北京市非基本公共服務(wù)市場化改革的供給側(cè)管理思路

鄢圣文

非基本公共服務(wù)，又稱混合公共服務(wù)，是指不完整具備非排他性和非競爭性，但具有較大的外部收益的公共服務(wù)，通常是由政府為滿足更高層次的社會(huì)公共需求而提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品。為緩解公共服務(wù)需求不斷增加和公共服務(wù)供給有限之間的矛盾，以及公共服務(wù)供給方式單一性與需求主體多樣性之間的矛盾，北京市大力推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場化改革試點(diǎn)，出臺(tái)相關(guān)政策，分步驟把可經(jīng)營的非基本公共服務(wù)推向市場，逐步提高北京的公共服務(wù)供給能力，但隨著市場化供給試點(diǎn)，存在著供需結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出，定位仍不清晰，市場機(jī)制不健全，管理模式陳舊等問題。北京市可以通過健全公共服務(wù)治理網(wǎng)絡(luò)、構(gòu)建面向服務(wù)者的平臺(tái)和市場，強(qiáng)化市場化供給側(cè)管理，選擇符合北京發(fā)展實(shí)際的階段性發(fā)展路徑。

1.北京市非基本公共服務(wù)市場化的發(fā)展現(xiàn)狀

隨著收入增長、社會(huì)保障范圍和水平不斷提高，居民消費(fèi)能力快速提升、消費(fèi)結(jié)構(gòu)由“生存型”向“發(fā)展型”升級(jí)，更加注重追求生活品質(zhì)，對教育、健康、文化、體育、安全等非基本公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量的要求快速提升，需求結(jié)構(gòu)多層次、多樣化、特色化的差異性特征日益明顯，將會(huì)對非基本公共服務(wù)供給總量和質(zhì)量在將來相當(dāng)長的一段時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生巨大壓力，對現(xiàn)行公共服務(wù)資源配置和管理體制構(gòu)成巨大挑戰(zhàn)。

北京市在“十三五”期間按照政府保障基本公共服務(wù)、市場提供多樣化選擇的原則，創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)提供方式，推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場化改革，形成政府主導(dǎo)、企事業(yè)單位和社會(huì)組織廣泛參與的公共服務(wù)提供機(jī)制。根據(jù)北京市政府出臺(tái)的《引進(jìn)社會(huì)資本推動(dòng)市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施方案》，北京將大力引進(jìn)社會(huì)資本，尤其是民間資本，參與市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資、建設(shè)和運(yùn)營。在《關(guān)于實(shí)施<北京市社區(qū)基本公共服務(wù)指導(dǎo)目錄（試行）>的意見》中，提出要不斷改進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)提供方式。

近年來，北京大力推進(jìn)非基本公共服務(wù)發(fā)展，在住房、醫(yī)療、教育等領(lǐng)域的開始改革試點(diǎn)，分步驟把可經(jīng)營的非基本公共服務(wù)推向市場，并將試點(diǎn)非基本公共服務(wù)業(yè)保障房，降低企業(yè)經(jīng)營成本。在當(dāng)前2000億元市場需求規(guī)?；A(chǔ)上，政府引導(dǎo)、社會(huì)資本參與的非基本公共服務(wù)有望成倍增長。

2.北京市非基本公共服務(wù)市場化存在的問題

在北京城市化高速發(fā)展階段，大量人口向北京聚集，人們對北京的民生領(lǐng)域，以及公共交通道路、水電供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施、安保等各方面的服務(wù)都提出了更高的要求。同時(shí)，隨著北京城市圈的擴(kuò)大，要求城市公共服務(wù)功能也應(yīng)該隨之向周邊地區(qū)擴(kuò)散。為緩解社會(huì)群體需求不斷增加和公共服務(wù)供給有限之間的矛盾，以及公共服務(wù)供給方式單一性與需求主體多樣性之間的矛盾，要求擴(kuò)大北京的公共服務(wù)供給能力。非基本公共服務(wù)市場化供給壓力與日俱增，各種問題集中表現(xiàn)在：

