設(shè)區(qū)的市地方立法中的地方特色研究

曹蕙

摘 要：2015年3月15日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）修正后，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。地方立法是為滿足地方的“具體情況”和“實(shí)際需要”，解決中央無(wú)法解決的問(wèn)題?！读⒎ǚā沸薷囊詠?lái)，設(shè)區(qū)的市也有較多的地方立法。歷史文化保護(hù)法規(guī)的數(shù)量雖然與城鄉(xiāng)建設(shè)、管理和環(huán)境保護(hù)相比不占優(yōu)勢(shì)，但這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的立法對(duì)地方特色的體現(xiàn)更為直接。因此，本文以歷史文化保護(hù)立法為分析樣本，從特定領(lǐng)域法規(guī)以及地方創(chuàng)制性立法兩方面觀察設(shè)區(qū)的市的立法在地方特色上的表現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：地方立法權(quán)；設(shè)區(qū)的市；地方特色；歷史文化保護(hù)

中圖分類號(hào)：D927 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-9052（2020）05-0057-02

2015年《立法法》修改后，第七十二條賦予所有設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)三個(gè)事項(xiàng)上的地方立法權(quán)，在不與憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，設(shè)區(qū)的市可以在這三個(gè)領(lǐng)域內(nèi)立法。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任李適時(shí)在第二十一次全國(guó)地方立法研討會(huì)上的總結(jié)中提到：新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市“應(yīng)注重體現(xiàn)地方特色，著力解決當(dāng)?shù)孛媾R的實(shí)際問(wèn)題，主要是那些不能通過(guò)全國(guó)、全省統(tǒng)一立法解決的問(wèn)題”[1]。在《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市三方面的立法權(quán)限中，歷史文化保護(hù)的立法數(shù)量比其他兩項(xiàng)都要少[2]。盡管如此，歷史文化保護(hù)立法卻能直接體現(xiàn)地方特色，也能從中觀察設(shè)區(qū)的市在獲得地方立法權(quán)后，在立法實(shí)踐中如何解決其特有問(wèn)題。

一、歷史文化保護(hù)法規(guī)立法類別概況

新獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市在地方立法上屬于新手，經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足，但其立法活動(dòng)更能體現(xiàn)《立法法》第七十二條修改后的效果，也能體現(xiàn)地方立法機(jī)構(gòu)對(duì)歷史文化保護(hù)權(quán)限的理解，了解地方立法的側(cè)重點(diǎn)。因此本文選取設(shè)區(qū)的市在歷史文化保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的102部地方性法規(guī)作為研究對(duì)象，數(shù)據(jù)來(lái)源于北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)，范圍是2019年6月30日前已經(jīng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)注1。通過(guò)對(duì)法規(guī)內(nèi)容的梳理，分為六大類：遺址遺跡保護(hù)、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、古建筑保護(hù)、文物保護(hù)和傳統(tǒng)工藝保護(hù)。根據(jù)歷史文化保護(hù)法規(guī)分類，能看到更多地方特有的立法內(nèi)容的占比（見(jiàn)表1）。

根據(jù)一般與特別的原則，可以將法規(guī)分為綜合性法規(guī)和特定領(lǐng)域法規(guī)，再對(duì)這兩方面內(nèi)的法規(guī)進(jìn)行細(xì)分和分析，會(huì)更加符合邏輯（見(jiàn)表2）。

通過(guò)表1可知，綜合性法規(guī)只有歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、文物保護(hù)和古建筑保護(hù)四類。特定領(lǐng)域法規(guī)比綜合性法規(guī)多了兩類，即遺址遺跡保護(hù)和傳統(tǒng)工藝保護(hù)。

二、特定領(lǐng)域法規(guī)中地方特色的體現(xiàn)

特定領(lǐng)域的法規(guī)是針對(duì)特定對(duì)象，法規(guī)保護(hù)的內(nèi)容更為具體，適用范圍相對(duì)來(lái)說(shuō)更為有限，基本能做到一事一議。因此，選擇特定領(lǐng)域內(nèi)的法規(guī)進(jìn)行分析，更能體現(xiàn)出地方立法在歷史文化保護(hù)方面的特殊需求。以遺址遺跡保護(hù)法規(guī)為例，可以分為戰(zhàn)爭(zhēng)革命遺跡、古跡、考古、工業(yè)遺跡、城墻、石窟石刻六大類。從這個(gè)分類中就可以看到，僅遺址遺跡保護(hù)一項(xiàng)就體現(xiàn)出歷史文化保護(hù)法規(guī)內(nèi)容的多樣性，前三個(gè)子分類占總類別的68%（見(jiàn)表3）。

