共建“一帶一路”項目模式研究及提升建議

摘要：當(dāng)前，國內(nèi)外形勢正在發(fā)生深刻復(fù)雜變化，世界處在百年未有之大變局中，各國面臨回到弱肉強食、各自為政的叢林狀態(tài)還是走向合作共贏的新型國際關(guān)系之間的道路選擇。“一帶一路”倡議在此背景下應(yīng)運而生，并獲得了廣泛的認同和支持，尤其當(dāng)前全球新冠肺炎疫情形勢嚴(yán)峻，“一帶一路”沿線國家互相支持，體現(xiàn)了同舟共濟的深厚情誼?！耙粠б宦贰背h及其在建項目的實施，正是這方面的積極實踐。自“一帶一路”倡議提出以來，國際智庫高度關(guān)注并撰寫了大量的研究報告，分析整理了最新發(fā)布的相關(guān)報告，發(fā)現(xiàn)其中對倡議給予支持的觀點逐步增多，希望參與的期待逐漸增強，本文提出城市是推進“一帶一路”重大項目的最優(yōu)載體，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合世界銀行的項目管理經(jīng)驗，提供了項目實施和管理的提升建議。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”項目;城市;世界銀行

一、國際智庫評價的總體情況

（一）國際智庫對“一帶一路”的關(guān)注持續(xù)上升

2013年共建“一帶一路”倡議提出以來，國際智庫對“一帶一路”的關(guān)注度逐年攀升，尤其是在2017年5月，“一帶一路”國際合作高峰論壇召開后，國際智庫對“一帶一路”的關(guān)注度迅速提升，相關(guān)研究報告發(fā)布的數(shù)量也顯著上漲。2015—2018年間，美國的卡內(nèi)基和平基金會、布魯金斯學(xué)會、國際戰(zhàn)略研究中心和蘭德公司分別發(fā)表了224篇、156篇、71篇和41篇有關(guān)“一帶一路”的報告，其中2018年分別為94篇、52篇、34篇和25篇。歐洲的歐洲對外關(guān)系委員會、瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所、德國全球公共政策研究所、法國國際關(guān)系研究所和英國國際戰(zhàn)略研究所分別發(fā)表了40篇、32篇、22篇、18篇和8篇有關(guān)“一帶一路”的報告，其中2018年分別為14篇、10篇、15篇、7篇和5篇。

（二）國際智庫對在建重大項目的界定和分類

國際智庫在評價分析“一帶一路”項目時主要有兩種分類方式，歐美等西方智庫主要按工程類型將“一帶一路”項目分為：公路、鐵路、海港、無水港、發(fā)電廠、管道、電信和其他連接基礎(chǔ)設(shè)施。韓國、日本等亞洲智庫沿用了中國五通的項目分類方式。西方和亞洲智庫在界定“一帶一路”重大項目時均重點選取了鐵路、港口、管網(wǎng)、園區(qū)等重大工程，以及六大經(jīng)濟走廊的建設(shè)為評價主體。

（三）希望參與“一帶一路”項目的期待日趨增強

在對有關(guān)“一帶一路”的報告進行分析后發(fā)現(xiàn)，近年來國際智庫對“一帶一路”的態(tài)度發(fā)生了較大變化，國際智庫對“一帶一路”的肯定并主張以務(wù)實態(tài)度參與“一帶一路”建設(shè)的聲音逐漸增強。歐洲國家多從商業(yè)的實用主義角度去審視“一帶一路”倡議，認為中國“一帶一路”倡議金融實力雄厚，有利于促進沿線地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，愿意在經(jīng)濟層面與中國圍繞“一帶一路”倡議進行對接，目前合作領(lǐng)域主要集中在貿(mào)易。俄羅斯認為“一帶一路”倡議是提振其國內(nèi)經(jīng)濟的重要戰(zhàn)略，“一帶一路”的商業(yè)行為本質(zhì)有助于促進沿線地區(qū)發(fā)展。伴隨著中俄友好關(guān)系的快速發(fā)展，俄羅斯認為“一帶一路”倡議與俄倡導(dǎo)的“歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟”相輔相成，論對兩個多邊倡議的對接也充滿期待。中西亞地區(qū)對“一帶一路”倡議態(tài)度較為積極，視其為促進其國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要推動力。