（1）供需結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出?？傮w供給能力與人口快速增長不相適應(yīng)，流動(dòng)人口公共服務(wù)覆蓋面不足;優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源更加短缺，“名校入學(xué)難”、“名院看病難”等問題依然存在。

（2）非基本公共服務(wù)定位不清晰。基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)劃分還不清晰，基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)還未從市情和發(fā)展實(shí)際出發(fā)進(jìn)行明確細(xì)致的界定。公共服務(wù)供給和投資渠道單一，政府投入在尚不能完全滿足基本社會(huì)公共服務(wù)需要的同時(shí)，又包辦了一些等可以通過市場、發(fā)展產(chǎn)業(yè)解決的任務(wù)，分散了有限的財(cái)政資金。

（3）市場機(jī)制不健全。市場準(zhǔn)入門檻高，政策不配套，政府公立機(jī)構(gòu)壟斷經(jīng)營，管理體制運(yùn)行機(jī)制改革滯后，內(nèi)部創(chuàng)新動(dòng)力和發(fā)展活力不足。體制改革較為緩慢，公共服務(wù)供給的社會(huì)化程度低。政策制定和資源配置相對分散，各個(gè)體系之間相對封閉，缺乏有效的整合和協(xié)調(diào)，整體效能未充分發(fā)揮，存量資源浪費(fèi)與增量投入不足并存。公共服務(wù)的績效改善過多地依賴于財(cái)政投入，而不是服務(wù)體系自身的改革和發(fā)展。

（4）管理模式較為陳舊。公共服務(wù)在投入管理上缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，在項(xiàng)目建設(shè)上缺乏具體的標(biāo)準(zhǔn)，超標(biāo)配置和不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象并存。部分公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建成后管理運(yùn)營不善。與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控相比，社會(huì)發(fā)展調(diào)控手段和方法還不多，調(diào)控體系和政策體系還不完善，經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合評(píng)價(jià)體系尚不成熟。

3.北京市非基本公共服務(wù)市場化改革的供給側(cè)管理思路

隨著經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)、利益格局的深刻調(diào)整、思想觀念的深刻變化，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)管理的任務(wù)越來越迫切、難度越來越大、要求越來越高，全面推進(jìn)社會(huì)建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。北京政府承擔(dān)著2000多萬人口的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任，要在社會(huì)建設(shè)各相關(guān)領(lǐng)域維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和保障人民福利，非基本公共服務(wù)需求壓力巨大。所以，北京市把“非基本公共服務(wù)”作為首都服務(wù)業(yè)的新增長點(diǎn)，逐步出臺(tái)市場化政策，引入競爭，吸引社會(huì)資本投入民生領(lǐng)域建設(shè)，期望提高供給質(zhì)量和效率。在北京短期內(nèi)較難實(shí)現(xiàn)完全競爭和壟斷競爭的市場環(huán)境背景下，需要強(qiáng)化供給側(cè)管理，創(chuàng)新適應(yīng)首都發(fā)展的非基本公共服務(wù)改革發(fā)展路徑。

3.1非基本公共服務(wù)的跨組織流程再造

業(yè)務(wù)流程再造廣泛應(yīng)用于各類組織管理提升過程中，但在非基本公共服務(wù)的跨部門運(yùn)作中還面臨著挑戰(zhàn)。需要部門調(diào)整業(yè)務(wù)流程，提升專業(yè)化能力;推廣“一站式”服務(wù)，建立面向客戶的人性化服務(wù)體系，理清服務(wù)主線，提供場景式服務(wù)，提高服務(wù)的易用性，引導(dǎo)用戶合理利用資源;同時(shí)，提高網(wǎng)站信息的整體性和實(shí)用性，提供真實(shí)的實(shí)用信息。

