新時代推進基層社會治理法治化的路徑探析

張蓓蓓

摘 要：新時代基層社會涌現(xiàn)出許多新情況新問題，要求社會治理工作不斷創(chuàng)新。法治化是新時代推進基層社會治理現(xiàn)代化的重要著力點，關(guān)鍵在于用法治精神與法律制度影響和約束社會治理的思想與模式。在治理過程中，把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為社會治理法治化的主線，把多元共治作為基層社會治理的落腳點，為基層社會治理注入了新的生命力。本文闡述了新時代基層社會治理法治化的重要意義，在對立法工作相對滯后、治理法治保障制度不完善等不利因素分析的基礎(chǔ)上，提出堅持科學(xué)立法、完善調(diào)處機制等新時代推進基層社會治理法治化的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：基層社會治理；法治化；黨組織領(lǐng)導(dǎo)

中圖分類號：D920 文獻標識碼：A 文章編號：2095-9052（2020）05-0064-02

黨的十九屆四中全會指出，堅持全面依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權(quán)利是我國國家制度和國家治理體系現(xiàn)代化的顯著優(yōu)勢之一，要求必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，推進法治中國建設(shè)[1]。從黨的十九屆四中全會決定中，可以看出國家對加強治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的制度層面提高到了前所未有的重視程度，法治建設(shè)就是制度當中非常重要的組成部分。國家治理體系涉及方方面面，社會治理就是其中的重要內(nèi)容之一?；鶎由鐣卫碜鳛樯鐣卫淼幕締卧蜕窠?jīng)末梢，是不同社會群體的聚集地、社會關(guān)系的交織領(lǐng)域、社會組織的立足點和社會資源的承擔者。基層社會治理中的法治化是社會治理的基石和保障，是推動新時代社會治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，對于實現(xiàn)全面依法治國的宏觀戰(zhàn)略至關(guān)重要。

一、新時代基層社會治理法治化的重要意義

（一）夯實黨執(zhí)政基礎(chǔ)和堅持人民主體地位的有效途徑

十八屆四中全會提出“治理”這一政治命題，最重要的特征在于治理主體的多元化，社會組織和社會自治力量均可以在法治化的框架內(nèi)參與到基層社會治理中，是民主化的制度理念和制度設(shè)計，有利于進一步夯實黨的執(zhí)政基礎(chǔ)?；鶎由鐣卫碛质且怨卜?wù)為目標，以社會問題為導(dǎo)向，突出人民群眾在國家和社會治理中的主體地位，依法保障人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定，參與國家和社會治理。

（二）實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)

治理是公共權(quán)威為實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動和管理過程[2]，包含著政府治理和社會自治兩個方面的內(nèi)容。公共利益的實現(xiàn)需要法治來保障，治理包含法治的內(nèi)容，法治推動治理的實現(xiàn)。基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要法治化來發(fā)揮治理體系的功能，提高公共治理能力。

（三）促進基層治理創(chuàng)新實踐轉(zhuǎn)化的法治保障

基層治理實踐往往先于治理制度，好的治理實踐成果需要制度化的方式轉(zhuǎn)化和推廣。法治為基層治理成果提供了可延續(xù)的保障，法治建設(shè)是關(guān)系到基層社會治理全局的重大問題。

二、影響當前基層社會治理法治化的不利因素分析

基層社會治理法治化是依法治國的基礎(chǔ)和重點所在。十九大以來，社會治理法治化雖然取得了一定成效，同樣有不少值得關(guān)注的問題。

（一）立法工作相對滯后

在實踐中，基層治理也面臨許多新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。對如何確立多樣化的管理主體及其地位、各級政府在基層管理中的權(quán)力該怎樣定位等相關(guān)聯(lián)的一些事務(wù)，都沒有相關(guān)的立法工作跟進，滯后的法律法規(guī)拖慢了社會治理法治化進程。另外，個別社區(qū)的自治公約與法律法規(guī)發(fā)生沖突，一定程度上還可能出現(xiàn)上位法與下位法之間沖突、不同部門規(guī)范性文件之間的不協(xié)調(diào)情況，這些都不同程度地影響了社區(qū)法治化建設(shè)步伐。要完善基層社會治理的法律體系，做到有法可依，必須要加快對基層社會治理的立法，著力解決基層社會治理中法律依據(jù)不足、制度機制短缺等問題。在立法過程中更要強調(diào)法律的可操作性，關(guān)鍵是強化“科學(xué)立法”。

