征地補償義務(wù)主體的制度困境與策略分析

唐信玲

摘 要：國家征地補償行為涉及政府、用地單位及農(nóng)民集體等群體，由于《憲法修正案》中關(guān)于征地補償立法規(guī)定的不明確，使得土地征收方、被征收方之間存在著土地權(quán)利與經(jīng)濟利益的糾紛。面對國土征地存在的法律缺陷、制度不完善問題，需要從博弈論、合作論視角下進行分析，通過制定更加明晰與規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)制度、征收補償條款，規(guī)制與督促征地補償主體行使義務(wù)，增強用地單位、農(nóng)民集體的溝通合作與矛盾協(xié)調(diào)，從而推動征地補償機制建設(shè)、利益分配的雙贏。

關(guān)鍵詞：征地補償;義務(wù)主體;制度困境;策略

中圖分類號：D922.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-9052（2020）02-0062-02

自2004年我國《憲法修正案》頒布以來，全國人大對土地征收和征用的法律進行多次修訂，一方面隨著時代發(fā)展不斷提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，另一方面也對征地過程中的補償義務(wù)主體、物權(quán)等作出規(guī)定。但征地補償立法表述不清楚、義務(wù)主體難界定等問題，仍然嚴重影響著征地雙方之間的信任、補償利益協(xié)調(diào)，由此造成一系列被征收人權(quán)益受到侵害的問題?；诖?，構(gòu)建完善的征地補償法律、補償義務(wù)主體制度，強化多元主體的法律約束、行政約束，能夠有效解決現(xiàn)有的農(nóng)地征收矛盾。

一、征地補償中義務(wù)主體的制度構(gòu)建與界定

“土地征收”作為一種法律事實，在征地行為開展過程中即存在征地補償?shù)姆申P(guān)系主體，包括補償義務(wù)主體、被補償主體。其中被補償主體通常為農(nóng)村集體或農(nóng)戶，而補償義務(wù)主體的界定則較為模糊或爭議頗多。根據(jù)現(xiàn)有的《憲法修正案》《土地管理法》《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等法律法規(guī)，主要具有以下幾種觀點：

（一）國家政府為補償義務(wù)主體

《憲法修正案》中第十條、第十三條規(guī)定，國家擁有城市及農(nóng)村土地的所有權(quán)，在出于公共利益考量情況下，國家可以依法對土地等財產(chǎn)進行征收或征用，并給予土地使用主體一定的補償[1]。因此只有國家政府具有土地征收權(quán)，其他主體不能行使該權(quán)利，所以政府應(yīng)作為征地補償?shù)牧x務(wù)主體。

（二）征收受益人為補償義務(wù)主體

由于征收受益人在土地征收過程中，通過一系列開發(fā)及其他商業(yè)操作，而從中獲取到豐厚利益，因此其應(yīng)該作為補償義務(wù)主體。這一觀點認為，征收受益人在土地征收與使用中獲取的利益，正是被征收人已經(jīng)損失的利益，該公共行政主體或私人作為補償義務(wù)主體，需要承擔(dān)起由土地征收帶來的補償義務(wù)。

（三）征收受益人不明確時可以將政府作為補償義務(wù)主體

在土地征收經(jīng)營者或用地單位較為明確時，可以將其作為征收補償義務(wù)主體，否則要根據(jù)《憲法修正案》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等條款，認定政府為土地征收受益人和義務(wù)主體。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》中規(guī)定，在完成土地征收或出讓后，要為被征地農(nóng)民集體或個人提供征地補償、拆遷補償、社會保障及生活水平補貼等方面的支出，這一規(guī)定變相承認了政府為征地補償義務(wù)主體[2]。

