國際法中國際組織的隱含權(quán)力理論

余瑾祺

摘要：常設(shè)國際法院和國際法院在對(duì)國際組織的提出的咨詢意見案中，常設(shè)國際法院和國際法院不得不對(duì)國際組織章程進(jìn)行解釋從而明確國際組織的職權(quán)范圍，以此來作為決定是否對(duì)咨詢意見作出回復(fù)的考慮因素之一，基于此國際司法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中發(fā)展出了國際組織具有隱含權(quán)力這樣的理論，這一理論極大地促進(jìn)了國際組織和國際組織法的發(fā)展。而且國際法院則在進(jìn)一步的實(shí)踐中，具體是在關(guān)于一個(gè)國家在武裝沖突中使用和武器的合法性問題的咨詢意見案（世界衛(wèi)生組織，1993-1996）中指出了隱含權(quán)力理論適用的限制。

關(guān)鍵詞：隱含權(quán)力;國際組織;咨詢管轄權(quán);國際法院

一、隱含權(quán)力理論的最初適用：常設(shè)國際法院時(shí)期

首先將隱含權(quán)力理論應(yīng)用于司法實(shí)踐的 ，是在常設(shè)國際法院。在關(guān)于“國際勞工組織對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方法的職權(quán)問題”咨詢意見中，常設(shè)國際法院認(rèn)為，根據(jù)《凡爾塞和約》相關(guān)條款的規(guī)定，國際勞工組織有權(quán)討論關(guān)于改善農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者待遇的問題 ，而無權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)手段本身的組織和發(fā)展問題討論。常設(shè)國際法院雖然沒有明確地使用“隱含權(quán)力” 這一詞語，關(guān)于國際勞工組織“附帶權(quán)力”的說明卻具有同樣的效果。

在關(guān)于“國際勞工組織資方個(gè)人工作的職權(quán)問題”咨詢意見中， 常設(shè)國際法院進(jìn)一步發(fā)展了這一理論。針對(duì)該組織中資方集團(tuán)認(rèn)為國際勞工組織無權(quán)處理專屬于資方職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)的這一論點(diǎn) ，常設(shè)國際法院強(qiáng)調(diào) ，根據(jù)章程的序言及《凡爾塞和約》第 427 條， 在為提高勞動(dòng)的人道主義條件及為保護(hù)工人所采取的措施方面 ，締約國賦予該組織以非常廣泛的權(quán)限 ， “為了有效地保護(hù)勞方，該組織應(yīng)有權(quán)建議一項(xiàng)必不可少的在一定程度上涉及規(guī)范資方的工作的措施 ，否則 ，該組織保護(hù)勞方的工作就會(huì)受到阻礙 。”因此國際勞工組織是有權(quán)處理專屬于資方職權(quán)范圍內(nèi)事項(xiàng)的。

常設(shè)國際法院強(qiáng)調(diào)， 雖然在關(guān)于“國際勞工組織對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方法的職權(quán)問題”咨詢意見中， 自己談?wù)摰氖歉綆Ч膯栴}， 但是 ，在實(shí)踐中 ，很難在附帶效果與附帶規(guī)制之間劃一明確的界限;無論是附帶效果還是附帶規(guī)制， 是主要的還是附帶性的， 不應(yīng)僅僅單純地從在擬規(guī)制的立法中是否提到資方這一個(gè)因素來判斷 。國際勞工組織的職權(quán)雖然被限定在專注于勞工工作方面， 章程卻并沒有排除其權(quán)力——為保護(hù)勞工而提出有關(guān)規(guī)制措施時(shí)， 該措施可以附帶性地調(diào)整資方工作的權(quán)力。常設(shè)國際法院認(rèn)為 ， 附帶規(guī)范的問題是屬于國際勞工組織行使自由裁量權(quán)的問題。而在之后的實(shí)踐中，國際勞工組織明顯地接受了上述意見 ，并在實(shí)踐中充分地行使了這一附帶權(quán)力。

