上海市網(wǎng)格化管理中圖像監(jiān)控的法治研究

俞雅潔?王玥?匡蘭馨

摘要：基于上海市T街道網(wǎng)格化管理中圖像監(jiān)控工作的實地調(diào)研，對當前圖像監(jiān)控中關(guān)心的法治問題進行整理與歸納。針對公共安全中的隱私權(quán)、公民的政治知情權(quán)以及網(wǎng)格員的保密義務(wù)問題進行探討與研究。在“合理隱私期待理論”基礎(chǔ)上提出圖像監(jiān)控的界限可能;主張社區(qū)工作的進一步信息公開化;倡導(dǎo)建設(shè)專業(yè)的網(wǎng)格員隊伍，提升網(wǎng)格化管理的內(nèi)在素質(zhì)與法治環(huán)境。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化管理; 圖像監(jiān)控;隱私權(quán);知情權(quán); 保密義務(wù)

這是一個日新月異的時代，信息傳播速度極快、購物消費極便利、公共交通極迅速。也是一個信息共享的時代，一個健康碼揭開了城市治理與個人信息之間的最后一層薄紗。更是一個權(quán)利迷失的時代，車流、人流與物流呈現(xiàn)爆炸式增長;每個人都面臨被獲取個人時空數(shù)據(jù)信息的危險。上海作為現(xiàn)代大型城市的代表，打造智慧城市已經(jīng)成為當務(wù)之急。

一、概念介紹

（一）公共安全圖像監(jiān)控中的隱私權(quán)

隱私權(quán)這一概念最早產(chǎn)生于美國，后來各國將其設(shè)置于民法之中。我國隱私權(quán)通說是指：“自然人享有的私人生活安寧與私人生活信息依法受到保護，不受他人侵擾、知悉、使用、披露和公開的權(quán)利。”但是隨著圖像監(jiān)控的普及以及社會安全管理的需要，人們逐漸意識到隱私權(quán)與公共利益之間的密切關(guān)聯(lián)與矛盾癥結(jié)點。在城市網(wǎng)格化治理的過程中不可避免地存在公民個人信息被使用或是泄露的情況;另外在COVID-19疫情中，網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)了多起個人或相關(guān)部門以尋找確診病例密切接觸者為名，未經(jīng)許可公布他人姓名、手機號碼、詳細住址和身份證號碼等個人隱私的侵權(quán)事件。因而現(xiàn)代隱私權(quán)已經(jīng)不限于私人領(lǐng)域的信息不受侵犯，還涉及公共空間的個人特定信息能否受到有效保護，不被非法利用和侵犯的特別要求。

（二）知情權(quán)與信息公開

對于知情權(quán)的研究，在法理學(xué)與政治學(xué)中由來已久，但普遍未能獲得確切定義。學(xué)術(shù)爭鳴的環(huán)境下，知情權(quán)主要包括三種含義：第一，政治知情權(quán)，主要是對國家、政府的行為的知悉權(quán)，公民有了解國家、政府政策的權(quán)利;第二，公眾知情權(quán)，主要是對社會事件、公眾組織等情況與事件的知悉權(quán)利;第三，民事知情權(quán)，主要限于民事主體之間，是私權(quán)利之間的關(guān)系。

作為本次調(diào)查研究對象的知情權(quán)，主要是指政治知情權(quán)，即公民對政府或其他組織所掌握的有關(guān)自己的信息的知曉權(quán)利，有時也包括同意和決定的權(quán)利，因此在此處稱之為公民知情權(quán)。這是一種對公私權(quán)，也是私權(quán)利對公權(quán)力進行監(jiān)督和限制的重要手段。1948 年《世界人權(quán)宣言》第 19 條規(guī)定：“人人享有主張和發(fā)表意見的自由;此項權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由?！边@條明確規(guī)定個人的信息自由權(quán)和知情權(quán)的基本含義就是主張自己的權(quán)利和了解自己的信息。1966 年，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條第1款：“人人有權(quán)享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由?！币约暗?9第1款：“人人有權(quán)持有主張，不受干涉。”等進一步明確了知情權(quán)為基本人權(quán)。

