香港住房保障供應(yīng)體系的發(fā)展歷程、效果及評(píng)價(jià)

陳舜堯

摘要：香港住房保障制度具有較長(zhǎng)的發(fā)展歷史，經(jīng)歷了消除“房荒”、住房改善、推進(jìn)居民住房持有率、多樣化住房保障措施等發(fā)展階段，香港通過(guò)保障性住房解決了超過(guò)200萬(wàn)居民的住房需求，但目前香港住房保障體系仍存在供不應(yīng)求、品質(zhì)較低、社會(huì)矛盾突出等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：住房保障;發(fā)展歷程;效果評(píng)價(jià)

一、香港住房保障的發(fā)展歷程

（一）1953年-1971年，消除“房荒”階段

香港保障房（公屋）制度始于20世紀(jì)五十年代，二戰(zhàn)結(jié)束后，內(nèi)地難民涌入香港使香港常住人口激增，幾年間從60萬(wàn)增至230萬(wàn)。香港住房需求急劇上升，市區(qū)內(nèi)的舊樓擠滿(mǎn)內(nèi)地移民和香港居民，市郊邊緣違法搭建的寮屋區(qū)也日益增加。1947年港英政府進(jìn)行租務(wù)管制，限制租金與禁止逼遷，市區(qū)內(nèi)的舊樓拆遷重建難度增加，加速了寮屋區(qū)的擴(kuò)張。1953年圣誕夜，九龍半島石硤尾寮屋區(qū)被一場(chǎng)大火燒成廢墟，5.8萬(wàn)人受災(zāi)無(wú)家可歸，香港政府隨即在原址興建臨時(shí)性安置所、中轉(zhuǎn)房屋和公共屋村安置災(zāi)民。同時(shí)，香港政府成立了半獨(dú)立的香港屋宇建設(shè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)廉租房的建設(shè)，并提出“廉租屋計(jì)劃”，開(kāi)始為居住于木屋區(qū)的住房困難群體提供質(zhì)量較好的租賃住房，這一系列措施標(biāo)志著香港保障房的起步。

（二）1972年-1976年，住房改善階段

隨著戰(zhàn)后香港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府財(cái)力的增強(qiáng)，1972年，香港政府推出“十年建屋計(jì)劃”，通過(guò)增加保障房供給的方式，為180萬(wàn)人居住在貧民窟的居民提供有獨(dú)立設(shè)施的住房，標(biāo)志著香港公屋政策由主要安置災(zāi)民轉(zhuǎn)向致力于為低收入居民提供住所。香港政府通過(guò)重組原來(lái)負(fù)責(zé)公共房屋的多個(gè)機(jī)構(gòu)，于1973年4月成立房屋委員會(huì)，以推展政府的公屋計(jì)劃。政府又將遷置事務(wù)處和市政事務(wù)署轄下的屋宇建設(shè)處合并成房屋署，作為房屋會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

十年建屋計(jì)劃為香港居民提供具有完備設(shè)施（水、電、廚、廁）、人均居住面積不少于3.25平方米的獨(dú)立單元房。這些公共住房由政府出資，承建商建設(shè)，以?xún)?yōu)惠的價(jià)格出售或出租給符合扶持條件的居民。經(jīng)過(guò)十年的努力，香港政府興建了22萬(wàn)套公共住宅，約有100萬(wàn)人受益。

（三）1980年代至1990年代，推進(jìn)居民住房持有率階段

70年代中開(kāi)始，香港住房保障開(kāi)始增加對(duì)居民持有產(chǎn)權(quán)的保障。1976年，香港政府推出“居者有其屋計(jì)劃”，協(xié)助中低收入家庭和公共租賃住房的租戶(hù)購(gòu)買(mǎi)商品房。香港房屋委員會(huì)負(fù)責(zé)“居屋計(jì)劃”的選址、設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)和出售，居屋通常以成本價(jià)（低于市價(jià)的1/3或1/2）出售給中等偏下收入者。為此政府設(shè)立了“居者有其屋計(jì)劃”專(zhuān)項(xiàng)基金，1978年政府為了加快居屋計(jì)劃的進(jìn)度，推出“私人機(jī)構(gòu)參建居屋計(jì)劃”，鼓勵(lì)私營(yíng)開(kāi)發(fā)商積極參與政府的居屋計(jì)劃。在這個(gè)階段，政府也繼續(xù)完善公共租住房屋的相關(guān)政策，包括將“十年建屋計(jì)劃”延長(zhǎng)五年，推出“拓展重建計(jì)劃”清除不符合標(biāo)準(zhǔn)的老舊住房、削減經(jīng)濟(jì)條件有所改善的住戶(hù)的住房補(bǔ)助等。1988年，政府推出了“長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋戰(zhàn)略”和自置居所貸款計(jì)劃，計(jì)劃為所有港人提供一套設(shè)備齊全的住房。

