淺析國(guó)庫(kù)集中收付制度

徐秀軍

一、國(guó)庫(kù)集中收付制度含義及特點(diǎn)

國(guó)庫(kù)集中收付制度:就是將所有的政策性財(cái)政資金全部集中到國(guó)庫(kù)單一賬戶,并規(guī)定所有的財(cái)政支出必須由國(guó)庫(kù)直接支付。為了便于核算和詳細(xì)反映各支出單位的預(yù)算執(zhí)行情況,財(cái)政部門為各支出單位建立分立賬戶系統(tǒng),反映國(guó)庫(kù)單一賬戶中各部門的支出。國(guó)庫(kù)集中收付制度的特點(diǎn)是:所有的財(cái)政收入都要進(jìn)入國(guó)庫(kù)單一賬戶,所有的最終付款,都必須從國(guó)庫(kù)單一賬戶的總賬戶或者地區(qū)分賬戶中支付;總賬戶、分賬戶應(yīng)該由財(cái)政部門管理。其他機(jī)構(gòu)均不應(yīng)開設(shè)有財(cái)政業(yè)務(wù)的銀行賬戶;從國(guó)庫(kù)單一賬戶總賬戶、分賬戶中的提款,只能在要求政府付款的最終階段才能發(fā)生;單一賬戶制度的本質(zhì)是國(guó)庫(kù)對(duì)政府資金最終付款的控制。各級(jí)國(guó)庫(kù)要認(rèn)清當(dāng)前形勢(shì),結(jié)合國(guó)庫(kù)工作實(shí)際和形勢(shì)的發(fā)展需要,積極配合財(cái)稅體制改革,優(yōu)化國(guó)庫(kù)單一賬戶支付業(yè)務(wù)流程,加快自身改革步伐,全面提升國(guó)庫(kù)管理和服務(wù)水平,不斷完善和推進(jìn)社會(huì)公共財(cái)政體系建設(shè)。

二、國(guó)庫(kù)集中收付制度的基礎(chǔ)

國(guó)庫(kù)單一賬戶也叫政府財(cái)政賬戶,是指取消各支出部門獨(dú)立開設(shè)的預(yù)算賬戶,將政府各部門所有的資金都集中到中央銀行或委托其他商業(yè)銀行設(shè)立的“國(guó)庫(kù)存款賬戶”。在這個(gè)賬戶下,設(shè)立國(guó)庫(kù)分類賬,詳細(xì)記錄各部門的可用資金,并由國(guó)庫(kù)部門集中管理。財(cái)政部門有一本總分類賬,在總分類賬下有各部門的子賬戶。如美國(guó)稱這一賬戶為國(guó)庫(kù)總賬戶或一般賬戶,法國(guó)則把它叫做國(guó)庫(kù)公共會(huì)計(jì)賬戶。如我國(guó)按照財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的基本發(fā)展要求,建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系,所有財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系管理,收入直接繳人國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶,支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。設(shè)立的賬戶有：（1）財(cái)政部門在中國(guó)人民銀行開設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶,按收入和支出設(shè)置分類賬,收入賬按預(yù)算科目進(jìn)行明細(xì)核算，支出賬按資金使用性質(zhì)設(shè)立分賬冊(cè)。（2）財(cái)政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶，在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)零余額賬戶。（3）財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)預(yù)算外資金財(cái)政專戶,按收入和支出設(shè)置分類賬。（4）財(cái)政部門在商業(yè)銀行為預(yù)算單位開設(shè)小額現(xiàn)金賬戶。（5）經(jīng)國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)或授權(quán)財(cái)政部門開設(shè)特殊過(guò)渡性專戶。

三、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的優(yōu)點(diǎn)

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付結(jié)算相比于其他的財(cái)政資金管理制度在資金的使用效率、資金的安全以及監(jiān)管等方面都有突出的特點(diǎn)。