（三）網(wǎng)格員身份與工作職責

網(wǎng)格員作為服務(wù)在第一線的基層工作人員，是聯(lián)系政府和人民的紐帶，是基層社會治理的中堅力量。網(wǎng)格員的前身是社區(qū)工作者，當創(chuàng)新網(wǎng)格化管理之后，社區(qū)按網(wǎng)格進行劃分管理，所以社區(qū)內(nèi)的部分工作者被安排在網(wǎng)格之內(nèi)，成為一名專職網(wǎng)格員，負責網(wǎng)格內(nèi)的各項事務(wù)。

隨著網(wǎng)格化社會治理各項規(guī)章制度的出臺，網(wǎng)格員有以下四方面的內(nèi)容已經(jīng)明確。第一，服務(wù)對象明確。社區(qū)網(wǎng)格員是社區(qū)中的一種工作崗位，社區(qū)網(wǎng)格員配合社區(qū)、街道，聯(lián)合公安、消防、安監(jiān)、民政等各部門下沉到基層的條口，提供全方位的服務(wù)。第二，隊伍組成明確。網(wǎng)格員有一部分是通過社區(qū)轉(zhuǎn)崗，有一定的社區(qū)經(jīng)驗，也有一部分是通過公開統(tǒng)一的社會招聘考試錄取而來。第三，服務(wù)內(nèi)容明確。社區(qū)網(wǎng)格員要負責為整個社區(qū)居民提供服務(wù)，具體包括：民政、計生、就業(yè)、社保等相關(guān)社會事務(wù)的咨詢服務(wù)工作，協(xié)辦黨建、綜治、安全生產(chǎn)等安全任務(wù)，負責日常社區(qū)巡查、基礎(chǔ)信息采集、社區(qū)民意調(diào)查采集、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、城市貧困救助、社區(qū)文化建設(shè)、政策法規(guī)宣傳、排查化解矛盾等。第四，工作職責明確。網(wǎng)格員主要履行網(wǎng)格信息采集、常態(tài)巡查、問題發(fā)現(xiàn)、情況報告、便民服務(wù)等職責，在一些重大和專業(yè)問題的處置上主要由具備職責權(quán)限的相關(guān)單位部門負責解決，網(wǎng)格員協(xié)助做好職責范圍內(nèi)的配合工作。

二、問題探究

（一）監(jiān)控的場所涉及未完全考慮到居民的可接受度和可行性，居民對于隱私權(quán)的認知不再停留于傳統(tǒng)觀念

在關(guān)于居民對網(wǎng)格化管理中圖像監(jiān)控工作認知情況的問卷調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)大眾對于圖像監(jiān)控的認知度不高，如果沒有問卷人們只是存在困惑但鮮少向有關(guān)部門進行質(zhì)疑。調(diào)查發(fā)現(xiàn)問卷中的兩道問題受到高度重視，其一是關(guān)于“攝像監(jiān)控裝置存在于哪些場合您覺得會侵犯個人隱私”，72.54%的人認為獨棟房屋的門口放置會侵犯隱私，68.38%的調(diào)查對象認為KTV包廂中放置攝像監(jiān)控設(shè)施會侵犯隱私，49.3%的則在意社區(qū)樓道中可能安置的攝像監(jiān)控設(shè)施。而本次調(diào)查的部分選項設(shè)計是根據(jù)北京市2006年發(fā)布的《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》第5條規(guī)定的：“下列單位和區(qū)域， 應(yīng)當安裝公共安全圖像信息系統(tǒng)：（一）黨政機關(guān)、國家機關(guān)所在地，廣播電臺、電視臺，電信、郵政、金融、服務(wù)單位，博物館、檔案館、重點文物保護單位，危險物品 生產(chǎn)、銷售、存放場所等重要單位;（二）賓館、飯店、商場、醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園、文化娛樂場所， 舉辦體育賽事的場館、場地，住宅區(qū)、停車場等 人員聚集的公共場所;（三）重點道路、路段和主要交通路口，地下通道、過街天橋，機場、火車站、地鐵和城鐵車站，公共汽車的重要交通樞紐等;（四）城市供排水、電力、燃氣、熱力設(shè)施，城市河湖及其他重要 水務(wù)工程等重要城市基礎(chǔ)設(shè)施;（五）國家法律、法規(guī)規(guī)定的其他地點和區(qū)域。”進行設(shè)計的，由此可見圖像監(jiān)控的場所涉及還沒有完全考慮到居民的可接受度和可行性。

