家治理體系在縱向?qū)蛹?jí)和橫向功能上的重疊。如圖2所示,農(nóng)村生活垃圾治理體系須遵從基層治理體系和現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)的指導(dǎo)、制約。

    2.1.1基層治理體系與治理主體 《基層治理體系意見》明確了基層治理體系的建設(shè)的制度框架,指出要“堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)……以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)和健全基層群眾自治制度為重點(diǎn)……建立健全基層治理體制機(jī)制……”?;鶎又卫眢w系包括黨全面領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村治理制度(農(nóng)村治理中黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、黨建引領(lǐng)的社會(huì)參與制度)、農(nóng)村群眾自治制度(村民自治機(jī)制、村“兩委”班子成員聯(lián)系群眾機(jī)制)、農(nóng)村法治體系和農(nóng)村德治體系。對(duì)于各相關(guān)主體的地位作用,《基層治理體系意見》指明“黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與?!?021年通過的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》對(duì)農(nóng)村的治理體系作了全面的論述,“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制和自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系?!?/p>

    黨的基層組織包括村黨支部,因而黨對(duì)農(nóng)村基層的全面領(lǐng)導(dǎo)能夠通過村黨支部實(shí)現(xiàn);而基層政府雖然只到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí),但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過對(duì)村民委員會(huì)的工作指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村基層的間接管理。所以在農(nóng)村的治理主體結(jié)構(gòu)中存在黨委、政府、村委、村民、社會(huì)組織和企業(yè)六方主體,具體為村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)、村莊居民、參與村莊事務(wù)的社會(huì)組織和參與村莊事務(wù)的企業(yè)。在農(nóng)村生活垃圾治理中,六方治理主體可以劃分為3個(gè)層次:地位平等且直接承擔(dān)具體垃圾處理和物質(zhì)交換的村民、社會(huì)組織和企業(yè)為治理主體結(jié)構(gòu)的內(nèi)層;對(duì)村務(wù)實(shí)施管理監(jiān)督的村委及通過對(duì)村委進(jìn)行指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)政府負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為治理主體結(jié)構(gòu)的次中層;直接對(duì)村務(wù)工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的村黨支部及其各上級(jí)黨委為治理主體結(jié)構(gòu)的外層。不同的層次體現(xiàn)的是垃圾處理工作的關(guān)聯(lián)度和主體領(lǐng)導(dǎo)地位的不同。此外,不同層次的主體在農(nóng)村生活垃圾治理中遵循黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、多方共治、市場導(dǎo)向及自治、德治和法治的基本原則。故而,農(nóng)村生活垃圾治理體系基層治理主體結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系如圖3所示。

    2.1.2現(xiàn)代環(huán)境治理體系與治理機(jī)制 關(guān)于治理體系的構(gòu)成,盡管目前學(xué)界對(duì)社會(huì)治理體系構(gòu)成有不同觀點(diǎn),但基本都包涵治理主體、規(guī)則、治理機(jī)制和價(jià)值目標(biāo)4個(gè)要素[18]。治理機(jī)制是為保證治理主體順利實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)和任務(wù),依據(jù)所遵行的治理規(guī)則建立起來的各個(gè)協(xié)作運(yùn)行的功能系統(tǒng)。而治理規(guī)則是規(guī)范治理主體行動(dòng)和保障治理任務(wù)進(jìn)行的一系列法律法規(guī)和約束性政策?!董h(huán)境治理體系意見》指明了我國構(gòu)建現(xiàn)代化環(huán)境治理體系的總體要求和體系框架。從體系的基本構(gòu)成來看,現(xiàn)代環(huán)境治理體系包括領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系、企業(yè)責(zé)任體系、全民行動(dòng)體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系7個(gè)子體系(圖4)。7個(gè)子體系是構(gòu)成環(huán)境治理體系的功能系統(tǒng),并且各個(gè)子體系具有相應(yīng)的治理規(guī)則和治理機(jī)制。農(nóng)村生活垃圾治理體系屬于現(xiàn)代環(huán)境治理體系范疇,《環(huán)境治理體系意見》對(duì)本文建構(gòu)農(nóng)村生活垃圾治理體系的各功能系統(tǒng)及其治理規(guī)則、治理機(jī)制具有重要指導(dǎo)意義。