二、“一帶一路”項目管理提升建議

我們有必要借鑒世界銀行的項目實施管理經(jīng)驗。世行項目的實施面臨更多挑戰(zhàn)：參與方多、項目周期長、不確定性大、風(fēng)險大、項目目標(biāo)多樣化等等。基于世界銀行的項目管理經(jīng)驗，提出以下三點建議：

（一）建議編制“一帶一路”項目的國別計劃

根據(jù)各國情況，世界銀行每年編制《戰(zhàn)略國別計劃》，以確定項目優(yōu)先實施領(lǐng)域?；诖耍鲊壹?、省市級政府部門，均可申請世界銀行項目。項目申請機構(gòu)編制項目建議書并提交財政部，之后由財政部國際司轉(zhuǎn)交世界銀行，并共同對項目建議書進行評審。通過評審后，項目將被列入該國的多年貸款規(guī)劃。世行在評估項目時，會根據(jù)《戰(zhàn)略國別計劃》的重點領(lǐng)域，對相關(guān)項目進行評估。中國可以借鑒世行經(jīng)驗，在編制“一帶一路”總體愿景和項目規(guī)劃的同時，分別編制《國別計劃》。同時，也可更加明確的界定“一帶一路”項目，依據(jù)愿景目標(biāo)指導(dǎo)項目的規(guī)劃、實施。這樣為各國量身定制的國別計劃，也更容易獲得東道國的認同，讓沿線各國和第三方國家在參與“一帶一路”項目建設(shè)時，有更加充分的對接信息和更為明確的對接方式。當(dāng)然，在編制《國別計劃》之前，在充分考慮中國利益的同時，也要充分吸收東道國、第三方的訴求，從而對后續(xù)“一帶一路”項目對接形成科學(xué)、有序的指導(dǎo)。

（二）建議采用國際項目管理模式

首先完善項目管理周期體系。世界銀行項目周期包括8個階段。特別需要指出的是，后3個階段才是項目的實施、評估，前5階段都是項目的準(zhǔn)備階段。中國在學(xué)習(xí)這套流程經(jīng)驗的同時，也要在效率方面有所權(quán)衡;第二，完善項目采購制度，確保項目采購公正公平。世行的采購框架中，尤其值得借鑒的是“采購?fù)对V制度”。即在確定了最優(yōu)供應(yīng)商、并最終授權(quán)之前的至少十個工作日內(nèi)，允許其他利益方進行投訴或要求采購人進行說明。采購人也有義務(wù)及時公平地解決投訴。這種采購?fù)对V制度是世行項目采購的重要制度設(shè)計;第三，加大項目信息披露，實現(xiàn)項目公開透明。以PPP項目為例，世界銀行的信息披露框架包括了采購前后2個階段的14類事項信息。這些事項下甚至包括大量的文本紀(jì)錄和報告;第四，注重環(huán)境評估，提高項目標(biāo)準(zhǔn)。中資企業(yè)在參與沿線項目時，應(yīng)詳細了解東道國的環(huán)評要求，可參考世行標(biāo)準(zhǔn)和當(dāng)?shù)赝愴椖坎杉{的標(biāo)準(zhǔn)，以滿足東道國及項目利益相關(guān)方的期望和要求，降低和避免由于非技術(shù)性風(fēng)險引發(fā)的損失。

（三）建議借鑒世行經(jīng)驗，設(shè)立“一帶一路”項目管理辦公室

世行成立后，管理的項目越來越多、規(guī)模越來越大，外部環(huán)境也越來越復(fù)雜，這對傳統(tǒng)項目管理方式提出了挑戰(zhàn)。為此，世行引入了項目管理辦公室作為解決方案。該辦公室不參與具體項目實施，只負責(zé)為項目實施提供管理支持、咨詢服務(wù)等工作，將知識、技能、工具與技術(shù)應(yīng)用于項目活動。世行的項目管理辦公室，包括國家級和省市級項目管理辦公室，統(tǒng)一歸口到東道國的財政部國際司管理之下，負責(zé)對所在國的世行項目進行管理控制和咨詢服務(wù)工作。世行項目管理辦公室為決策提供有效的信息、優(yōu)化了項目溝通渠道、項目的經(jīng)驗得到積累、提高了項目標(biāo)準(zhǔn)化管理、增強了項目進度控制。建立項目管理辦公室制度，是提高“一帶一路”項目管理能力的有效措施。