經(jīng)過(guò)30年的建設(shè)，這個(gè)階段香港已走出“房荒”的局面，房委會(huì)擁有當(dāng)時(shí)世界上最大量的公屋，超過(guò)240萬(wàn)人居住在公營(yíng)房屋，占全港人口的45%。港英政府于1987年全面檢討房屋政策，并發(fā)表了一份計(jì)劃至2001年的長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略報(bào)告。報(bào)告確立了房屋以私人樓宇供應(yīng)為主導(dǎo)，政府除繼續(xù)修建公屋和居屋外，其政策扶持方式從供給面轉(zhuǎn)向需求面，即通過(guò)提供優(yōu)惠貸款協(xié)助市民在私人市場(chǎng)自置居所，作為長(zhǎng)遠(yuǎn)解決房屋問(wèn)題的方法，逐步減輕政府提供公共住房的負(fù)擔(dān)。為配合長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略，房委會(huì)一方面推出“整體重建計(jì)劃”以逐步拆除重建566棟1973年以前建成的徙置大廈;另一方面也推出“自置居所貸款計(jì)劃”，以協(xié)助符合條件的家庭在私人市場(chǎng)自置居所。同時(shí)，房委會(huì)也于1988年改組，政府注資形式正式退出，房委會(huì)從而成為自負(fù)盈虧的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

（四）97年香港回歸后，多樣化住房保障措施階段

在香港回歸前夕，外來(lái)投資持續(xù)涌入香港房地產(chǎn)市場(chǎng)，樓價(jià)與租金不斷上漲，炒房現(xiàn)象嚴(yán)重，政府在住房保障方面壓力劇增。香港回歸后，于1998年發(fā)表《建屋安民、邁向21世紀(jì)：香港長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略白皮書(shū)》，建議措施包括有效監(jiān)測(cè)房屋供求，改善房屋供給效率，縮短市民輪候公屋時(shí)間，以及提高公營(yíng)房屋的流動(dòng)性等。白皮書(shū)承諾的目標(biāo)包括：（1）每年興建不少于8.5萬(wàn)個(gè)公營(yíng)及私營(yíng)住宅單位（俗稱(chēng)“八萬(wàn)五”計(jì)劃）;（2）在2007年或之前提升自置居所家庭的比率至70%;（3）在2005年或之前把輪候公屋的平均時(shí)間由6年半縮短至3年。但回歸后的亞洲金融風(fēng)暴使香港的私人住房?jī)r(jià)格不斷下降，市民的購(gòu)房需求大幅減少，房屋空置率上升。為避免“八萬(wàn)五”計(jì)劃影響樓市，大量興建住宅的計(jì)劃被暫停。21世紀(jì)初期，政府轉(zhuǎn)變其在住房供給方面的職能，從供給住房轉(zhuǎn)為供給土地及住房補(bǔ)助，無(wú)限期停建和停售公屋，存量公屋則轉(zhuǎn)為用于非商業(yè)用途。直至2008年國(guó)際金融風(fēng)暴，香港樓市在“量化寬松”的金融政策影響下，樓價(jià)迅速上升，特區(qū)政府才開(kāi)始重新拾起公屋供給的職能，2014年12月特區(qū)政府發(fā)布“長(zhǎng)遠(yuǎn)房屋策略”，提出興建48萬(wàn)套住房單位作為自2015/2016年度起10年內(nèi)的總房屋供應(yīng)目標(biāo)，并且公私營(yíng)房屋供應(yīng)比例確定為6：4，推動(dòng)香港住房保障制度繼續(xù)發(fā)展。