    2.2“現(xiàn)有研究”:農(nóng)村生活垃圾治理的研究范疇與主要對(duì)策

    農(nóng)村生活垃圾治理體系的現(xiàn)有研究成果為農(nóng)村生活垃圾治理體系的建構(gòu)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和方向指引。知網(wǎng)檢索發(fā)現(xiàn),農(nóng)村環(huán)境治理體系的相關(guān)研究起步較晚,主要集中在近10年。以2010年環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)生活垃圾處理和污染綜合治理工作的意見(征求意見稿)》為起點(diǎn),國內(nèi)學(xué)者開始就生活垃圾污染嚴(yán)重、治理基礎(chǔ)薄弱的農(nóng)村生活垃圾治理領(lǐng)域進(jìn)行研究。針對(duì)我國農(nóng)村生活垃圾污染,村鎮(zhèn)垃圾管理服務(wù)體系尚未建立的現(xiàn)狀,有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)從建立村鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)體系入手構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村垃圾治理模式[19-20]。也有學(xué)者通過實(shí)地調(diào)研,分析農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)生及其構(gòu)成特點(diǎn)、垃圾處理現(xiàn)狀和處理方式并進(jìn)而提出生活垃圾的優(yōu)化建議[20]。

    總的來說,對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理體系的研究主要有兩大類,一是考察現(xiàn)行的農(nóng)村生活垃圾治理中的具體問題并對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理體系提出改進(jìn)方向,如針對(duì)我國農(nóng)村垃圾治理存在“碎片化”問題,部分學(xué)者提出農(nóng)村生活垃圾治理的協(xié)同治理框架[5]。也有學(xué)者通過實(shí)地調(diào)研,從村民、市場和政府3個(gè)主體角度分析存在的農(nóng)村生活垃圾處理難的原因,并基于減量化、資源化和生態(tài)化的“3R”原則構(gòu)建農(nóng)村生活垃圾處理機(jī)制[4]。現(xiàn)行的“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”治理模式存在垃圾“進(jìn)城”、運(yùn)行成本高、處理不合規(guī)3點(diǎn)突出問題,需要從源頭進(jìn)行農(nóng)村生活垃圾分類減量[3]。二是比較農(nóng)村生活垃圾治理的特定環(huán)節(jié)進(jìn)而歸納農(nóng)村生活垃圾治理模式,有學(xué)者從治理流程、資金保障、組織與管理3個(gè)層面比較總結(jié)出農(nóng)村生活垃圾治理模式[21]。此外,對(duì)農(nóng)村生活垃圾“投放?收集?運(yùn)輸?處理”4個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行比較考察,存在多元共治、村民自主供給、政府供給、市場供給等4種模式[22]。就農(nóng)村生活垃圾治理體系的構(gòu)建,前人的研究觀點(diǎn)主要包括:(1)農(nóng)村生活垃圾治理體系要突出建設(shè)垃圾收運(yùn)處置體系,以實(shí)現(xiàn)垃圾減量化和資源化;(2)農(nóng)村垃圾治理要突出資金的保障和資源的整合;(3)農(nóng)村垃圾治理要注重源頭處理,加強(qiáng)垃圾分類機(jī)制建設(shè);(4)農(nóng)村生活垃圾治理要注重縱向的村鎮(zhèn)鄉(xiāng)和橫向的區(qū)域間的合作,克服“碎片化”問題以提高農(nóng)村生活垃圾治理效率效能。

    2.3“精神模型”:農(nóng)村生活垃圾治理的實(shí)踐總結(jié)