1、加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力

財(cái)政政策是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要工具。財(cái)政政策的實(shí)施力度在很大程度上取決于政府財(cái)力的大小,國(guó)家財(cái)政資金雄厚,才會(huì)有較強(qiáng)的能力實(shí)施其財(cái)政政策。國(guó)庫(kù)集中文付制度能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府資金集中管理和使用,避免因財(cái)政資金的分散管理而造成的各種流失,增加國(guó)家財(cái)力,從而加強(qiáng)財(cái)政政策的宏觀調(diào)控和實(shí)施力度。

國(guó)庫(kù)單一賬戶開設(shè)在中央銀行,一方面有利于中央銀行充分利用財(cái)政資金,維護(hù)中央銀行基礎(chǔ)貨幣的完整,使國(guó)庫(kù)始終保持一個(gè)較大庫(kù)存余額。一方面增加中央銀行貨幣政策的實(shí)施力度。另一方面可以減少商業(yè)銀行的操作對(duì)中央銀行貨幣政策的沖擊。

2、提高了財(cái)政資金的使用效率

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后,預(yù)算支出所需資金由財(cái)政賬戶直接撥付,減少了中間環(huán)節(jié),使預(yù)算資金到位及時(shí),從而有效地降低資金劃撥支付成本,提高了預(yù)算資金的使用效率。同時(shí)也改變了資金由預(yù)算單位層層轉(zhuǎn)撥、環(huán)節(jié)多、在途時(shí)間長(zhǎng)、工作效率低下的局面。既有利于財(cái)政對(duì)資金加強(qiáng)統(tǒng)一調(diào)度和管理，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力,又能有效降低資金劃撥支付成本，提高財(cái)政資金的使用效益和效率。

3、確保了財(cái)政資金的安全

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度前,由于財(cái)政資金直接撥入預(yù)算單位的銀行賬戶，預(yù)算單位就存在擠占、挪用和截留財(cái)政資金的可能,同時(shí)也存在用財(cái)政的資金對(duì)外投資或融資的可能，即用國(guó)家的錢，取得投資收益或賺取銀行的利息，在一定程度上增加了國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。如果由于投資失誤，就會(huì)造成財(cái)政資金的損失。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政資金不撥入單位銀行賬戶，這不僅可以降低資金運(yùn)行成本，而且還可能有效的防止單位擠占、挪用和截留財(cái)政資金，確保財(cái)政資金的安全。

4、強(qiáng)化了預(yù)算執(zhí)行與監(jiān)督

在預(yù)算資金管理方面,實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度之前，預(yù)算單位多頭開設(shè)賬戶，使用資金不規(guī)范等違規(guī)現(xiàn)象普遍存在，且屢禁不止?，F(xiàn)在建立起了統(tǒng)一、高效、規(guī)范的預(yù)算資金申請(qǐng)與撥付體系，進(jìn)一步對(duì)預(yù)算資金的管理、使用進(jìn)行監(jiān)督約束；在預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督方面，樹立了依法執(zhí)行預(yù)算觀念。國(guó)庫(kù)集中支付額度是嚴(yán)格按部門預(yù)算執(zhí)行的，部門預(yù)算是經(jīng)全國(guó)人大和各級(jí)人大審議批準(zhǔn)的，所以任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人必須嚴(yán)格按此執(zhí)行,否則即是違法。對(duì)于預(yù)算支出中需要調(diào)整的項(xiàng)目、內(nèi)容都必須按程序報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)單位批準(zhǔn)后才能執(zhí)行,否則也是違規(guī)。此外，部門預(yù)算還強(qiáng)化了預(yù)算單位建立“先有預(yù)算,后有支出”及有多少錢辦多少事的觀念和辦事原則。

5、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付,防范了腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對(duì)分開，從機(jī)制上防止徇私舞弊。財(cái)政預(yù)算部門、支出單位、財(cái)政國(guó)庫(kù)支付部門、代理銀行等多方形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體，有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出全過(guò)程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，有效地防止利用財(cái)政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

