地方政府行政審批制度改革： 成效、問題及對(duì)策

劉泉宏

〔摘要〕 深化行政審批制度改革，各級(jí)地方政府是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，我國行政審批制度改革實(shí)施過程中，各級(jí)地方政府審批效能顯著提升、法治化水平不斷提高，取得了一定成績(jī)。隨著地方政府行政審批制度改革不斷深化，改革仍面臨著制度不夠健全、法治保障不足、行政審批模式有待進(jìn)一步創(chuàng)新等問題。為此，應(yīng)通過進(jìn)一步完善制度建設(shè)，提供改革法治保障，創(chuàng)新審批模式，加大審批事項(xiàng)清理力度，建立改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制等舉措，扎實(shí)推進(jìn)地方行政審批制度改革，讓人民群眾感受到改革成果帶來的便利。

〔關(guān)鍵詞〕 地方政府;行政審批改革;政府職能;法治保障

〔中圖分類號(hào)〕D630 ? 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕2096-8442（2020）03-0018-04

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進(jìn)一步加大了簡(jiǎn)政放權(quán)力度，加快了政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革?！爱?dāng)前我國行政審批制度改革主要是采取行政動(dòng)員的方式，通過行政組織的層序性結(jié)構(gòu)自上而下層層推動(dòng)?！?〔1 〕中央在精簡(jiǎn)行政審批項(xiàng)目的同時(shí)，要求各地方加大行政審批清理力度，推進(jìn)“放管服”（簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）部署工作。在這一過程中，各級(jí)地方政府是地方行政審批制度改革的直接執(zhí)行者，是地方行政審批機(jī)構(gòu)整合和優(yōu)化的落腳點(diǎn)，也是我國地方行政審批制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著“放管服”改革的持續(xù)深化，各級(jí)地方政府大力度推進(jìn)地方行政審批制度改革，取得了一定成績(jī)，但同樣面臨一些困境。為此，應(yīng)進(jìn)一步加大地方政府行政審批制度改革力度，讓群眾感受到改革成果帶來的便利。

一、地方政府行政審批制度改革成效

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)和要求，我國各地方政府在行政審批制度改革領(lǐng)域開始了更深層次、更為積極主動(dòng)地改革嘗試，取得了良好的成效。

第一，地方審批效能顯著提高。各級(jí)地方政府將提高審批效能作為改革首要目標(biāo)，通過進(jìn)一步清理審批項(xiàng)目、優(yōu)化審批程序等多手段聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了審批效能的顯著提升。例如：上海市通過創(chuàng)新審批方式，以告知承諾代替?zhèn)鹘y(tǒng)事前審批，使產(chǎn)業(yè)審批項(xiàng)目時(shí)間從原來的500天縮短到現(xiàn)在的220天，“比法定時(shí)間壓縮三分之一，有的項(xiàng)目可以壓縮二分之一” 〔2 〕。江蘇省推進(jìn)“不見面審批（服務(wù)）”改革，宿遷市作為實(shí)驗(yàn)地區(qū)，其“房地產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)限由220個(gè)工作日，壓縮到40個(gè)工作日;二手房轉(zhuǎn)移登記辦理時(shí)限由最初的20個(gè)工作日最終優(yōu)化為即辦件;投資建設(shè)項(xiàng)目綜合審批時(shí)限由90個(gè)工作日精簡(jiǎn)至40個(gè)工作日，審批效能大幅提升” 〔3 〕。山西省印發(fā)《推行網(wǎng)上辦、一次辦、馬上辦、就近辦清單》，“精簡(jiǎn)壓縮范圍涉及進(jìn)駐省政務(wù)大廳的行政審批部門41個(gè)。37個(gè)省直部門大幅壓減審批事項(xiàng)，涉及846項(xiàng)，法定辦理時(shí)限合計(jì)22 528天，壓縮后辦理時(shí)限合計(jì)10 963天，壓縮率為51%” 〔4 〕。各級(jí)地方政府結(jié)合自身區(qū)位特點(diǎn)，在改革方式、審批程序、審批模式、審批規(guī)范等多方面進(jìn)行了積極地探索，優(yōu)化了地方行政審批流程，提高了審批效率。