    “精神模型”這一宗旨要求系統(tǒng)設(shè)計(jì)須能概括實(shí)際情況,從本質(zhì)上要求設(shè)計(jì)過程要考察實(shí)際情況,實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的必要支撐。就目前農(nóng)村的治理實(shí)踐而言,其主要內(nèi)容可從《農(nóng)村生活垃圾治理驗(yàn)收辦法》(建村〔2015〕195號(hào))歸納,有基礎(chǔ)設(shè)施、處理技術(shù)、保潔隊(duì)伍、監(jiān)管制度和資金保障5個(gè)具體方面。

    本文出于生活垃圾治理體系建構(gòu)的研究目的,對(duì)實(shí)踐內(nèi)容從現(xiàn)代環(huán)境治理體系的7個(gè)子體系進(jìn)行劃分和歸納。材料源自對(duì)福建省、浙江省、廣西壯族自治區(qū)、四川省、廣東省、江西省、河南省、江蘇省、河北省、山東省等10個(gè)省份(自治區(qū))的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳官方網(wǎng)站上近5年的地方農(nóng)村生活垃圾治理實(shí)踐的報(bào)道。對(duì)這些實(shí)踐創(chuàng)新比較豐富、地區(qū)差異較大的垃圾治理領(lǐng)域的歸納分析,有利于指導(dǎo)農(nóng)村生活垃圾治理體系的構(gòu)建及提高其承載力。

    2.3.1具體實(shí)踐舉措 (1)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體系方面。這方面的實(shí)踐內(nèi)容主要集中在工作推行、資金籌集和垃圾收運(yùn)處置管理3個(gè)具體方面。首先,農(nóng)村垃圾治理工作正處于起步階段,前期有較多新舉措、新政策需要推行落實(shí),較多村莊采用網(wǎng)格化環(huán)境整治(采用劃分區(qū)域地段,匹配相應(yīng)負(fù)責(zé)人的方式開展環(huán)境治理工作)和黨政引領(lǐng)(黨組織的黨員和政府機(jī)關(guān)的工作人員在農(nóng)村生活垃圾治理各主要工作中親自負(fù)責(zé),推動(dòng)工作的進(jìn)行)的方式。其次,除了少數(shù)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村,大部分村莊的村財(cái)政不足以維持生活垃圾治理設(shè)施、服務(wù)、人員的供給,需要政府財(cái)政支持,通常有2種不同的實(shí)踐模式:單一資金籌集模式(以“中央支持、縣市配套、鎮(zhèn)村籌集”為原則)和多元化資金籌集模式(以“財(cái)政直補(bǔ)、社會(huì)參與、以獎(jiǎng)代補(bǔ)”為原則)。最后,在最為核心的垃圾收運(yùn)處置及其管理環(huán)節(jié),廣大農(nóng)村基本上建立起了持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的垃圾收運(yùn)體系,其實(shí)踐模式主要有分區(qū)運(yùn)行模式(根據(jù)鄉(xiāng)村地區(qū)與中心區(qū)的距離以及人口聚集程度采用不同的生活垃圾收集轉(zhuǎn)運(yùn)方式)和一體化處理模式(在農(nóng)村地區(qū)實(shí)行統(tǒng)一的分類、收集和轉(zhuǎn)運(yùn)模式,在此基礎(chǔ)上將部分農(nóng)村地區(qū)如城郊整合類農(nóng)村的生活垃圾處理納入城區(qū)垃圾治理系統(tǒng))。此外,部分村莊也在垃圾分類及其資源化方面做出積極的探索,有“二級(jí)四分”模式(初次分類為“會(huì)爛”和“不會(huì)爛”兩類,再次從“不會(huì)爛”的垃圾中進(jìn)行“能賣”和“不能賣”兩次分類)和“源頭”處理模式(主要采取積分換購和文明戶評(píng)比的形式使村民在家將垃圾定時(shí)定點(diǎn)分類)。

    (2)企業(yè)責(zé)任方面。農(nóng)村生活垃圾其來源主要是村民日常生活,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和工業(yè)生產(chǎn)不是其來源,且農(nóng)村企業(yè)多是以農(nóng)產(chǎn)品加工為主的小作坊。因而現(xiàn)代環(huán)境治理體系框架中的企業(yè)責(zé)任體系在農(nóng)村領(lǐng)域的適用情境較少。針對(duì)村莊的一些個(gè)體商店和小型農(nóng)村企業(yè),部分村莊采用“門前三包”的方式,實(shí)現(xiàn)自我管理。