6、有利于進(jìn)一步配合政府采購(gòu)制度的深化改革

國(guó)庫(kù)集中收付制度是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效措施，是公共財(cái)政的內(nèi)在要求；國(guó)庫(kù)集中收付制度在充分借鑒國(guó)際上成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的支持和希望下，已經(jīng)取得豐碩成果。

四、行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的主要問題

1、 國(guó)庫(kù)集中支付制度改革認(rèn)識(shí)淡薄

雖然行政事業(yè)單位財(cái)政資金是屬于國(guó)家的，但長(zhǎng)期以來(lái)一直由事業(yè)單位分散支付，不受預(yù)算約束，自主性強(qiáng)，資金存入銀行既能生利息，又可作為項(xiàng)目貸款的條件。在國(guó)庫(kù)集中支付后，事業(yè)單位將失去這些好處。這樣，單位的既得利益被打破，一些事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度認(rèn)識(shí)不到位,他們認(rèn)為實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度是削弱了單位的財(cái)權(quán)，在資金的使用上受限制，不利于本單位的業(yè)務(wù)開展，因此主動(dòng)性不強(qiáng)，甚至有抵觸情緒。人員素質(zhì)有待提高。

2、財(cái)會(huì)人員的素質(zhì)有待提高

部分行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員對(duì)國(guó)庫(kù)支付制度政策理解不到位,執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差,使制度不能得到很好的貫徹落實(shí)。按規(guī)定單位財(cái)務(wù)人員應(yīng)能夠按照財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)和會(huì)計(jì)制度對(duì)本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性負(fù)審核和監(jiān)督的責(zé)任。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算后,行政事業(yè)單位取消了財(cái)會(huì)人員,單位的財(cái)會(huì)業(yè)務(wù)由財(cái)務(wù)經(jīng)辦人員到會(huì)計(jì)核算中心辦理,相當(dāng)一部分行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)經(jīng)辦人員不懂財(cái)會(huì)業(yè)務(wù),有的甚至連最起碼的財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)科目都不懂,難以擔(dān)當(dāng)財(cái)務(wù)經(jīng)辦人之任,增加了國(guó)庫(kù)集中支付改革的難度。

3、現(xiàn)金管理存在風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度資金支付管理辦法規(guī)定,預(yù)算單位零余額賬戶可以提取現(xiàn)金。筆者在工作實(shí)際中發(fā)現(xiàn),行政事業(yè)單位零余額賬戶在執(zhí)行中存在兩個(gè)問題:一是對(duì)預(yù)算單位現(xiàn)金提取的數(shù)額和頻率沒有規(guī)定,可能導(dǎo)致大量的現(xiàn)金從事業(yè)單位零余額賬戶中提出。二是事業(yè)單位提取現(xiàn)金,如何存儲(chǔ),如何使用,開戶銀行、財(cái)政部門難以監(jiān)督,從動(dòng)態(tài)監(jiān)控情況看,現(xiàn)金管理的漏洞很大,隱藏很大的風(fēng)險(xiǎn)。

4、財(cái)政直接支付存在潛在風(fēng)險(xiǎn)

所謂財(cái)政直接支付,是指預(yù)算單位提出用款申請(qǐng),按照規(guī)定程序經(jīng)財(cái)政部門核定后,由財(cái)政部門向中國(guó)人民銀行和代理的商業(yè)銀行分別簽發(fā)財(cái)政直接支付指令,代理銀行根據(jù)支付指令通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系,將資金直接支付到商品(勞務(wù))的供應(yīng)商或用款單位,并于營(yíng)業(yè)當(dāng)日與中國(guó)人民銀行清算,完成財(cái)政直接支付活動(dòng)。在上述支付過(guò)程中,可能存在以下潛在風(fēng)險(xiǎn):一是行政事業(yè)單位或其有關(guān)人員偽造、變?cè)旎蛱峁┨摷儆每钌暾?qǐng)。二是偽造、變?cè)旎蛱峁┨摷俸贤?。三是偽造虛假收款人、提供虛假收款人賬戶。一旦違規(guī)行為得逞,財(cái)政資金就通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系直接轉(zhuǎn)移到非法“收款人”賬下。