其二是關(guān)于居民“對生活周邊的攝像監(jiān)控裝置最關(guān)心的問題是什么”的主觀設(shè)問。在收回的142份有效問卷中，多數(shù)人的關(guān)注點主要集中在三個方面：第一是圖像監(jiān)控設(shè)施是否能長期保持運作狀態(tài);第二圖像監(jiān)控中的信息調(diào)用權(quán)限、主體是怎樣規(guī)定的;第三才是對是否侵犯隱私的擔憂。其中前兩個方面成為大家質(zhì)疑的主體，而對于隱私權(quán)的關(guān)注主要涉及監(jiān)控范圍、圖像監(jiān)控信息的去向和覆蓋周期等的內(nèi)容。從這一角度發(fā)現(xiàn)大部分居民對于隱私權(quán)的認知不再停留于傳統(tǒng)觀念，因而針對隱私權(quán)的保護措施一定程度上可以避免傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代觀念碰撞帶來的矛盾。

（二）居民對于圖像監(jiān)控系統(tǒng)的基本信息非常關(guān)心卻知之甚少，知情權(quán)未得到充分保障，信息公開工作不到位

從上文的概念可以看出知情權(quán)與信息公開二者之間的關(guān)系：信息公開是公民知情權(quán)的必然要求，反過來也對公民知情權(quán)進行保障?？傮w來說，信息公開是為公民知情權(quán)服務(wù)的。只有政府充分做到信息公開，公民的知情權(quán)才能得以實現(xiàn)：因為信息公開這一行為具有強烈的單向性，政府在選擇公開哪些信息、如何公開、公開到什么范圍這些事項上具有無可爭議的決定權(quán)，雖然公民可以依法申請信息公開，但是最終的決定權(quán)力仍舊掌握在政府手中。因此必須對信息公開制度進行法律規(guī)定，對政府決定權(quán)作出法律上的制約，以求最終保障公民知情權(quán)。在我們的研究議題中也是如此。在網(wǎng)格化管理進行圖像監(jiān)控過程中，已經(jīng)包含了許多涉及到公民知情權(quán)的內(nèi)容。

根據(jù)我們的調(diào)查問卷，居民們所關(guān)注的問題，可以分為三個主要方面：第一，監(jiān)控設(shè)備的安裝、運行：包括安裝者與觀看者是誰，通常安裝在哪些地方，這些地方是否有安裝必要以及如何確定必要的標準，圖像監(jiān)控系統(tǒng)有無死角，能否正常運行等;第二，監(jiān)控設(shè)備的使用：包括是哪些人有權(quán)觀看、查閱和調(diào)取監(jiān)控視頻，哪些單位在管理監(jiān)控視頻，監(jiān)控所涉及的內(nèi)容，監(jiān)控的范圍大小，如何在確有需要時調(diào)取監(jiān)控，調(diào)取監(jiān)控需要哪些程序等;第三，監(jiān)控信息的采集與管理：包括具體有哪些個人信息被收集了，這些個人信息由誰管理、如何保存，保存多久之后會被銷毀等。

（三）網(wǎng)格員素質(zhì)參差不齊，法律觀念薄弱，即使違反保密義務(wù)也沒有規(guī)定明確的法律責任及懲戒措施，服務(wù)與管理，權(quán)利與責任難以落實到位