三、城市是推進“一帶一路”項目的最優(yōu)載體

為了繼續(xù)推進、拓展、落實“一帶一路”項目，應(yīng)找好抓手，城市是推進“一帶一路”項目的最優(yōu)載體，優(yōu)勢如下：

（一）以城市為載體可促進中國形成全面開放新格局。

城市區(qū)域合作是促進項目多元化的催化劑，推進城市區(qū)域合作，可有效促進中國全方位對外開放新格局。城市是承載世界人口、經(jīng)濟、創(chuàng)新、文化的主要平臺，以城市為載體，不僅可以打通不同領(lǐng)域重點項目的連接，通過城市合作促進各領(lǐng)域項目多元化發(fā)展，還可以將國際城市合作拓展到“城市群”領(lǐng)域，探索以城市群和大都市圈為空間單元，在整體規(guī)劃、城市設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)急公共機制等方面開展國際交流合作。

（二）城市是整合國際資源的有效載體。

城市區(qū)域合作可成為整合政府、企業(yè)、智庫等機構(gòu)的有效載體。目前國際合作項目落實存在不同主體各自推進，信息碎片化等問題，以城市合作為載體可有效集中各方資源，實現(xiàn)資源跨界整合。以城市為載體推進項目多元化發(fā)展要突出幾個重點：一是要以城市為載體要增強城市貿(mào)易暢通度。按照優(yōu)勢互補、互利共贏的原則，加大沿線城市經(jīng)濟來往，構(gòu)建區(qū)域內(nèi)城市間良好的營商環(huán)境。加大高鐵等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)在沿線國家的市場開拓力度，加快發(fā)展跨境電商業(yè)務(wù)，培育新的經(jīng)濟增長點。依托中國國際進口博覽會，鼓勵城市間建立線上交易平臺。同時也要促進城市全面文化交流。二是要鼓勵城市金融合作。城市聚集了主要的金融資源和機構(gòu)，要深化沿線城市金融合作與交流。積極開展多邊金融合作，推動沿線政府實現(xiàn)投資來源多元化。充分發(fā)揮絲路基金以及各國主權(quán)基金作用，引導(dǎo)商業(yè)性股權(quán)投資基金和社會資金共同參與城市重點項目建設(shè)。三是要傳承和弘揚絲路友好合作精神，廣泛開展城市間的文化交流、學(xué)術(shù)往來、媒體合作、體育往來等。鼓勵民間組織加強與沿線國家教育合作，培養(yǎng)文化交流“使者”。

（三）以城市為載體創(chuàng)新合作機制，加強標(biāo)準(zhǔn)對接。

在多邊合作平臺方面，共建“一帶一路”可持續(xù)城市聯(lián)盟目前已經(jīng)納入由推進“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)的《共建“一帶一路”倡議進展、貢獻與展望2019》白皮書中。以聯(lián)盟為平臺面向“一帶一路”沿線城市，可有效克服國家政府間合作存在的障礙，最大限度整合城市地方政府、企業(yè)、智庫和國際組織的力量，促進國際城市合作從雙邊走向多邊化、網(wǎng)絡(luò)化、機制化。同時，要通過城市多邊平臺加強推動“一帶一路”沿線重要節(jié)點城市之間的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動“六大經(jīng)濟走廊”建設(shè)，共同構(gòu)建連接亞歐非之間的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。沿線城市要加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的對接，強化基礎(chǔ)設(shè)施綠色低碳化的建設(shè)和運營管理，推動城市間溝通協(xié)作。

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作者簡介：

劉悅（1980-），女，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國際合作部主任，副研究員，博士，主要研究方向為城鎮(zhèn)化政策、能源經(jīng)濟和國際政治經(jīng)濟學(xué)。