（二）治理法治保障制度不完善

第一，依法治理還不到位?，F(xiàn)階段，影響基層社會治理法治化水平的原因是復(fù)雜的，最為重要的有三大因素。首先是基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與依法執(zhí)政的關(guān)系不明晰?？梢钥吹皆谝恍┥鐓^(qū)實際運行中，一些基層政府常常越權(quán)插手居委會各項事務(wù)，使得居委會的權(quán)利得不到實現(xiàn)。其次表現(xiàn)在矛盾糾紛依法調(diào)處機構(gòu)有待完善。從調(diào)研的情況看，基層雖然都成立了人民調(diào)解委員會，但矛盾糾紛調(diào)處機制不健全，導(dǎo)致大多數(shù)“老、大、難”糾紛和纏訪鬧訪案件難以解決。工作只停留在表面上，停留在穩(wěn)控上，沒有從根本上依法解決問題[3]。最后，基層一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)考核機制不完善。當前對基層工作的績效考核上，大多是“上對下”，而不是以群眾滿意度為考核準則?；鶎痈刹烤τ糜趹?yīng)付上級考核檢查上的多，用于開展法治活動、服務(wù)居民上的少。

第二，治理主體的法治觀念淡薄。構(gòu)建合理合法的基層社會治理體系，需要政府與民眾之間形成公開、民主、監(jiān)管相融合的良性健康關(guān)系。但是由于傳統(tǒng)社會風(fēng)俗習(xí)慣和行政化管理的困擾，基層政府當前還沒有達到完全具備法治思維的程度。一是行政思維根深蒂固，政府機構(gòu)沒有完全將服務(wù)群眾和服務(wù)社會放在首位。服務(wù)型政府就是為人民服務(wù)，基本宗旨就是為社會、公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。但目前看來，有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)，政府工作人員認為他們的職責(zé)只是做好管理，缺乏權(quán)責(zé)對等的社會法治觀念。二是民眾受傳統(tǒng)思想的影響，對于一些政策通常趨于順從，往往傾向于一味地接受命令和監(jiān)管，沒有參加到自我管理中的想法和主動性。同時居民缺乏較為有力的監(jiān)督機制，比如一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)逐漸異化為政府行政力量的延伸，在絕大部分居民包括社區(qū)干部的觀念里，自主權(quán)等同于幾年一次選舉權(quán)，自治事務(wù)和實際上還是社區(qū)干部掌權(quán)，他們逐漸成為政府的代理人而不是居民的代理人。

三、新時代推進基層社會治理法治化的路徑選擇

（一）堅持科學(xué)立法，建立較為完備的治理制度體系

第一，完善基層社會治理的立法和制度體系。針對基層治理無法可依或無操作性法律規(guī)定的狀況，需分層次完善政府治理和社會自治法制體系。市縣兩級黨委政府就落實基層治理法律法規(guī)提供可操作性的指導(dǎo)意見，并指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理工作，如制定并完善城市居民委員會組織法和村民委員會組織法的指導(dǎo)意見，特別落實法律法規(guī)中關(guān)于村民委員會選舉觀察員和法律顧問等相關(guān)制度安排，適時推出政府主導(dǎo)的社會治理體制的指導(dǎo)意見。居民委員會和村民委員會需在政府法制部門指導(dǎo)下制定或完善自治章程和村民自治章程、村規(guī)民約，形成人大-政府-自治單位三級治理法律體系。

第二，加強政府規(guī)范性文件的合法性審查機制。建立人大主導(dǎo)—政府實施—公眾參與的社區(qū)治理立法形成機制的同時，加強政府有關(guān)社區(qū)治理的規(guī)范性文件的合法性審查，完善以專家、社會公眾、人大代表政協(xié)委員等參與合法性審查專家組，對黨委政府的重大決策實施合法性審查，市縣兩級人大對規(guī)范性文件實施備案性審查的制度。