5、國(guó)庫(kù)支付的相關(guān)手續(xù)比較復(fù)雜

國(guó)庫(kù)直接支付需要事業(yè)單位提供發(fā)票和合同等相關(guān)文件,要財(cái)政部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審批,時(shí)間比較長(zhǎng)。國(guó)庫(kù)授權(quán)支付需要單位先提交用款計(jì)劃,批復(fù)后才能按需使用,造成事業(yè)單位必須設(shè)置專人跑財(cái)政局,間接增加事業(yè)單位的人力和時(shí)間成本。

五、行政事業(yè)單位進(jìn)一步實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度應(yīng)采取的對(duì)策

1、增強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革意識(shí)和會(huì)計(jì)責(zé)任意識(shí)

財(cái)政部門要加大對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的宣傳力度，通過(guò)各種途徑使預(yù)算單位和相關(guān)人員特別是單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)到此項(xiàng)改革的目的和意義。通過(guò)學(xué)習(xí)，真正做到統(tǒng)一思想,求得共識(shí)。使行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)經(jīng)辦人員充分認(rèn)識(shí)到“集中”不是“集權(quán)”;“收權(quán)”,也不是財(cái)政部門與其它部門財(cái)權(quán)的轉(zhuǎn)移和重新分配，而是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共財(cái)政發(fā)展要求，是必須進(jìn)行的一項(xiàng)重大改革。增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人的國(guó)庫(kù)集中支付制度改革意識(shí)和會(huì)計(jì)責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理。讓財(cái)務(wù)人員熟悉相關(guān)政策、程序,凡因財(cái)務(wù)管理工作不到位造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失的，要依法追究單位負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人的相關(guān)責(zé)任；有關(guān)財(cái)政審計(jì)部門要對(duì)各單位財(cái)務(wù)管理制度的建立健全及執(zhí)行情況、國(guó)有資產(chǎn)的安全、完整和財(cái)政資金的有效運(yùn)用等方面定期進(jìn)行考核驗(yàn)收及檢查監(jiān)督，增強(qiáng)各單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)責(zé)任意識(shí)，深入廣泛宣傳財(cái)會(huì)工作的重要性，讓更多的人重視財(cái)會(huì)工作。

2、健全國(guó)庫(kù)集中支付制度體系,為改革提供制度保障

針對(duì)改革過(guò)程中出現(xiàn)的新情況和新問題,國(guó)家財(cái)政部門應(yīng)盡快制定并完善相應(yīng)的政策、法規(guī),建立國(guó)庫(kù)制度改革的相關(guān)配套辦法和措施，依法推進(jìn)國(guó)庫(kù)制度改革。此外，在國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)層面，可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等先進(jìn)手段，建立相關(guān)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)審批等手續(xù)，改善目前繁雜的國(guó)庫(kù)支付手續(xù)，降低預(yù)算單位相關(guān)人工成本的同時(shí)，提高國(guó)庫(kù)集中支付的效率。

3、建立健全財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)督制約機(jī)制,防止行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)支出

財(cái)政部門應(yīng)緊緊圍繞國(guó)庫(kù)集中支付制度改革,借鑒和運(yùn)用國(guó)際經(jīng)驗(yàn),建立以財(cái)政資金支付實(shí)時(shí)監(jiān)控為中心,以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐,以國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為手段,以內(nèi)控管理和外部監(jiān)督制度為基礎(chǔ),綜合運(yùn)用多種監(jiān)管方式,強(qiáng)化財(cái)政事前事中監(jiān)督的財(cái)政國(guó)庫(kù)動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系,保證預(yù)算執(zhí)行的科學(xué)化、規(guī)范化、透明化,防止行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)支出。