二、隱含權(quán)力理論的進(jìn)一步發(fā)展：國際法院早期的司法實(shí)踐

隱含權(quán)力理論的進(jìn)一步發(fā)展是國際法院關(guān)于“為聯(lián)合國服務(wù)而受損害的賠償問題”咨詢意見案中，在該意見中 ，為了回答聯(lián)合國是否具有求償權(quán)這一問題 ，國際法院不得不對(duì)國聯(lián)合國是否具有國際人格進(jìn)行討論，國際法院認(rèn)為， 聯(lián)合國不僅僅是協(xié)調(diào)各會(huì)員國行動(dòng)的中心 ，“如果承認(rèn)具有國際人格， 聯(lián)合國就可以對(duì)會(huì)員國施加義務(wù) ?！?由于《聯(lián)合國憲章》中沒有明確的條文規(guī)定聯(lián)合國的這一行為能力 ，國際法院不得不根據(jù)憲章中規(guī)定聯(lián)合國的職能和組織的有關(guān)條款的隱含含義進(jìn)行推定 。國際法院主要從“國際社會(huì)的需要”和“國際現(xiàn)實(shí)”的需要來進(jìn)行推定 。法院指出 ， “代表國際社會(huì)絕大多數(shù)成員的 50 個(gè)國家，有權(quán)根據(jù)國際法來創(chuàng)設(shè)一個(gè)具有客觀國際人格的實(shí)體?！狈ㄔ簭?qiáng)調(diào)，國家享有國際法所承認(rèn)的完全的權(quán)利與義務(wù)， 而對(duì)于像聯(lián)合國這樣的國際組織， 其權(quán)利與義務(wù)依賴于國家設(shè)立該組織的目的， 設(shè)立該組織的憲法性文件所明確或隱含規(guī)定的職能， 以及該組織在實(shí)踐中所發(fā)展出來的職能 。求償權(quán)在憲章中雖沒有明文規(guī)定，但由于其對(duì)于聯(lián)合國履行義務(wù)至關(guān)重要，可以認(rèn)為必要地隱含于憲章中。

與常設(shè)國際法院使用“附帶權(quán)力”這一詞語不同，國際法院直接用了“隱含權(quán)力”這一概念。通過適用隱含權(quán)力 ，既解決了聯(lián)合國的國際人格問題 ， 也解釋了聯(lián)合國的求償權(quán)問題 。這是國際性司法機(jī)構(gòu)第一次明確地肯定和承認(rèn)國際組織的國際人格 。在關(guān)于“西南非的國際地位”咨詢意見中， 借助于隱含權(quán)力理論 ，法院解決了聯(lián)合國具有在國聯(lián)解散后對(duì)西南非作為國聯(lián)委任地繼續(xù)監(jiān)管的權(quán)力這一問題。

在之后的“聯(lián)合國行政法庭判決補(bǔ)償?shù)男Ч麊栴}”咨詢意見中，國際法院也同樣使用了隱含權(quán)力理論，至此是國際組織隱含權(quán)力理論的進(jìn)一步發(fā)展。

三、隱含權(quán)力理論適用的新發(fā)展：適用的限制和必要性

（一）考慮專業(yè)性原則

國際組織的隱含權(quán)力，不是無限制的適用，任何一個(gè)理論都不可能無限制的適用。首先正如上文所提到的，隱含權(quán)力理論的發(fā)展是來自于國際法院對(duì)國際組織章程的目的解釋，從國際組織的章程合理推斷出隱含的權(quán)力，進(jìn)而判斷國際組織的職權(quán)范圍是否是在國際法院的咨詢管轄權(quán)范圍內(nèi)，在世界衛(wèi)生組織向國際法院咨詢“一國在戰(zhàn)爭和其他武裝沖突中使用核武器的合法性案”中，國際法院第一次以“不在職權(quán)范圍內(nèi)”為由拒絕了世界衛(wèi)生組織的咨詢請求，本案實(shí)際上是一個(gè)里程碑式的案件，在國際法院的歷史上具有特別重要的意義，對(duì)國際法院今后的司法實(shí)踐產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。國際法院通過本案，實(shí)際上隱含地表明了自己對(duì)國際法體系統(tǒng)一性問題的立場和認(rèn)識(shí)，為國際法院在此之前提出的“必要的隱含”界定了標(biāo)準(zhǔn)，提供了方向。

