淺談權(quán)責(zé)發(fā)生制下政府經(jīng)管資產(chǎn)的管理

摘要：2019年1月1日起，權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告替代決算報告。由原來的單一收付實現(xiàn)制預(yù)算會計，重構(gòu)了政府預(yù)算會計與財務(wù)會計適度分離并相互銜接的政府會計核算體系。政府經(jīng)管資產(chǎn)，由于其管理的獨特性、形式的多樣性、計量的復(fù)雜性，其管理比自有固定資產(chǎn)更加值得的深思。政府經(jīng)管資產(chǎn)存在，行政事業(yè)單位會計人員儲備不足，政府管理主體對經(jīng)管資產(chǎn)認識不到位，難以實現(xiàn)全面管理;歷史原因造成經(jīng)管資產(chǎn)入賬價值不可靠;續(xù)計量方式不科學(xué)，不能如實反映資產(chǎn)實際價值，與預(yù)決算、債務(wù)申報結(jié)合不緊密，資產(chǎn)家底不清等問題。本文針對政府經(jīng)管資產(chǎn)存在的問題，提出針對性的改進措施。

關(guān)鍵詞：權(quán)責(zé)發(fā)生制;經(jīng)管資產(chǎn);信息系統(tǒng);計量方式

黨的十八屆三中全會《全面深化改革若干重大問題的解決》提出《權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度》的重要戰(zhàn)略部署?！墩畷嬛贫取返闹贫ǔ雠_，繼承了多年來我國行政事業(yè)單位會計改革的有益經(jīng)驗，確立了新的行政事業(yè)單位會計處理標準，反映了政府會計改革發(fā)展的內(nèi)在需要。

為貫徹落實十九大關(guān)于完善各類國有資產(chǎn)管理體制的要求，進一步加強國有資產(chǎn)管理，財政部2017年發(fā)《財政部關(guān)于做好2017年度行政事業(yè)單位經(jīng)管資產(chǎn)報告及自然資源國有資產(chǎn)報告試點工作的通知》（財資〔2017〕84號） 要求開展2017年度行政事業(yè)單位經(jīng)管資產(chǎn)報告及自然資源編制試點工作。

一、經(jīng)管資產(chǎn)管理概述

（一）經(jīng)管資產(chǎn)的概念和特點

政府資產(chǎn)包括行政事業(yè)單位占有使用資產(chǎn)、政府經(jīng)管資產(chǎn)和企業(yè)國有權(quán)益等。行政事業(yè)單位經(jīng)管資產(chǎn)是國家以所有者身份和社會管理者身份控制的，預(yù)期能夠帶來經(jīng)濟利益或者生產(chǎn)服務(wù)潛力的經(jīng)濟資源。我們認為，政府經(jīng)管資產(chǎn)主要是要政府投入和自然形成，賦予相關(guān)職能部門代為管理的有關(guān)資產(chǎn)。經(jīng)管資產(chǎn)是一個比較籠統(tǒng)的概念，指的是政府經(jīng)手的資產(chǎn)。經(jīng)管資產(chǎn)具有投入及維護資金多、建設(shè)及維護時間長、社會價值高等特點。

（二）經(jīng)管資產(chǎn)管理的主要內(nèi)容

行政事業(yè)單位經(jīng)管資產(chǎn)一般包括儲備物資資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)、文物資產(chǎn)、自然資源、受托代理資產(chǎn)以及保障性住房等其他經(jīng)管資產(chǎn)。自然資源是國有資產(chǎn)重要組成部分，包括礦產(chǎn)能源資源、水資源、海洋資源、土地資源、森林資源資產(chǎn)等自然資源資產(chǎn)。

（三）經(jīng)管資產(chǎn)管理的重要意義

近年來，行政事業(yè)單位經(jīng)管資產(chǎn)制度不斷健全，各項管理不斷加強，與此同時存在行政事業(yè)單位會計人員儲備不足，管理主體對經(jīng)管資產(chǎn)認識不到位，難以實現(xiàn)全面管理;歷史原因造成經(jīng)管資產(chǎn)入賬價值不可靠;后續(xù)計量方式不科學(xué)，不能如實反映資產(chǎn)實際價值，與預(yù)決算、債務(wù)申報結(jié)合不緊密，資產(chǎn)家底不清等問題，不利于財政職能的發(fā)揮和國家治理能力的提升。進一步加強經(jīng)管資產(chǎn)的管理，有利于政府全面摸清家底，推進資產(chǎn)管理與財政預(yù)算管理債務(wù)相結(jié)合，與權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度相協(xié)調(diào)。

二、權(quán)責(zé)發(fā)生制對于經(jīng)管資產(chǎn)管理的要求

我國經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)階段，收付實現(xiàn)制已經(jīng)不能滿足當(dāng)前市場經(jīng)濟的發(fā)展。引入權(quán)責(zé)發(fā)生制也是借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗。行政事業(yè)單位引入權(quán)責(zé)發(fā)生制更加突出了財務(wù)功能，更能客觀、真實、清晰的反映會計信息，符和新預(yù)算對資金的監(jiān)督要求。