第二，堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革。各級(jí)地方政府不斷強(qiáng)化法治對(duì)改革的保障作用，強(qiáng)調(diào)依法改革，將各類改革措施納入法治軌道，對(duì)于暫時(shí)缺少法律支撐的改革措施和手段，堅(jiān)持立法先行的思路。如《山西省人民政府關(guān)于規(guī)范省政府部門行政審批行為改進(jìn)行政審批有關(guān)工作的實(shí)施意見》（晉政發(fā)〔2015〕15號(hào)）強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持依法審批。嚴(yán)格落實(shí)行政許可法和有關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范行政審批受理、審查、審批、辦結(jié)、告知等各環(huán)節(jié)，確保行政審批全過程依法有序進(jìn)行。上海市在告知承諾等新型審批制度推行時(shí)，出臺(tái)了《上海市行政審批告知承諾管理辦法》（2018滬府令4號(hào)），保證審批機(jī)關(guān)有法可依。

二、地方政府行政審批制度改革中存在的主要問題

隨著我國地方政府行政審批制度改革深化，新的癥結(jié)開始出現(xiàn)，主要表現(xiàn)在以下三方面。

（一）制度不夠健全

第一，改革標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化。行政許可涉及的范圍較為寬泛，“其涉及政府管理與公民、法人或其他組織自主決定的關(guān)系，政府管理與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的關(guān)系，政府管理與社會(huì)自律的關(guān)系，行政許可方式與其他行政管理方式的關(guān)系等” 〔5 〕37方方面面。《中華人民共和國行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》）為調(diào)整政府和市場(chǎng)關(guān)系，在第13條明確規(guī)定，通過下列方式能夠予以規(guī)范的可以不設(shè)行政許可，即公民、法人或者其他組織能夠自主決定的、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的、行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的 〔6 〕。該條成為各地行政審批改革中取消行政審批項(xiàng)目的法律依據(jù)。從目前實(shí)踐來看，此條規(guī)定在各地行政改革中并不能完全適用，難以發(fā)揮充分指導(dǎo)作用。一方面，《行政許可法》對(duì)于哪些領(lǐng)域?qū)儆诠穹ㄈ丝梢宰灾鳑Q定的、哪些屬于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可以有效調(diào)節(jié)的，沒有作明確規(guī)定，導(dǎo)致地方政府在取消審批項(xiàng)目時(shí)，不確定哪些項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)取消，使取消審批事項(xiàng)的“含金量”不高。另一方面，由于改革標(biāo)準(zhǔn)不夠細(xì)化，一些地方出現(xiàn)了急于下放、基層難以承接的現(xiàn)象。有些相關(guān)部門將復(fù)雜的審批項(xiàng)目下放至基層，如建設(shè)項(xiàng)目審批、環(huán)境評(píng)價(jià)審批等領(lǐng)域。這些復(fù)雜的審批項(xiàng)目專業(yè)性較強(qiáng)，基層組織往往由于人員配備有限，對(duì)于審批所需的技術(shù)和條件還不成熟，延長(zhǎng)了審批時(shí)間。