國家創(chuàng)設(shè)了國際組織，并以實(shí)現(xiàn)組織宗旨為目的，賦予其一定職能。因此，國際組織不同于享有完全國際人格的國家，應(yīng)受“專業(yè)原則”的限制，即其所享有的權(quán)力要以實(shí)現(xiàn)組織的目的與宗旨為限。在“一國在戰(zhàn)爭或其他武裝沖突中使用核武器的合法性案”中，法院的問題在于，解釋W(xué)HO提出的問題是否是在WHO的職權(quán)范圍內(nèi)。法院雖然強(qiáng)調(diào)了 WHO 的目的是“使全體人類的健康水平盡可能得到提高”，顧及到了 WHO章程的宗旨，并提到了“隱含權(quán)力”，卻并沒有適用，相反，國際法院認(rèn)為WHO 在行使自身職能的時(shí)候，必須受限制于兩個(gè)概念：聯(lián)合國體系和專業(yè)性原則。法院認(rèn)為，雖然國際組織擁有“隱含權(quán)力” ，但是，國際組織作為國際法主體，并不能像國家一樣擁有全面的權(quán)力。相反，必須受限制于專業(yè)性原則，即以實(shí)現(xiàn)組織的宗旨為目標(biāo)。法院強(qiáng)調(diào)，如果承認(rèn)WHO 有提出核武器的合法性問題的權(quán)力，實(shí)際上就等同于對(duì)“專業(yè)性原則”的忽視， 因?yàn)楦鶕?jù)成員國所賦予WHO 的宗旨，這樣一種職權(quán)不能被認(rèn)為隱含于其章程中，不論在戰(zhàn)爭或其他狀態(tài)下使用核武器是否合法，國際法院指出，WHO的職能，根據(jù)章程第2條，共22項(xiàng)之多，沒有一項(xiàng)與危害人類健康活動(dòng)的合法性有關(guān)，WHO也沒有任何一項(xiàng)職能依賴于其采取行動(dòng)所處情勢的合法性。況且，章程第2條引言規(guī)定，WHO履行其職能“以達(dá)到其目的”，而目的，根據(jù)章程第1條的規(guī)定，是“使全體人類的健康水平盡可能得到提高”。國際法院認(rèn)為，根據(jù)通常含義，按照上下文并參照WHO章程的目的與宗旨，以及嗣后慣例，章程第2條應(yīng)被解釋為：授權(quán)WHO處理因使用核武器或其他危險(xiǎn)活動(dòng)而對(duì)人類健康造成的影響;在遇有使用核武器或危險(xiǎn)活動(dòng)發(fā)生時(shí)，授權(quán)WHO采取預(yù)防措施以保護(hù)人類健康。導(dǎo)致人類健康惡化的原因是多方面的，這些原因的合法或非法，與WHO必須采取相應(yīng)措施來消除影響是根本不相干的。而使用核武器的合法或非法這一問題，不會(huì)影響到WHO采取特定措施來防止或消除因核武器的使用而對(duì)健康等產(chǎn)生的不利影響。如果將其納入WHO的職權(quán)范圍，這不僅是對(duì)“專業(yè)性原則”的違背，還可能會(huì)讓國際組織的權(quán)力無限制的擴(kuò)大。

（二）考慮聯(lián)合國體系的統(tǒng)一

世界衛(wèi)生組織作為聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)之一，是一個(gè)特殊的國際組織。聯(lián)合國和各專門機(jī)構(gòu)之間是相互獨(dú)立而作用上又是互補(bǔ)的關(guān)系，正如其章程前言及第 69 條所述：“本組織應(yīng)與聯(lián)合國發(fā)生聯(lián)系，成為聯(lián)合國憲章第 57條所稱的專門機(jī)關(guān)之一?！被凇稇椪隆返?57、58 和 63 條規(guī)定，以《憲章》為基礎(chǔ)的體系，通過授權(quán)聯(lián)合國全面的權(quán)力使其與各種自主性及補(bǔ)充性的國際組織建立聯(lián)系，并授予這些組織一定的權(quán)力，以使兩者保持和諧的國際合作。這些屬于“聯(lián)合國體系”內(nèi)的組織行使權(quán)力時(shí)是相互協(xié)調(diào)的，這種協(xié)調(diào)通過聯(lián)合國與各專門機(jī)構(gòu)之間簽訂的關(guān)系協(xié)定來實(shí)現(xiàn)。1948 年7月10 日，聯(lián)合國與世界衛(wèi)生組織間簽訂的關(guān)系協(xié)定第 1 條表述如下：“聯(lián)合國承認(rèn)世界衛(wèi)生組織作為聯(lián)合國的專門機(jī)構(gòu)負(fù)有采取適當(dāng)行動(dòng)以完成其章程中所提出的宗旨與目標(biāo)?！币虼耍蛯?duì)世界衛(wèi)生組織的授權(quán)而言，其章程的解釋既要考慮到“專業(yè)原則”，也要考慮到《憲章》所設(shè)計(jì)的這一體系的“邏輯性”，這就是在國際組中的活動(dòng)范圍界定過程中必須要考慮的聯(lián)合國內(nèi)部的統(tǒng)一性，WHO作為聯(lián)合國的專門機(jī)關(guān)得到聯(lián)合國憲章的授權(quán)履行職能，依據(jù)該系統(tǒng)所遵循的規(guī)則以及《憲章》第 57 條，如果世界衛(wèi)生組織擁有“廣泛的國際責(zé)任”，這些職責(zé)也有必要限制在“公共衛(wèi)生”領(lǐng)域，而不能涉足聯(lián)合國體系內(nèi)其它部門的職責(zé)。毫無疑問，如果不考慮聯(lián)合國內(nèi)部體系的統(tǒng)一性，國際組織之間功能的交叉是隨處可見的，那么不對(duì)其職權(quán)范圍活動(dòng)范圍加以限制的話，在全球化進(jìn)程不斷加快的二十一世紀(jì)，國際組織是否會(huì)成為一個(gè)超級(jí)國際組織，權(quán)力的“巨無霸”，而國際組織的產(chǎn)生決定了它永遠(yuǎn)不會(huì)成為像國家一樣的權(quán)力主體，它與國家的權(quán)力不是完全重合的，因此在界定國際組織的權(quán)力范圍時(shí)，我們不得不對(duì)聯(lián)合國體系的統(tǒng)一性做考慮，避免國際組織的權(quán)力無限制的擴(kuò)大。

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