在這個(gè)階段，政府的住房保障政策也開(kāi)始進(jìn)行多樣化的發(fā)展和完善。在公共租賃住房管理方面，推出“維護(hù)公屋資源合理分配政策”，完善公屋租金分級(jí)制度和退出機(jī)制;推出“可租可買(mǎi)”計(jì)劃，協(xié)助合資格的公屋申請(qǐng)者購(gòu)買(mǎi)住房。在住房市場(chǎng)方面，房屋委推出“居屋第二市場(chǎng)計(jì)劃”，加快二手房的流轉(zhuǎn);推出“重建置業(yè)計(jì)劃”，對(duì)受重建計(jì)劃影響的租戶(hù)提供按揭還款補(bǔ)助金。同時(shí)，這個(gè)階段的住房保障措施也根據(jù)不同群體的特性進(jìn)行優(yōu)化和細(xì)化。一方面，香港房屋署推出了一系列為老年申請(qǐng)者服務(wù)的住房保障措施，包括高齡單身人士?jī)?yōu)先配屋計(jì)劃，將單身長(zhǎng)者的輪候時(shí)間減半;“天倫樂(lè)”優(yōu)先配屋計(jì)劃，讓年輕家庭和年長(zhǎng)父母或受供養(yǎng)親屬同住一個(gè)單位或兩個(gè)就近的單位;共享頤年優(yōu)先配屋計(jì)劃，兩位以上長(zhǎng)者共同申請(qǐng)一個(gè)單位將獲得優(yōu)先配租;而香港房協(xié)也推出了長(zhǎng)者安居樂(lè)住屋計(jì)劃，以終身租約的形式為符合資格的長(zhǎng)者提供轉(zhuǎn)為其需要而設(shè)計(jì)并設(shè)置綜合健康護(hù)理設(shè)施的房屋。另一方面，政府在2005年也出臺(tái)了針對(duì)非長(zhǎng)者單身人士的“配額及計(jì)分制”公屋申請(qǐng)計(jì)劃，每年供應(yīng)2000個(gè)公共租住房屋給青年單身申請(qǐng)者。同時(shí)，社會(huì)福利署也會(huì)協(xié)助生活無(wú)法自理的人士或家庭申請(qǐng)暫住在公共租住房屋。在這個(gè)階段，政府將政策扶持方式從供給方面轉(zhuǎn)向需求方面，即通過(guò)提供優(yōu)惠貸款幫助居民購(gòu)買(mǎi)私人興建的住房，逐步減輕政府提供公共住房的負(fù)擔(dān)。此外，對(duì)房屋委員會(huì)進(jìn)行了改組，主席由政府委任的非官方人士擔(dān)任，從而有利吸引更多私人資本進(jìn)入普通住宅市場(chǎng)。

二、香港住房保障政策的實(shí)施效果

香港公屋制度的建立在初期極大程度解決了住房困難家庭的居住需求，1965年，居住在公共出租住房的人口便達(dá)到100萬(wàn)人，1981年，房委會(huì)管轄下的公屋住戶(hù)人口達(dá)200萬(wàn)。截至2017年底，香港公共租住房屋的單位數(shù)達(dá)76.9萬(wàn)套，惠及人口穩(wěn)定在208萬(wàn)人。近十年來(lái)，從2007-2017年，香港房屋委及房屋協(xié)會(huì)總共在香港提供了14.57萬(wàn)套保障性住房。其中房委會(huì)為保障房的主要供應(yīng)主體。

但是從輪候的情況來(lái)看，香港的公屋數(shù)量還遠(yuǎn)未滿(mǎn)足目前香港居民的申請(qǐng)需求。2016年6月底，輪候公屋的申請(qǐng)數(shù)達(dá)到28萬(wàn)，而未來(lái)10年政府公屋供應(yīng)目標(biāo)只有20萬(wàn)戶(hù)，并且根據(jù)2011-2016年的數(shù)據(jù)，每年都有2-3萬(wàn)戶(hù)申請(qǐng)者加入輪候隊(duì)伍。香港回歸初期，政府曾大量興建出租公屋，但2002年11月后政府重新定位房屋政策，開(kāi)始減少新建公屋，輪候人數(shù)逐年上升。并且隨著樓價(jià)和租金的上升，許多基層居民加入公屋申請(qǐng)的行列。根據(jù)香港房屋委的統(tǒng)計(jì)，1997年申請(qǐng)者平均需要6.6年才能獲得首次配租，回歸后由于政府大量興建公屋，到2005年，輪候時(shí)間下降至1.8年，長(zhǎng)者一人申請(qǐng)只需1年。隨后由于樓價(jià)和租金上升，公屋申請(qǐng)者增加，家庭和長(zhǎng)者的輪候時(shí)間延長(zhǎng)至2015年的3.3年和1.8年。然而，根據(jù)審計(jì)署2013年的報(bào)告，有7%的公屋申請(qǐng)者輪候時(shí)間在五年或以上，長(zhǎng)時(shí)間未獲得配租。而房委會(huì)最新公布的數(shù)據(jù)顯示，2017年公共租住房屋的輪候時(shí)間已達(dá)到4.7年，并且，2016-2017年里有約60%（7300宗）的申請(qǐng)者輪候時(shí)間至少4-5年，約30%輪候時(shí)間超過(guò)5年。