第二，輔助制度不完善。一是容錯(cuò)機(jī)制有待進(jìn)一步細(xì)化和優(yōu)化。2018年5月中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》，提出“建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤錯(cuò)誤” 〔7 〕。容錯(cuò)機(jī)制能夠有效降低行政管理者推動(dòng)制度創(chuàng)新承擔(dān)的法律風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)行政審批改革進(jìn)入深水區(qū)后，各地實(shí)際情況不同，無先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)可借鑒時(shí)，“地方行政審批改革面臨較大的政治成本，改革成本明顯大于收益，這使得各地方、各部門缺乏改革自發(fā)力” 〔8 〕，削弱了改革者的積極性。二是人員配備制度不完善。行政審批人員需要掌握大量相關(guān)法律政策和相應(yīng)專業(yè)知識(shí)，基層審批單位要及時(shí)根據(jù)工作需要補(bǔ)充人員數(shù)量、提高工作人員業(yè)務(wù)水平。一些上級(jí)機(jī)關(guān)將審批項(xiàng)目下放至基層機(jī)關(guān)后，沒有同步增強(qiáng)基層審批力量，出現(xiàn)了基層審批人手不夠、審批任務(wù)超負(fù)荷的現(xiàn)象。

（二）地方改革所需法治保障不足

行政審批改革涉及行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、政府的管理職能等方面，是一項(xiàng)牽一發(fā)而動(dòng)全身的系統(tǒng)工程。一方面，地方政府面臨著地方立法權(quán)限困境，無法完善改革相應(yīng)的法治保障。例如：我國各級(jí)地方政府成立了行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，承擔(dān)著推進(jìn)改革的監(jiān)管職能，從法律性質(zhì)來看，改革領(lǐng)導(dǎo)小組是一個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不具備問責(zé)權(quán)能，因此監(jiān)督效果并不理想。另一方面，部分改革相關(guān)規(guī)定由于制定時(shí)間較早，存在一定滯后性，在一定程度上限制了地方政府下放審批事項(xiàng)的空間。如企業(yè)在進(jìn)行特種設(shè)備安裝改造維修前，需要填報(bào)《特種設(shè)備安裝改造維修告知書》送至市質(zhì)監(jiān)局備案。由于備案不涉及實(shí)質(zhì)性審查，一些地方審改部門發(fā)現(xiàn)如果把該事項(xiàng)下放至縣級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，能夠提高審批效率，便利群眾。根據(jù)《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第23條規(guī)定：“特種設(shè)備安裝、改造、修理的施工單位應(yīng)當(dāng)在施工前將擬進(jìn)行的特種設(shè)備安裝、改造、修理情況書面告知直轄市或者設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門?！?〔9 〕目前，該項(xiàng)審批只能由直轄市或設(shè)區(qū)的市一級(jí)政府負(fù)責(zé)實(shí)施，無法根據(jù)改革實(shí)際需求下放到縣級(jí)辦理。

（三）行政審批模式有待進(jìn)一步創(chuàng)新

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新型產(chǎn)業(yè)的升級(jí)，市場(chǎng)同時(shí)也對(duì)行政審批提出了更高的要求。要滿足市場(chǎng)需求，行政審批程序和審批模式仍有待進(jìn)一步創(chuàng)新。

第一，審批程序有待創(chuàng)新。國務(wù)院總理李克強(qiáng)在全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“為群眾服務(wù)是政府的本分，要把能否做到企業(yè)和群眾‘辦事不求人’作為衡量服務(wù)型政府建設(shè)成效的一個(gè)‘試金石’。政府各部門要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，認(rèn)真梳理企業(yè)和群眾辦事最煩最難的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，看看哪些事項(xiàng)需要反復(fù)跑、哪些窗口排隊(duì)長(zhǎng)，有針對(duì)性地采取措施。” 〔10 〕近年來，各地方人民政府為了提高行政審批效率，普遍采取網(wǎng)上審批等方式，其中一些審批程序的細(xì)節(jié)仍有待優(yōu)化。如有些市級(jí)項(xiàng)目在實(shí)施過程中，相關(guān)部門要求申請(qǐng)人重復(fù)提交證明材料，而這些材料可以通過部門之間信息共享完成驗(yàn)證，復(fù)雜的審批流程給申請(qǐng)人增加了成本。