    (3)全民行動(dòng)體系方面。村莊是我國治理體系的基本單元,村民既是村莊事務(wù)的管理者也是村莊建設(shè)的參與者,對(duì)村民自治的力量的發(fā)揮是鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵。疏理地方治理實(shí)踐發(fā)現(xiàn),各地方政府都有大量的行動(dòng)試圖發(fā)揮村民在農(nóng)村生活垃圾治理中的參與積極性,無論是參與管理監(jiān)督方面、還是垃圾處理行為方面。目前采取的激發(fā)村民參與的手段主要有2種形式:一是精神激勵(lì)型,通過采取榮譽(yù)稱號(hào)評(píng)比、不良行為公示等手段使村民出于精神滿足、責(zé)任感、羞恥心等采取環(huán)保行為;二是物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)型,通過回收價(jià)支付、“生態(tài)金”獎(jiǎng)勵(lì)、“垃圾分類積分制”等形式,對(duì)村民生活垃圾分類收集的行為進(jìn)行物質(zhì)性獎(jiǎng)勵(lì)。

    (4)監(jiān)管體系和信用體系方面。農(nóng)村生活垃圾治理中的監(jiān)管對(duì)象包括村民、清運(yùn)公司及保潔員、村干部以及其他參與主體。并且,農(nóng)村是“熟人社會(huì)”,農(nóng)村生活垃圾治理中的信用體系的作用更多被道德評(píng)價(jià)、村民“面子觀念”所替代。對(duì)村民的垃圾處理行為,部分村莊通過開展環(huán)境衛(wèi)生“榮辱榜”制度、垃圾分類紅黑榜、先進(jìn)評(píng)比、“積分榜”等激勵(lì)與約束形式。對(duì)清運(yùn)公司及保潔員的垃圾清運(yùn)情況,部分地區(qū)由縣住建局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等相關(guān)部門進(jìn)行定期考核,也有部分地區(qū)保潔員鎮(zhèn)聘村用,通過設(shè)立衛(wèi)生監(jiān)督員進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于村干部的工作執(zhí)行情況,部分地區(qū)制定考核辦法將垃圾治理情況作為村干部待遇考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。此外,部分地區(qū)采用能設(shè)備、信息化平臺(tái)等互聯(lián)網(wǎng)手段監(jiān)測、紀(jì)錄、分析、調(diào)控生活垃圾治理狀況,以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村生活垃圾的過程監(jiān)管。

    (5)市場體系方面。目前,市場交易行為主要集中在農(nóng)村生活垃圾的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、垃圾清運(yùn)、垃圾保潔、垃圾資源化等方面?;A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和垃圾清運(yùn)主要由縣級(jí)有關(guān)部門統(tǒng)一招標(biāo)選擇企業(yè)完成,垃圾資源化方面主要是通過與再生資源回收利用公司、有機(jī)肥廠合作,而在保潔人員用工方面有著較豐富的實(shí)踐模式:垃圾承包制,采用發(fā)包?承包的形式,由村集體決策將生活垃圾清潔保潔服務(wù)外包給小團(tuán)隊(duì)或數(shù)人;靈活雇用型,采用定責(zé)不定時(shí)方式,由財(cái)政支付工資費(fèi)用,傾向村低收入家庭;城市環(huán)衛(wèi)型,將城市環(huán)衛(wèi)機(jī)制導(dǎo)入農(nóng)村,并采用“門前三包”的制度確定村民的保潔責(zé)任。