三、香港住房保障供應(yīng)體系評(píng)價(jià)

經(jīng)過(guò)將近70年的發(fā)展和建設(shè)，香港形成了以公共租住房屋及居者有其屋計(jì)劃住房為主的保障房體系，覆蓋了中低收入水平的單身青年、單身長(zhǎng)者、一般家庭、具有養(yǎng)老壓力的家庭等。除了實(shí)物配租外，香港房屋委也提供多種住房補(bǔ)助和貸款優(yōu)惠計(jì)劃給住房困難家庭，多渠道保障香港居民的住房剛需。

香港住房保障體系經(jīng)歷了三個(gè)轉(zhuǎn)變：一是在類(lèi)型上從簡(jiǎn)單的為受災(zāi)災(zāi)民提供安置性住房，發(fā)展為覆蓋多類(lèi)住房困難群體和住房保障需求的公營(yíng)住房。二是在產(chǎn)權(quán)保障上從只提供租賃住房發(fā)展為同時(shí)保障租賃需求和購(gòu)房需求的保障體系。三是在保障方式上從僅提供實(shí)物配租發(fā)展為實(shí)物和資金補(bǔ)助并存，從單純的住房供給發(fā)展為服務(wù)供給，不僅為居民提供住房，也為公屋居民提供服務(wù)和關(guān)懷。

與內(nèi)地的住房保障政策相比，香港政府的公屋政策具有三個(gè)特點(diǎn)：一是政策精細(xì)化，在公屋供給類(lèi)型、申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置、申請(qǐng)人群類(lèi)型、申請(qǐng)人群需求、租金設(shè)置和退出機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)的政策條款設(shè)置，積極推進(jìn)住房保障高質(zhì)量、廣覆蓋、高利用率。二是重視居民的產(chǎn)權(quán)需求，推出多項(xiàng)計(jì)劃幫助中低收入群體購(gòu)置住房，幫助公屋租戶(hù)購(gòu)置公營(yíng)房屋，從而提高全體居民的住房持有率。三是重視年齡因素，為了適應(yīng)老齡化社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，香港政府推出多個(gè)針對(duì)老年人群體的住房保障項(xiàng)目，縮短長(zhǎng)者群體的公屋申請(qǐng)輪候事件，促進(jìn)長(zhǎng)者之間，長(zhǎng)者與家人之間的相互照顧和扶持。同時(shí)香港政府也推出針對(duì)青年人群體的住房保障計(jì)劃，以保障目前房?jī)r(jià)不斷攀升的趨勢(shì)下，青年一代的住房需求。

但是，香港的公屋供應(yīng)依然受到香港居民的質(zhì)疑。一是新建公屋供應(yīng)量未達(dá)到預(yù)期水平。2012年后，香港的公屋供給量低于政府承諾的指標(biāo)，引起香港居民的不滿(mǎn)。其次，香港公屋的面積標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為落后于居民的需求。多人家庭居住的公屋在建設(shè)面積上逐年縮減，影響了公屋居民的居住品質(zhì)。

同時(shí)，香港的公屋制度也受到多種挑戰(zhàn)：一是大量長(zhǎng)者居住在公屋社區(qū)，形成“老人村”，維修管理欠缺、健康及家居照顧不足、醫(yī)療及長(zhǎng)者康樂(lè)設(shè)施短缺、貧困以及社會(huì)排斥等問(wèn)題凸顯。二是以實(shí)物資助為主的住房保障制度相對(duì)滯后，其供給緩慢、建設(shè)周期長(zhǎng)的問(wèn)題使住房保障政策難以適應(yīng)不斷變化的房地產(chǎn)市場(chǎng)。三是輪候制度和保障政策的設(shè)置引起不同利益群體之間的沖突，在中低收入群體的住房保障尚未完全滿(mǎn)足的情況下，優(yōu)先資助了部分有能力購(gòu)房者的需求，違反了“先幫助最有需要的人”的原則。

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