（二）完善調(diào)處機制，推進法律服務(wù)零距離

在矛盾和糾紛中引入法治，旨在完善調(diào)解機制，是基層社會治理法治化的重要組成部分。牢固樹立以人民為中心的工作導(dǎo)向，堅持以基層為重點，積極滿足群眾的日常法治需求。筆者從調(diào)研情況看，具體可通過以下途徑實現(xiàn)：完善三項機制，推進法律服務(wù)群眾零距離。牢固樹立以人民為中心的工作導(dǎo)向，堅持以基層為重點，積極滿足群眾的日常法治需求。

第一，建立法律顧問工作機制。出臺了《關(guān)于推進“一村一法律顧問”制度的實施意見》，對擔任村法律顧問的律師工作權(quán)利、工作職責(zé)提出了詳細要求，同時司法部門加強對全縣村法律顧問工作的指導(dǎo)，規(guī)范村法律顧問日常工作行為。建立健全村居法律顧問制度，設(shè)立法律咨詢服務(wù)站點，及時有效解答群眾日常生產(chǎn)和生活中遇到的法律問題，提供法律意見。引導(dǎo)村居民以合法、理性的方式表達訴求，對老弱病殘等弱勢群體給予法律援助，最大限度地將基層社會矛盾妥善解決在家門口。

第二，完善便民服務(wù)機制。設(shè)立法律援助工作站、警民聯(lián)調(diào)工作室等相關(guān)法律服務(wù)站所。充分發(fā)揮“一村（社區(qū)）一法律顧問”作用，積極協(xié)助村（社區(qū)）自治組織起草、審核、修訂村（社區(qū)）自治組織章程、村規(guī)民約以其他管理規(guī)定，及時為村（社區(qū)）經(jīng)濟、民生和社會管理方面的決策提供法律建議和幫助。主動配合農(nóng)村土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)、林權(quán)改革等中央惠農(nóng)政策的落實，積極開展專項服務(wù)，化解基層農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，有效提升鄉(xiāng)村民主治理法治化水平。

第三，完善矛盾糾紛多元化解機制。學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗”，完善人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接聯(lián)動機制。建立村級矛盾糾紛調(diào)解工作中心，改革完善矛盾糾紛排查化解和定期會商制度，建立矛盾糾紛臺賬。認真實施法律援助案件承辦過程跟蹤評查制度，提高辦案質(zhì)量。加強法律援助宣傳，確?！皯?yīng)援盡援”“能援盡援”，讓人民群眾在化解矛盾和維護權(quán)益的過程中感受到司法正義。

（三）弘揚法治文化，形成全民守法的格局

第一，完善政府為引導(dǎo)的全民普法制度。全民法治觀念的形成需要較長時間的醞釀，才能使法治的理念和知識深入人心。堅持把全民普法和守法作為基層法治建設(shè)的長期基礎(chǔ)性工作。組織業(yè)余文藝宣傳隊，編排法治文藝節(jié)目，定期到社區(qū)巡演，寓法制于文藝娛樂，提高法制宣傳教育的趣味性和導(dǎo)向性，真正使法律知識和法律意識在潛移默化中深入人心。從法治環(huán)境來說，傳播權(quán)責(zé)對等的法治觀念，加大普法宣傳力度，充分利用各類“公園、廣場、街區(qū)、社區(qū)長廊”等場所建立法治文化陣地，廣泛開展“法律進村莊、進社區(qū)、進企業(yè)、進工地、進學(xué)?！钡葘ｍ椥麄骰顒?，努力提高法治的社會影響力。

第二，挖掘具有地域社會的法律文化。構(gòu)建具有地域特色的法治文化，并依次在文化多元化環(huán)境下積極引導(dǎo)基層治理創(chuàng)新，從而實現(xiàn)治理的法治文化傳播。在加強和創(chuàng)新社區(qū)治理和手段的道路上，只有創(chuàng)新法律文化的發(fā)展理念，結(jié)合本地的實際經(jīng)驗和現(xiàn)實問題，以滿足居民需求和利益為主導(dǎo)的特色法治文化，才能充分適應(yīng)當前法治建設(shè)的水平和要求，為實現(xiàn)構(gòu)建以人為本的法治化建設(shè)目標奠定堅實的社會文化基礎(chǔ)。

參考文獻：

[1]《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本》編寫組.中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本[M].北京：人民出版社，2019.

[2]俞可平. 中國治理評論[M].北京：中央編譯出版社，2012.

[3]王聃. 推進基層治理法治化[J].黨政干部學(xué)刊，2017（4）：28.

（責(zé)任編輯：李凌峰）