二、征地補償義務(wù)主體制度存在的困境與問題分析

（一）征地補償?shù)牧x務(wù)主體及權(quán)益界定不清

現(xiàn)階段我國《憲法修正案》《土地管理法》《土地管理法實施條例》等，并未對土地征收行政主體、用地主體進行明確劃分，也沒有規(guī)定應(yīng)由誰來承擔(dān)土地的補償義務(wù)。但實際上我國征收土地的經(jīng)濟補償、其他補償，主要秉持著“受益人負擔(dān)”機制，由實際用地主體支付相應(yīng)的土地征收補償款、被征收主體的安置費用等。這一做法看似合情合理，但實際在開展過程中遇到的阻礙非常大，多數(shù)用地主體往往難以支付高額的征地補償費，而是由政府進行先行墊付。但土地使用主體卻認為，依據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》的相關(guān)規(guī)定，國家政府對用地使用權(quán)的分配與劃撥，屬于行政方面的無償行為，只有在特殊情況下才需要繳納補償、安置費用，而且政府出讓或劃撥給用地單位的土地，通常指的是政府、用地單位之間的合同簽訂，本質(zhì)上與土地集體征收不存在關(guān)聯(lián)。

（二）征地補償?shù)氖找媾c成本缺乏制度約束

對于政府或用地單位而言，征地預(yù)期收益、征地補償之間具有的差值，是其開展土地征收重要的動力來源，但與此同時，農(nóng)村集體或個人也將自身獲得的征地補償費用、安置費用作為是否參與征地的主要因素。因此征地與被征地雙方在土地征收過程中，都以利益最大化作為目標(biāo)，政府希望通過較低的征地成本，獲取到豐厚的土地開發(fā)收益、增值收益，農(nóng)村居民也往往會考慮自身由于征地而出現(xiàn)的失業(yè)風(fēng)險、社會生活保障及收益問題。而從當(dāng)下有關(guān)土地征收與管理的法律條例來看，相應(yīng)法律法規(guī)并未對征地補償資金、其他權(quán)益等作出明確的規(guī)定與約束，這使得征地主體雙方在利益博弈中會設(shè)置較高的經(jīng)濟利益期望或條件，實際上二者之間很難就此達成協(xié)議，甚至?xí)霈F(xiàn)土地征收“兩虧”的結(jié)果。

（三）征地補償?shù)氖找嬷黧w、補償內(nèi)容不合理

土地征用或征收的補償主體不明確、收益機制不健全等，是造成政府、用地單位及農(nóng)戶矛盾糾紛的重要原因，也使得農(nóng)民群體的土地合法權(quán)益受到嚴重侵害[3]。一方面現(xiàn)有的《憲法》《土地管理法》《民法通則》等法律，沒有對農(nóng)村集體、農(nóng)民的土地所有權(quán)作出明確界定，是否鎮(zhèn)集體、村集體或生產(chǎn)隊集體均擁有土地所有權(quán)，還是具體哪一級屬于征地補償?shù)氖芤嬷黧w，需要進行重新考量與定位;另一方面，對于征收土地的直接補償、安置補償標(biāo)準(zhǔn)，是否達到地區(qū)土地征收的平均價格要求，是否屬于低價征收農(nóng)地，也并未建立出合理的評定標(biāo)準(zhǔn)。因此現(xiàn)有征地補償制度的缺陷，使得普通農(nóng)戶土地權(quán)益、經(jīng)濟收益無法得到保障，也導(dǎo)致一系列征地補償矛盾糾紛事件的發(fā)生。

三、征地補償義務(wù)主體制度的創(chuàng)新與完善策略

（一）制定明確的征地補償義務(wù)主體界定機制

在《土地管理法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等法律法規(guī)對征地補償義務(wù)主體界定模糊情況下，全國人大應(yīng)展開《憲法修正案（2018）》《土地管理法》《土地管理法實施條例》的增補與修訂，包括對征地補償款項支付、征地開發(fā)權(quán)限、土地出讓或收入費用等要素，作出明確的補償義務(wù)主體規(guī)定，以防止用地單位出現(xiàn)拖欠款項、土地劃撥與使用不合規(guī)等問題。如可以對《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》制度中，有關(guān)征地補償、土地出讓相互合并的制度，納入征地補償義務(wù)主體的界定中，要求“誰使用出讓土地、誰提供征地補償”，這樣能夠有效避免征地補償中行政主體、義務(wù)主體分辨不清的問題，確保征地雙方實現(xiàn)等效收益。