與戰(zhàn)爭(zhēng)革命遺址相關(guān)的法規(guī)數(shù)占到了所有遺址遺跡保護(hù)法規(guī)的25%以上。有的法規(guī)保護(hù)對(duì)象發(fā)生在封建社會(huì)晚期，如《貴港市太平天國(guó)金田起義遺址保護(hù)條例》；有的法規(guī)是針對(duì)具體事件產(chǎn)生的遺址遺跡相關(guān)內(nèi)容，如《百色市百色起義文物保護(hù)條例》；有的法規(guī)是針對(duì)某一時(shí)間段內(nèi)的紅色遺址遺跡，如《巴中市紅軍文物保護(hù)條例》中規(guī)定的范圍就是與蘇區(qū)革命斗爭(zhēng)相關(guān)的內(nèi)容；還有的法規(guī)中涉及烈士相關(guān)內(nèi)容，如《汕尾市革命老區(qū)紅色資源保護(hù)條例》和《濱州市渤海老區(qū)革命遺址遺跡保護(hù)條例》；還有對(duì)抗日戰(zhàn)爭(zhēng)遺址的保護(hù)，如《保山市龍陵松山戰(zhàn)役戰(zhàn)場(chǎng)遺址保護(hù)條例》。這些法規(guī)的保護(hù)對(duì)象，雖然在大類上都是戰(zhàn)爭(zhēng)革命遺址，但因?yàn)闀r(shí)間和空間的不同，每一部法規(guī)又都是具體針對(duì)不同的保護(hù)對(duì)象，從中也能看出這些歷史文化遺跡對(duì)當(dāng)?shù)氐闹匾裕绻榭疵坎糠ㄒ?guī)依據(jù)的上位法，又能發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)的立法目的和立法需求也有差別。

與古跡相關(guān)的法規(guī)占有20%。有的法規(guī)是關(guān)于文化類，如《南平市朱子文化遺存保護(hù)條例》；有的是關(guān)于工程類，如《嘉興市大運(yùn)河世界文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》；還有的是關(guān)于對(duì)外交流，如《泉州市海上絲綢之路史跡保護(hù)條例》。僅僅是古跡類的法規(guī)，也可以再細(xì)分至更多的類別，在這里可以看到各地的古跡類型差別很大，而且有很明顯的地域特色和特有的歷史價(jià)值，地方在立法時(shí)也會(huì)特別重視。例如，泉州是被聯(lián)合國(guó)認(rèn)定的海上絲綢之路中重要的港口注2，也是國(guó)家推行“一帶一路”倡議的重要組成部分?！度菔泻Ｉ辖z綢之路史跡保護(hù)條例》也是泉州市在公開(kāi)征集立法項(xiàng)目時(shí)意見(jiàn)高度集中的一部法規(guī)，是該市的第一件實(shí)體性地方立法[3]。

考古遺跡占所有遺址遺跡保護(hù)法規(guī)的20%，保護(hù)對(duì)象則更有地域特點(diǎn)。有古墓葬，如《北海市合浦漢墓群保護(hù)條例》；有古城遺址，如《濮陽(yáng)市戚城遺址保護(hù)條例》；有古生物，如《河源市恐龍地質(zhì)遺跡保護(hù)條例》；有史前文化，如《赤峰市紅山文化遺址群保護(hù)條例》；有古代重要工藝，如《景德鎮(zhèn)市御窯廠遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》。由于考古發(fā)現(xiàn)的內(nèi)容都不具普遍性，每一處遺址都有其時(shí)空的特點(diǎn)，因此也需要地方立法有針對(duì)性地保護(hù)這些考古遺跡，彌補(bǔ)中央統(tǒng)一立法無(wú)法涉及的部分。