網(wǎng)格化管理是近年來在城市基層新興的一種社會治理模式，在完善和優(yōu)化我國以社區(qū)為核心的城市社會治理體制的同時，其以圖像監(jiān)控為主要載體的監(jiān)管方式也為廣大人民的信息安全帶來了隱患。一方面，通過圖像監(jiān)控收集的信息范圍，使用權(quán)限及保存路徑不明確，另一方面

公共管理權(quán)限與個人隱私范圍常常發(fā)生沖突，在網(wǎng)格化管理中也存在同樣的問題，若基層網(wǎng)格員在實施網(wǎng)格化管理的操作流程中，不能嚴格遵守保密協(xié)議，履行保密義務(wù)，便會嚴重侵犯居民的個人隱私。《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》第九條就規(guī)定了：“設(shè)置公共安全圖像信息系統(tǒng)，不得侵犯公民個人隱私，對涉及公民個人隱私的圖像信息，應(yīng)當采取保密措施?！本W(wǎng)格化管理過程中通過圖像監(jiān)控采集到的公民個人信息圖像若經(jīng)泄露，便會對公民的信息安全產(chǎn)生威脅，這就需要網(wǎng)格員在工作流程中嚴格按照規(guī)定操作，恪守保密義務(wù)。而如上所述，盡管網(wǎng)格員的服務(wù)對象、內(nèi)容，隊伍組成及工作職責明確，但權(quán)職責的劃分仍然較為模糊，不夠細致;并且盡管網(wǎng)格員在工作前簽署了保密協(xié)議，但由于網(wǎng)格員的工作流程依托電子設(shè)備，稍有操作不慎便有將采集的信息泄露的風(fēng)險，而對于網(wǎng)格員違反保密義務(wù)卻沒有規(guī)定明確的法律責任及懲戒措施。

三、解決對策

（一）借鑒別國有效政策經(jīng)驗，將“合理隱私期待理論”用于公共空間隱私權(quán)與公共安全二者關(guān)系的平衡之中

針對上文談及的圖像監(jiān)控設(shè)施的安裝場所以及由此產(chǎn)生的相關(guān)信息和覆蓋周期問題，產(chǎn)生了眾多的規(guī)范性條款。然正如上文所言，像2006年發(fā)布的《北京市公共安全圖像信息系統(tǒng)管理辦法》如果完全借鑒，順勢而為，可能會帶來糾紛與質(zhì)疑的聲音。相較而言，美國、英國、澳大利亞等外國政府的數(shù)據(jù)開放平臺隱私保護政策比較有代表性，我國可從其政策實踐中借鑒其在完善平臺隱私保護政策、構(gòu)建政府義務(wù)告知制度、加強個人隱私安全管理、健全用戶信息權(quán)保障體系等方面的有益經(jīng)驗。

另一方面，根據(jù)調(diào)查現(xiàn)狀顯示，我國當前對于隱私權(quán)的關(guān)注焦點已經(jīng)與傳統(tǒng)認知不再完全一致，人們對于公共場所圖像監(jiān)控所帶來的隱私權(quán)具有理解力，“合理隱私期待理論”可以用于公共空間隱私權(quán)與公共安全二者關(guān)系的平衡之中。再者，實現(xiàn)合理隱私期待需要正當程序的要求：1、由相關(guān)規(guī)范性文件明確劃定圖像監(jiān)控的范圍，公開設(shè)施安裝的場域;2、結(jié)合當?shù)厍闆r和居民建議進行可行性分析和實踐論證。3、提供權(quán)利侵犯反映的渠道、撤銷規(guī)劃的措施以及實施后的賠償?shù)染葷緩健?/p>

（二）加強法律規(guī)制，建立完善的信息公開制度和系統(tǒng)