（二）加強征地補償雙方的收益與成本協(xié)調(diào)

在各地區(qū)征地補償實踐過程中，往往會存在政府、用地單位、農(nóng)村集體之間的矛盾問題。首先，用地主體、農(nóng)村集體在開展征地補償博弈時，都會盡可能爭取到自身的最大利益，由此導(dǎo)致談判或協(xié)調(diào)的破裂;其次，用地單位、土地被征收人存在的法律關(guān)系，并不被認定為是一種公法行為，而往往作為私法行為講求雙方的協(xié)調(diào)補償，在這一征地補償形勢下，可以從《憲法修正案》《土地管理法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等法案著手，加強征地補償主體、被補償主體的收益與成本規(guī)定，設(shè)定較為合理的上限、下限，并強制征地補償義務(wù)主體、被征地主體遵守相關(guān)規(guī)定。指派行政機關(guān)對整個征地流程作出監(jiān)督管理，從而實現(xiàn)征地補償雙方收益標(biāo)準(zhǔn)、成本標(biāo)準(zhǔn)及賠償范圍的協(xié)調(diào)。

（三）完善征地補償?shù)氖找嬷黧w、補償標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地征收補償，主要依據(jù)計劃經(jīng)濟體制標(biāo)準(zhǔn)，對補償義務(wù)主體的土地補償費用、安置費用進行核算，但該核算結(jié)果并不代表土地后期開發(fā)的預(yù)期收益。同時某些農(nóng)村集體會想方設(shè)法推行“權(quán)力尋租”制度，強調(diào)自身對于農(nóng)村土地的所有權(quán)，以便謀取到不當(dāng)?shù)美@也會造成農(nóng)戶出現(xiàn)補償糾紛、暴力沖突的情況。因此在征地補償主體的界定與約束方面，要不斷完善現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度，明確劃分不同土地的所有權(quán)主體，降低權(quán)力尋租、侵害農(nóng)民土地利益等事件的發(fā)生概率[4]。之后對《憲法修正案》《土地管理法》的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，進行不斷完善與更新，既要遵循征地補償?shù)氖袌鼋?jīng)濟原則，又要體現(xiàn)土地衍生物的固有價值。通過對區(qū)域征地補償?shù)钠骄鶅r格進行考察，嚴格規(guī)定不同情況下需要支付給被征地農(nóng)民的征地補償、失業(yè)風(fēng)險、社會保障、生活補貼等費用，以完成對農(nóng)村集體、農(nóng)民主體征地合法權(quán)益的監(jiān)管及保障。

四、結(jié)語

我國土地征收補償義務(wù)主體的制度，主要存在著補償義務(wù)主體不明確、征地補償標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，以及不同農(nóng)村集體或個人收益界定不清等問題。因此在以用地單位作為征地補償義務(wù)主體情況下，應(yīng)展開《憲法修正案》《土地管理法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》等法律法規(guī)的創(chuàng)新與完善，增加更多有關(guān)征收補償義務(wù)主體、補償職權(quán)行使方面的制度規(guī)范，加強農(nóng)民集體土地權(quán)益的實施與落實，進而最大程度保障征地補償制度的客觀與公正。

參考文獻：

[1]趙蒙可.淺析城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)村征地補償信訪問題[J].浙江國土資源，2014（12）：43-45.

[2]陳維肖，陳常優(yōu).基于土地發(fā)展權(quán)的征地補償價格研究——以河南省周口市為例[J].地域研究與開發(fā)，2016（3）：119-122

[3]倪雪.農(nóng)村征地補償協(xié)議的法律分析[J].法制博覽，2018（14）：232.

[4]朱瑞娜，周伯煌.刑行交叉視野下林地征地補償糾紛的類型化厘定[J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2017（6）：51-53.

（責(zé)任編輯：林麗華）