第二，新型審批模式創(chuàng)新力度不足。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革。這就要求地方政府在審批制度創(chuàng)新的過程中，從市場(chǎng)的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)秩序的“監(jiān)管者”，從市場(chǎng)監(jiān)管者角度出發(fā)，改變傳統(tǒng)事前審查模式，探索新型審批方式。從實(shí)踐來看，有些地方政府仍采取簡(jiǎn)化程序，集中受理、電子化信息化等方式，以優(yōu)化傳統(tǒng)模式為主。有些地方政府雖然創(chuàng)新了審批模式，但考慮到創(chuàng)新可能帶來的管理風(fēng)險(xiǎn)，往往持相對(duì)保守態(tài)度，僅在一些地區(qū)試點(diǎn)推行。從整體改革成果來看，改革力量主要集中于對(duì)傳統(tǒng)模式的優(yōu)化，對(duì)于新型模式的創(chuàng)新力度稍顯不足。

三、深化地方政府行政審批改革的對(duì)策

（一）進(jìn)一步完善制度建設(shè)

第一，加快制定改革統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。一要各省、市級(jí)政府進(jìn)一步細(xì)化改革內(nèi)容，界定相關(guān)部門的改革權(quán)限，明確哪些事項(xiàng)可以由有關(guān)部門酌情考慮下放，突破改革過程中遇到的瓶頸。二要推進(jìn)行政審批制度改革標(biāo)準(zhǔn)化。行政審批標(biāo)準(zhǔn)化要遵循公開性和統(tǒng)一性，在精簡(jiǎn)審批項(xiàng)目、再造審批流程、完善監(jiān)督問責(zé)機(jī)制、規(guī)范行政許可受理場(chǎng)所建設(shè)與管理等方面著力，進(jìn)一步制定行政許可事項(xiàng)的分類、編碼、測(cè)評(píng)、審查等相關(guān)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)各部門的統(tǒng)一化管理。

第二，完善輔助機(jī)制。一要盡快完善容錯(cuò)機(jī)制。明確容錯(cuò)的范疇，要“既不縱容違法亂紀(jì)的行為，又能鼓勵(lì)干事創(chuàng)業(yè)的熱情” 〔11 〕，為改革創(chuàng)新營造一個(gè)良好的制度環(huán)境。二要完善人員配備機(jī)制。一方面，要對(duì)負(fù)責(zé)改革的工作人員加大培訓(xùn)力度，在本區(qū)域范圍內(nèi)組織對(duì)相關(guān)法律法規(guī)和政策的學(xué)習(xí)和宣講，邀請(qǐng)國土、城建、自然資源等領(lǐng)域的專家為改革工作提供幫助和建議，提高工作人員的專業(yè)技能水平。另一方面，對(duì)審批力量相對(duì)薄弱的部門增加人員配備，提高審批工作質(zhì)量。

（二）進(jìn)一步提供改革所需的法治保障

第一，要從立法層面適當(dāng)擴(kuò)大地方政府改革所需的立法空間。市一級(jí)行政審批制度改革要符合依法行政的要求，這就需要市一級(jí)政府將行政審批制度改革的措施制度化、法律化。因此，應(yīng)當(dāng)考慮適當(dāng)允許地方政府在行政審批制度改革領(lǐng)域制定政府規(guī)章，以便用法律的形式明確本區(qū)域內(nèi)改革的原則、主體、實(shí)施方法、責(zé)任等相關(guān)問題。這既可以使得改革于法有據(jù)，也有利于改革的深入。

第二，要從許可法層面為市一級(jí)政府提供更大的空間。一方面，應(yīng)當(dāng)充分考慮市一級(jí)政府的改革空間，新設(shè)的行政審批項(xiàng)目若可以下放至下一級(jí)部門實(shí)施的，要盡快完善相關(guān)法律法規(guī)。另一方面，要適當(dāng)允許各部門先行先試，充分發(fā)揮本地方的積極性。完善立法空間需要較長(zhǎng)時(shí)間的架構(gòu)和實(shí)驗(yàn)，但改革的推進(jìn)不能因此止步。因此，允許各地方、各部門、各單位在現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)中先行先試，再將好的經(jīng)驗(yàn)和方法統(tǒng)籌推進(jìn)。對(duì)于已經(jīng)成熟、效果良好的改革舉措要盡快在立法層面予以保障，為地方政府深化改革提供制度支持。