地方立法機(jī)構(gòu)在當(dāng)?shù)靥赜械臍v史文化保護(hù)事項(xiàng)上立法數(shù)量增長(zhǎng)，說(shuō)明地方有需求在這個(gè)領(lǐng)域內(nèi)通過(guò)立法更好地保護(hù)當(dāng)?shù)靥赜械臍v史文化資源。從立法內(nèi)容看，體現(xiàn)了各地的立法特點(diǎn)，這些事項(xiàng)目前很難用統(tǒng)一的法律全部囊括進(jìn)去。有些地方的問(wèn)題即使有上位法存在，也會(huì)因?yàn)樯衔环ㄒ?guī)定較為宏觀，無(wú)法解決地方具體問(wèn)題，導(dǎo)致無(wú)法用現(xiàn)有統(tǒng)一的法律有效解決當(dāng)?shù)靥赜械膯?wèn)題。因此，從立法結(jié)果看，各地在歷史文化保護(hù)領(lǐng)域體現(xiàn)了不同的問(wèn)題，地方性立法也確實(shí)能解決地方的實(shí)際問(wèn)題。

三、地方創(chuàng)制性立法

以《梅州市客家圍龍屋保護(hù)條例》第三十二條和《晉城市太行古堡群保護(hù)條例》第十二條中規(guī)定的入股開(kāi)發(fā)享受收益為例，兩部法規(guī)中都允許古建筑的所有人以圍龍屋或古堡入股的方式，參與開(kāi)發(fā)利用，并依法享有收益權(quán)。前者還規(guī)定允許所有人以現(xiàn)金方式入股參與，這是為了鼓勵(lì)客家圍龍屋的所有權(quán)人對(duì)其所擁有的古建筑進(jìn)行適當(dāng)開(kāi)發(fā)、特色經(jīng)營(yíng)，增加商業(yè)價(jià)值，讓更多的人認(rèn)識(shí)到客家圍龍屋的價(jià)值所在[4]。后者則在引導(dǎo)機(jī)制方面有所創(chuàng)新，規(guī)定企業(yè)或者個(gè)人可以采用出資、租用等方式，參與古堡的開(kāi)發(fā)利用。這樣不僅解決了古堡古民居使用權(quán)流轉(zhuǎn)難的問(wèn)題，也鼓勵(lì)依法通過(guò)流轉(zhuǎn)、征收、租用等方式取得屬于文物建筑的農(nóng)民房屋及其宅基地使用權(quán)。晉城同時(shí)也是山西省委省政府確定的全省第一家文物密集區(qū)體制機(jī)制改革試點(diǎn)城市[5]。從兩部法規(guī)的規(guī)定看，具體的入股方式也有細(xì)微差別，可以說(shuō)是地方立法者根據(jù)當(dāng)?shù)氐男枰x擇的適合本地區(qū)的方式，也體現(xiàn)了地區(qū)間的差異和地方特點(diǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

總體而言，《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，地方在歷史文化保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)的立法數(shù)量有增加，立法內(nèi)容體現(xiàn)了更多的地方特色。正如有學(xué)者所說(shuō)，地方立法體現(xiàn)了法治的具體性和微觀性，“地方和基層將成為中國(guó)立法領(lǐng)域最具活力的場(chǎng)域”“也只有把法治推行到地方和基層，才能使民眾真正感受到法治的好處，才會(huì)真正理解、擁護(hù)法治”[6]。從這個(gè)角度看，地方立法中體現(xiàn)出的地方特色正是在往這個(gè)方向發(fā)展，找到地方特有的緊迫的問(wèn)題，并通過(guò)地方立法來(lái)解決這些問(wèn)題。

參考文獻(xiàn)：

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[5]城市人民政府.加強(qiáng)太行古堡群保護(hù)助推文化產(chǎn)業(yè)繁榮[EB/OL].[2019-07-11]http：//www.jcgov.gov.cn/zwgk/wjgg/zcjd/201907/t20190711_398754.shtml.

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（責(zé)任編輯：李凌峰）

注1 該數(shù)據(jù)收集自北大法寶。在北大法寶網(wǎng)站（https：//www.pkulaw. com/）“高級(jí)檢索”界面，選取“地方法規(guī)”，效力級(jí)別中選擇“設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)”，批準(zhǔn)時(shí)間選擇“2015年3月15日至2019年6月30日”，收集后整理檢索結(jié)果。最后檢索時(shí)間為2019年9月15日。

注2 See UNESCO： Quanzhou： a crucial port along the eastern maritime Silk Roads[EB/OL].https：//en.unesco.org/silkroad/content/quanzhou-crucial-portalong-eastern-maritime-silk-roads，最后訪問(wèn)時(shí)間：2019年10月13日。