    (6)法律法規(guī)政策方面。從中國政府網(wǎng)上對(duì)農(nóng)村環(huán)境垃圾治理的相關(guān)政策文件進(jìn)行疏理,整理如表1所示。可以看出自2015年環(huán)境保護(hù)法修訂后,農(nóng)村生活垃圾為主題的相關(guān)政策文件發(fā)布密度增大,且內(nèi)容逐漸深入。首先,政策文件從強(qiáng)調(diào)解決污染到建立農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)體系起,已逐步完善了包括生活垃圾分類、資源化和資金管理在內(nèi)的生活垃圾治理體系。其次,這些政策文件指明了我國農(nóng)村生活垃圾治理工作的制度框架和建設(shè)重點(diǎn),有利于進(jìn)一步明確農(nóng)村生活垃圾治理體系的體制機(jī)制。

    2.3.2農(nóng)村生活垃圾治理的成功經(jīng)驗(yàn)及存在問題 通過對(duì)各?。ㄗ灾螀^(qū))農(nóng)村生活垃圾治理的實(shí)踐考察,比較分析現(xiàn)行農(nóng)村生活垃圾治理體制機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)與存在問題,可為農(nóng)村生活垃圾治理體系的制度制定和機(jī)制設(shè)置提供改進(jìn)方向。

    農(nóng)村生活垃圾治理實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)在于:(1)注重激發(fā)村民榮譽(yù)感和責(zé)任感,構(gòu)建具有鄉(xiāng)土性的監(jiān)督機(jī)制與參與機(jī)制。基于農(nóng)村“熟人社會(huì)”和村民的“家園情感”,在開展生活垃圾治理工作中運(yùn)用“榮譽(yù)榜”“紅黑榜”和文明戶評(píng)比的方式。(2)注重發(fā)揮“特定群體”的帶頭作用,推動(dòng)治理工作的開展。與城鎮(zhèn)相比,農(nóng)村村民教育水平偏低、青年群體大量外出、生活習(xí)性保守固化,這些因素抑制生活垃圾治理工作的廣泛推行,而地方實(shí)踐中采用村干部、黨員、體制退休老人帶頭示范,分片負(fù)責(zé)的方式有利于治理工作的快速推行。(3)靈活的用工形式和服務(wù)內(nèi)容,建立富有效率的垃圾保潔機(jī)制。根據(jù)地理環(huán)境、村財(cái)政、村人口、村垃圾產(chǎn)生特點(diǎn)等因素,靈活選擇保潔人員的聘用來源與聘用方式,并且靈活制定保潔的時(shí)間、范圍、服務(wù)內(nèi)容,并將用工問題與貧困家庭就業(yè)問題相結(jié)合。

    農(nóng)村生活垃圾治理實(shí)踐存在如下的問題:(1)管理機(jī)制未形成常態(tài)化的垃圾治理管理能力。農(nóng)村生活垃圾治理久久為功,是日常性的公共事務(wù),而就最為關(guān)鍵的村莊層面的生活垃圾治理管理機(jī)制來說,仍然是處于滿足上級(jí)任務(wù)式的被動(dòng)管理,既未形成清晰明確的目標(biāo)導(dǎo)向的管理機(jī)制,更未成為能滿足村民期待的需求導(dǎo)向的管理機(jī)制。管理機(jī)制缺乏對(duì)村莊日常垃圾處理的落實(shí)能力、監(jiān)督能力以及村民垃圾處理行為的管控能力等。(2)監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制碎片化、短期性。目前農(nóng)村生活垃圾治理體系中各級(jí)監(jiān)督機(jī)制未能有效運(yùn)轉(zhuǎn),未能實(shí)現(xiàn)對(duì)日常生活垃圾治理情況進(jìn)行干預(yù),更多的是對(duì)相關(guān)項(xiàng)目的落實(shí)執(zhí)行的監(jiān)督和激勵(lì)保障。如《關(guān)于實(shí)行“以獎(jiǎng)促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題的實(shí)施方案》(國辦發(fā)〔2009〕11號(hào))是對(duì)農(nóng)村重大污染問題的整治項(xiàng)目的激勵(lì)政策,《農(nóng)村生活垃圾治理驗(yàn)收辦法》(建村〔2015〕195號(hào))是以“5有標(biāo)準(zhǔn)”對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理體系在人、財(cái)、物和機(jī)制方面的存在建立情況進(jìn)行考核(表1)。監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制未能形成對(duì)全面生活垃圾治理工作的保障以及常態(tài)化的監(jiān)控是農(nóng)村生活垃圾治理效率低下的主要原因。(3)村民參與水平低,參與力量未得到有效發(fā)揮利用。農(nóng)村生活垃圾治理離不開村民的參與,而目前大部分村莊村民參與生活垃圾治理水平較低,村民整體環(huán)保權(quán)責(zé)意識(shí)不強(qiáng),未能很好地激發(fā)村民營造美好家園的內(nèi)在動(dòng)力。一方面,缺乏村民參與生活垃圾治理的內(nèi)在動(dòng)力;另一方面,村民參與機(jī)制缺乏生命力,缺乏有效的活動(dòng)載體與機(jī)制設(shè)計(jì)。(4)此外,還存在垃圾分類與資源化程度低,收運(yùn)處置水平亟待提高;農(nóng)村領(lǐng)域的環(huán)保團(tuán)體發(fā)展困難;現(xiàn)有資金來源單一等問題。