4、明確財(cái)政資金支付方式的范圍，擴(kuò)大直接支付的比例

鑒于財(cái)政授權(quán)支付容易導(dǎo)致財(cái)政透支現(xiàn)象和資金風(fēng)險(xiǎn)，加上支付清算環(huán)節(jié)較多，嚴(yán)重影響資金的清算速度和效率，因此，應(yīng)積極研究直接和授權(quán)支付的結(jié)構(gòu)，對(duì)扣除工資統(tǒng)發(fā)以外的授權(quán)支付與直接支付的比例提出定量要求，防止化整為零、變相將直接支付轉(zhuǎn)為授權(quán)支付的情形出現(xiàn)。應(yīng)盡量控制授權(quán)支付,擴(kuò)大直接支付的比例。對(duì)于財(cái)政直接支付其他支出的具體規(guī)定,財(cái)政部門應(yīng)以批復(fù)的單位預(yù)算作為用款計(jì)劃和資金支付控制的重要依據(jù),具體明確其支出范圍、用途和金額底限，以此規(guī)范資金的支付。對(duì)于財(cái)政授權(quán)支付的部分，應(yīng)加大審核力度，強(qiáng)化事前事中的審核監(jiān)管,對(duì)預(yù)算單位的授權(quán)支付計(jì)劃進(jìn)行嚴(yán)格甄別，國(guó)庫(kù)應(yīng)做好每筆資金具體用途的合規(guī)性審核，對(duì)不合授權(quán)支付范圍的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)不予核準(zhǔn)；對(duì)授權(quán)支付計(jì)劃存續(xù)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)而單位無(wú)用款申請(qǐng)的，可建議科室予以調(diào)減計(jì)劃額度。要加強(qiáng)對(duì)單位授權(quán)支出的跟蹤審查，積極構(gòu)建單位授權(quán)支付的監(jiān)督審查制度。

5、加強(qiáng)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)

隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的實(shí)施，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算不再是簡(jiǎn)單的記賬，算賬，國(guó)庫(kù)集中支付是一項(xiàng)全新的業(yè)務(wù)，對(duì)人們的素質(zhì)也提出了更高的要求。各單位財(cái)務(wù)人員要及時(shí)掌握國(guó)庫(kù)集中支付后出現(xiàn)的新制度、新業(yè)務(wù)、新方法，強(qiáng)化財(cái)會(huì)人員的操作技能。國(guó)庫(kù)支付涉及預(yù)算編制、用款申請(qǐng)、計(jì)劃下達(dá)、項(xiàng)目管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，這就要求財(cái)會(huì)人員不僅要做財(cái)務(wù)核算員,還要做掌握全局的預(yù)算員。此外，應(yīng)加強(qiáng)單位財(cái)務(wù)人員專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)；建立起單位財(cái)務(wù)人員業(yè)績(jī)考評(píng)機(jī)制。對(duì)業(yè)績(jī)突出的，由財(cái)政部門給予表彰，使其積極性、創(chuàng)造性得到充分地發(fā)揮，業(yè)務(wù)素質(zhì)得到較好地提高。以適應(yīng)新形勢(shì)下行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付工作的需要，從而更好地推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革。

國(guó)庫(kù)集中收付制度是目前國(guó)外普遍采用的一種有效的政府財(cái)政資金管理制度，是應(yīng)用于市場(chǎng)主義國(guó)家國(guó)庫(kù)管理的科學(xué)方法。因此，我們不應(yīng)當(dāng)僅僅因?yàn)橹贫葓?zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問題而否認(rèn)這項(xiàng)制度的科學(xué)性，而應(yīng)當(dāng)從這些問題中找出原因并予以改正，只有這樣才能切實(shí)發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付制度的優(yōu)越性。