為了改善這一點，前文已論述過，應(yīng)當從法律角度對其進行規(guī)制，建立完善的信息公開制度和系統(tǒng)，在信息公開的每一步都進行規(guī)定：安裝前和安裝時應(yīng)對圖像監(jiān)控設(shè)備排布進行公示，以供有異議的居民提出意見;其次，需要專人保證監(jiān)控設(shè)備的正常運行并進行維護;第三，對于所收集的個人信息范圍和流向進行公示;最后，要保證這些信息的調(diào)取路徑暢通并對居民開放，使居民充分了解調(diào)取監(jiān)控攝像的方式，并可以依法進行申請。應(yīng)當公開的信息，包括對這些圖像監(jiān)控系統(tǒng)負責的單位和個人，負責人的聯(lián)系方式，收集異議和意見的公示網(wǎng)站等。在網(wǎng)格化管理貼近居民的同時，應(yīng)當充分利用這一個優(yōu)勢，建立居民方便訪問的圖像監(jiān)控公示系統(tǒng)，如微信平臺、互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站等，可以供居民隨時查閱，并方便地掌握自己的個人信息流向。

（三）運用法律思維梳理網(wǎng)格化治理工作，建立專業(yè)的網(wǎng)格員隊伍

社區(qū)網(wǎng)格化治理應(yīng)該向社區(qū)網(wǎng)格化治理隊伍加強法律知識的宣傳力度，積極組織社區(qū)網(wǎng)格化治理隊伍參與必要的法律知識的學(xué)習(xí)，使社區(qū)網(wǎng)格化治理隊伍能夠熟練掌握必要的法律知識，在參與社區(qū)網(wǎng)格化治理過程中能夠準確運用相關(guān)法律知識解決社區(qū)治理中的相關(guān)問題，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)從事相關(guān)工作，不以工作為名侵犯他人的合法權(quán)益，使得社區(qū)網(wǎng)格化治理工作在專業(yè)的法律指導(dǎo)下進行法治化治理。

社區(qū)網(wǎng)格化治理工作需要嚴格按照法律程序進行，網(wǎng)格員通過圖像監(jiān)控收集到的公民個人信息如何保存，如何使用以及無故泄露之后應(yīng)該承擔的責任等均需要按照法律思維，嚴格制定相應(yīng)的機制。嚴格的社區(qū)網(wǎng)格化治理程序、在法律范圍內(nèi)的合理的處理方式、處理問題采用法治化思維等，能夠使得各個網(wǎng)格內(nèi)的網(wǎng)格員能夠有依據(jù)性地處理工作，避免處理方式不得當引起的相關(guān)負面影響。

社區(qū)網(wǎng)格化治理過程中引入了新的治理理念、治理方針及治理技術(shù)，社區(qū)網(wǎng)格化治理隊伍在參與社區(qū)網(wǎng)格化治理的過程中，需要熟練掌握相關(guān)的社區(qū)網(wǎng)格化治理思路和專業(yè)知識，并能夠熟練地將這些思路融入到工作當中。因此首先要規(guī)范網(wǎng)格員的招聘方式。各地資源稟賦不同，網(wǎng)格員的招引方式也應(yīng)該有所區(qū)別。城市社區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)好，社區(qū)治理任務(wù)較為繁重，可以考慮采用公開招聘的方式錄用網(wǎng)格員，招聘條件與工作需要對應(yīng)，視情況對年齡和學(xué)歷等情況予以限制，在錄用后給予合理的薪酬待遇，確保其薪酬標準與工作量相匹配。其次要加強網(wǎng)格員的培訓(xùn)提升工作，“上面千根線，下面一根針”，網(wǎng)格員常常要承擔基層工作的各類事務(wù)，因此加強對網(wǎng)格工作者的專業(yè)培訓(xùn)就顯得尤為必要，特別是農(nóng)村及不發(fā)達社區(qū)網(wǎng)格員的來源構(gòu)成多樣，專業(yè)素質(zhì)相對較低，文化程度不高，工作能力水平參差不齊，更需要統(tǒng)一的培訓(xùn)機制規(guī)范業(yè)務(wù)水平。最后要改進網(wǎng)格員的獎懲制度。由區(qū)級主管部門制定詳盡的獎懲制度。將網(wǎng)格員年度考核等級與工作補助掛鉤，明確將違反保密義務(wù)納入懲戒的范圍。

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作者單位：華東政法大學(xué)