    3農(nóng)村生活垃圾治理體系建構(gòu)

    3.1農(nóng)村生活垃圾治理體系的構(gòu)成

    如圖6所示,農(nóng)村生活垃圾治理體系由資金保障體系、德治與法治體系、管理體系、收運(yùn)處置體系和參與共建體系5個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。(1)資金保障體系。以政府的財(cái)政制度為基礎(chǔ),村民的生活垃圾治理收費(fèi)機(jī)制,鄉(xiāng)賢、企業(yè)和社會(huì)組織捐贈(zèng)機(jī)制和違規(guī)行為罰款機(jī)制多方面共同保障。(2)德治與法治體系。以道德評(píng)價(jià)機(jī)制為軟約束,環(huán)保執(zhí)法機(jī)制為硬約束,以村規(guī)民約制度和環(huán)保宣教機(jī)制為保障而構(gòu)筑。(3)管理體系。堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理的全面領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ),以村兩委領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、村民自治機(jī)制為核心,以考核評(píng)價(jià)機(jī)制、監(jiān)督舉報(bào)機(jī)制為保障,以工作機(jī)制、托管機(jī)制為日常運(yùn)作方式構(gòu)筑。(4)收運(yùn)處置體系。涉及生活垃圾具體處理的各個(gè)環(huán)節(jié),在傳統(tǒng)的分類投放、收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理環(huán)節(jié)基礎(chǔ)上,根據(jù)發(fā)展和實(shí)踐情況增加運(yùn)行管理制度和保潔機(jī)制。(5)參與共建體系。以村民參與機(jī)制為重點(diǎn),以公益組織管理制度、第三方合作機(jī)制和區(qū)域合作機(jī)制為發(fā)展方向。

    3.2農(nóng)村生活垃圾治理體系的運(yùn)行

    如圖7所示,村生活垃圾治理體系的運(yùn)行以村莊為基本單元,以收運(yùn)處置體系系統(tǒng)運(yùn)行的中心,體系的運(yùn)行根據(jù)實(shí)際需要與其他區(qū)域的治理系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)作交互,典型的例子是農(nóng)村生活收運(yùn)處置體系的區(qū)域化和社會(huì)化托管機(jī)制的規(guī)?;>娃r(nóng)村生活垃圾治理體系的5個(gè)子系統(tǒng)而言,其系統(tǒng)的運(yùn)行以收運(yùn)處置體系為中心,管理體系是“中樞系統(tǒng)”,參與共建體系是功能系統(tǒng),資金保障體系和德治與法治體系是保障系統(tǒng)。

    4農(nóng)村生活垃圾治理體系的發(fā)展對(duì)策

    農(nóng)村生活垃圾治理體系作為鄉(xiāng)村治理體系的重要一環(huán),其發(fā)展方向要堅(jiān)持“自治、德治、法治”三治融合、堅(jiān)持“共建、共治、共享”的原則,這亦是現(xiàn)階段我國農(nóng)村生活垃圾治理體系問題的解題方向。