（三）創(chuàng)新審批模式

第一，要對(duì)傳統(tǒng)審批模式進(jìn)行優(yōu)化。地方政府要認(rèn)真梳理審批所需的每項(xiàng)材料，對(duì)通過政府信息共享能夠證明的事項(xiàng)，堅(jiān)持能省則省、能免則免的原則，避免申請(qǐng)人重復(fù)提交，對(duì)給群眾造成較大負(fù)擔(dān)的審批流程，要予以簡(jiǎn)化。

第二，要加大新型審批模式創(chuàng)新力度。一方面，地方政府要積極打破事前審查的模式，用事后監(jiān)管代替事前審查，通過簡(jiǎn)化事前審查、強(qiáng)化事后監(jiān)管，探索新型審批模式。另一方面，要發(fā)揮既有創(chuàng)新模式的引領(lǐng)作用。例如：近年來，一些地方政府推行的“容缺審批”“告知承諾”等創(chuàng)新模式，取得了良好的改革效果，可以提高推廣力度，進(jìn)一步擴(kuò)大適用范圍。

（四）加大審批事項(xiàng)清理力度

一要繼續(xù)加大對(duì)既有審批項(xiàng)目的清理力度。各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《行政許可法》的規(guī)定，結(jié)合本區(qū)域?qū)嶋H情況，根據(jù)“應(yīng)減盡減、應(yīng)當(dāng)盡放”的原則，進(jìn)一步清理行政審批事項(xiàng)，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)的干預(yù)。二要清理審批相關(guān)規(guī)范性文件。除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和省級(jí)政府規(guī)章以外，對(duì)存在的不合法、不合理、不必要的部門審批事項(xiàng)規(guī)范性文件進(jìn)行清理。三要嚴(yán)格控制新設(shè)審批數(shù)量。在履行管理職能時(shí)，將設(shè)定行政審批作為最后的管理手段，凡是通過市場(chǎng)、中介組織、行業(yè)自律能夠有效解決的，應(yīng)優(yōu)先考慮發(fā)揮市場(chǎng)、中介組織和行業(yè)自律的功能。

（五）建立改革聯(lián)動(dòng)機(jī)制

行政審批制度改革并非某一部門獨(dú)自推進(jìn)即可實(shí)現(xiàn)，需要多層級(jí)、多部門聯(lián)動(dòng)合作。當(dāng)行政審批改革推進(jìn)到深水區(qū)時(shí)，需要各級(jí)政府及其職能部門互相聯(lián)動(dòng)，共同破解體制性和機(jī)制性問題。一要完善上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制。上級(jí)政府及時(shí)傳達(dá)改革動(dòng)態(tài)、方向和思路，為下級(jí)政府的改革實(shí)踐提出原則和方向;下級(jí)政府要積極提出實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新思路，為上級(jí)政府的決策提供參考依據(jù)。二要積極推動(dòng)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的溝通機(jī)制。行政審批制度改革不僅關(guān)系到各級(jí)政府，而且影響到參與市場(chǎng)活動(dòng)的各類主體。一項(xiàng)審批項(xiàng)目能否發(fā)揮其管理價(jià)值，是否有其他更行之有效的管理方式可以替代，參與市場(chǎng)實(shí)踐的主體提出的建議同樣極具價(jià)值。因此，要積極聽取相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)行政審批制度改革的意見，開展民情民意調(diào)查，充分融入社會(huì)力量形成改革合力，推動(dòng)構(gòu)建暢通溝通機(jī)制。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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責(zé)任編輯 梁 昀