3.2完善服務(wù)的責(zé)任機(jī)制

需要制定服務(wù)規(guī)范，并加強(qiáng)監(jiān)督、治理違規(guī)行為，以保障公共利益。這種轉(zhuǎn)變需要建立新的責(zé)任機(jī)制。（1）在公共服務(wù)市場化提供框架下，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起管理監(jiān)督的責(zé)任;（2）按照政企分開、政社分開、政事分開、權(quán)責(zé)一致的原則，政府、市場、社會(huì)主體各擔(dān)其責(zé);（3）地方政府服務(wù)逐步形成以對公眾直接負(fù)責(zé)為主的責(zé)任機(jī)制。

3.3建立績效管理評(píng)估機(jī)制

市場化改制帶來的負(fù)面問題很嚴(yán)重，要防止非基本公共服務(wù)質(zhì)量下降。政府通過績效管理，能提高資源利用率、降低管理成本、提高服務(wù)質(zhì)量。隨著政府資源配置重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移，有必要在服務(wù)提供過程中建立績效評(píng)估機(jī)制。但非基本公共服務(wù)在成本和產(chǎn)出的計(jì)算上較為復(fù)雜、難以界定和量化，不像企業(yè)成本效益可以用經(jīng)濟(jì)指針來衡量那樣容易。

3.4選擇投資模式

非基本公共服務(wù)市場化需要引進(jìn)投資，必然要考慮規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，涉及投資方向選擇，投資形式和投資組合等問題。

從投資方向上看，主要有兩點(diǎn)需要考慮。在目標(biāo)上，到底是盤活存量還是追加增量，在項(xiàng)目選擇上，到底是啟動(dòng)新項(xiàng)目還是改造老項(xiàng)目，二者結(jié)合可以形成四種模式，只是在理論上的絕對化抽象的假設(shè)模式，實(shí)際上很多非基本公共服務(wù)的投資方向是兼容交叉的。

在投資形式上看，一種是僅僅是注入資金，經(jīng)營管理權(quán)仍由舊體制操作，由政府承諾保障一定水平的投資收益;一種是是不僅注入資金，而且通過控股和獨(dú)資方式，掌握經(jīng)營管理權(quán)。

從企業(yè)投資組合來看，有兩個(gè)問題需要考慮，一是公共服務(wù)領(lǐng)域投資與非公共服務(wù)領(lǐng)域投資的組合關(guān)系;二是，是采取集中戰(zhàn)略還是采取多元化戰(zhàn)略。這兩個(gè)問題實(shí)際上影響到公共服務(wù)投資規(guī)模及其投資項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的變化，這不僅取決于投資主體的資金實(shí)力和經(jīng)營管理水平，也取決于政府對公共服務(wù)領(lǐng)域的開放程度和調(diào)控能力。

3.5健全投資收益保障機(jī)制

市場主體的利益動(dòng)機(jī)包括經(jīng)濟(jì)利益和非經(jīng)濟(jì)利益動(dòng)機(jī)，企業(yè)逐漸意識(shí)到進(jìn)入非基本公共服務(wù)領(lǐng)域是企業(yè)積聚無形資產(chǎn)的新的源泉。非基本公共服務(wù)能否不斷吸收外部資源，形成規(guī)模效益，在很大程度上要看政府在投資收益保障機(jī)制方面所做的努力。（1）營造良好的市場環(huán)境，建立合適的市場競爭機(jī)制，選擇有競爭力的組織進(jìn)入服務(wù)市場。（2）發(fā)布清晰的市場發(fā)展規(guī)劃，確保項(xiàng)目持續(xù)的相對穩(wěn)定性。（3）完善市場法律制度，維護(hù)投資者的合法權(quán)益。（4）明確非基本公共服務(wù)的合理價(jià)格范圍，既要保障投資者有合理的投資收益率，又要防止過度收費(fèi)行為。（5）嚴(yán)格特許經(jīng)營權(quán)制度，防止尋租行為。

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