    4.1培養(yǎng)具有環(huán)保權(quán)責(zé)觀和環(huán)保知識(shí)的新村民群體

    相較于城鎮(zhèn)居民,村民與村莊的關(guān)系更穩(wěn)定,情感更樸素深沉,但在垃圾治理等環(huán)保行為上缺乏“現(xiàn)代性”。這種“現(xiàn)代性”主要表現(xiàn)為符合現(xiàn)代社會(huì)要求的環(huán)保權(quán)責(zé)和環(huán)保知識(shí),只有村莊民眾普遍具有這種“現(xiàn)代性”,目前倡導(dǎo)的垃圾分類行為、垃圾治理參與行為等才能真正有效建立。培養(yǎng)村民的環(huán)保權(quán)責(zé)觀和環(huán)保知識(shí)需要有注重針對(duì)性、長期性和激勵(lì)性的宣教體系。針對(duì)性主要體現(xiàn)在手段上,如對(duì)不同群體實(shí)施不同的宣教政策,如學(xué)生群體的在校教育、青年群體的網(wǎng)絡(luò)教育、中老年群體的入戶教育等;長期性則要求階段性的深化;激勵(lì)性則要求獎(jiǎng)懲手段。

    4.2統(tǒng)籌治理資金,建立農(nóng)村垃圾治理基本

    服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,農(nóng)村生活垃圾治理體系應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)“生態(tài)宜居、治理有效”的發(fā)展目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)之一是要彌補(bǔ)農(nóng)村發(fā)展的巨大短板,除了城鄉(xiāng)差距外,各地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展差距同樣巨大,農(nóng)村生活垃圾治理公共服務(wù)要實(shí)現(xiàn)均等化,保障村民基本公共服務(wù)權(quán)益則需要確立農(nóng)村垃圾治理基本服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。在確立的基本服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,各級(jí)政府統(tǒng)籌治理資金保障農(nóng)村生活垃圾治理體系的建立與運(yùn)轉(zhuǎn)。2021年1月發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)農(nóng)村人居環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》提出了農(nóng)村垃圾治理標(biāo)準(zhǔn)體系框架和重點(diǎn)任務(wù)。

    4.3提高收運(yùn)處置環(huán)節(jié)的效益效能,培育農(nóng)村生活垃圾治理企業(yè)

    要重點(diǎn)挖掘農(nóng)村生活垃圾收運(yùn)處置環(huán)節(jié)的效益效能,重點(diǎn)是因地制宜,規(guī)?;皇欠较蛑唬p量化的低成本、高效率同樣能創(chuàng)造效益。農(nóng)村生活垃圾堆肥、垃圾回收再利用、垃圾轉(zhuǎn)化處理等途徑挖掘垃圾資源化的效益有利于培育農(nóng)村生活垃圾治理行業(yè),有利于增強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾治理體系的治理效能。

    4.4管理機(jī)制與監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制體系化、制度化

    農(nóng)村生活垃圾治理體系要探索建立和完善具體管理制度和監(jiān)督激勵(lì)制度,確保日常性的生活垃圾治理任務(wù)的落實(shí)。同時(shí)在農(nóng)村層面的管理機(jī)制要注重村民的自治力量的發(fā)揮運(yùn)用。此外,監(jiān)督激勵(lì)機(jī)制要確保其執(zhí)行能力。

    4.5因地制宜,建立鄉(xiāng)村環(huán)境污染懲罰條例和執(zhí)行力量

    與城市嚴(yán)格且具有執(zhí)行力的城市管理?xiàng)l例相對(duì)應(yīng),農(nóng)村生活垃圾治理同樣需要建立相關(guān)的治理?xiàng)l例并配套執(zhí)行力量。其治理?xiàng)l例可以與村規(guī)民約的形式制定,也可以以村民大會(huì)的形式單獨(dú)制定,具體的執(zhí)行人員也可以由村垃圾清理人員和保潔人員兼任,也可以由村治安人員兼任。

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