權(quán)責(zé)發(fā)生制下要求提供相關(guān)資產(chǎn)的全面信息，對加強資產(chǎn)管理以及監(jiān)督是極其有利的，對資產(chǎn)以更合理的方式進行計量，更好地反映“家底”。經(jīng)管資產(chǎn)管理作為政府管理的重要組成部分，對行政單位來說極為重要，但目前為止仍然是一個薄弱環(huán)節(jié)。為全面掌握政府經(jīng)管資產(chǎn)存量和變動情況，提高經(jīng)管資產(chǎn)管理水平，需要對經(jīng)管資產(chǎn)初始成本進行合理可靠的計量，并借鑒企業(yè)會計對于資產(chǎn)的成功管理，通過多種方法對經(jīng)管資產(chǎn)進行后續(xù)計量，更能如實的反映出資產(chǎn)的價值，資產(chǎn)管理部門能夠獲取準確的數(shù)據(jù)，有關(guān)部門在投放與調(diào)撥時也可以獲得客觀準確的依據(jù)。

三、經(jīng)管資產(chǎn)管理存在的問題

（一）行政事業(yè)單位會計人員儲備不足

收付實現(xiàn)制在核算上只是反映貨幣資金的流動，如購入經(jīng)管資產(chǎn)時，只需要在購入時對其進行一次性計量，對會計人員的要求不高。而引入權(quán)責(zé)發(fā)生制，不僅需要在購入時計量，還需要在后續(xù)對其進行計量，這就要求會計人員專業(yè)素養(yǎng)較高，對會計核算有整體要求。

（二）政府管理主體對經(jīng)管資產(chǎn)認識不到位，難以實現(xiàn)全面管理

由于政府經(jīng)管資產(chǎn)品類繁多，取得方式多樣，資產(chǎn)價值大等復(fù)雜問題，目前政府監(jiān)管資產(chǎn)還還在起步階段，還沒有將所有政府監(jiān)管資產(chǎn)囊括其中。政府經(jīng)管資產(chǎn)中占最大份額的公共基礎(chǔ)設(shè)施大都由政府投資形成，分布在各個街道，有的由部門對其進行維護管理，有的由街道對其進行維護管理，還有的由企業(yè)對其進行維護管理，目前為止一直沒有一個統(tǒng)一的部門建立政府經(jīng)管資產(chǎn)臺賬。以一條公路為例，管養(yǎng)單位與實際產(chǎn)權(quán)所有人不一致，甚至有可能出現(xiàn)多個管理人與所有人。資產(chǎn)多頭管理，導(dǎo)致資產(chǎn)統(tǒng)計口徑不一致、不全面、不完整，出現(xiàn)漏報、多報、少報等現(xiàn)象，管理“碎片化”，難以實現(xiàn)對經(jīng)管資產(chǎn)全面管理。

（三）歷史原因造成經(jīng)管資產(chǎn)入賬價值不可靠

由于政府大部分經(jīng)管資產(chǎn)長期以來沒有納入會計核算范圍之內(nèi)，部分公路、水利設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于成年代久遠，相關(guān)歷史資料已經(jīng)丟失，無法取得，因而其入賬價值難以認定;森林、河流、礦產(chǎn)、石油天然氣等自然資源，由于其存在的特殊性，難以評估其價值;文化文物資產(chǎn)評估不及時或按名義金額記賬。經(jīng)管資產(chǎn)有的只能反映價值量，有的只能反映實物量，有的價值量和實物量均無法準確統(tǒng)計。

（四）政府資產(chǎn)管理后續(xù)計量方式不科學(xué)，不能如實反映資產(chǎn)實際價值

在對經(jīng)管資產(chǎn)持續(xù)計量過程中，大部分的經(jīng)管資產(chǎn)不能反映其應(yīng)有的價值。例如：公共基礎(chǔ)設(shè)施是為滿足社會公眾需求的，提大部分為市政基礎(chǔ)設(shè)施、交通基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共基礎(chǔ)設(shè)施，投入資金多、其使用時間長、維護成本高，如果單純以其歷史成本計量，后續(xù)計提折舊，會使其賬面價值越來越低，不能夠體現(xiàn)其內(nèi)在真正的價值;經(jīng)管資產(chǎn)中含有大量保障性住房，其在賬面上的成本可能只是其初始的建造成本，一套房子在賬面上只有幾千元，可是實際價值已經(jīng)達到數(shù)百萬元。

（五）經(jīng)管資產(chǎn)與預(yù)決算、債務(wù)申報結(jié)合不緊密，資產(chǎn)家底不清

我國行政事業(yè)單位資金復(fù)雜，隨著逐步推進行政事業(yè)的分類改革，財政支出將逐漸減少，大量資金依靠國有企業(yè)在市場的幫助下通過融資、借貸等方式解決。但目前我國財政預(yù)決算體系只是涵蓋了財政撥款的機關(guān)及事業(yè)單位，對于國有企業(yè)未納入財政預(yù)決算體系中。而我國財政部門債務(wù)申報體系，也未含國有企業(yè)，是的我國經(jīng)管資產(chǎn)規(guī)模與財政資金不配套，不能及時了解經(jīng)管資產(chǎn)資金來源，了解資產(chǎn)負債情況。

四、加強經(jīng)管資產(chǎn)管理的建議

（一）加強宣傳，加大培訓(xùn)力度，提高資產(chǎn)管理人員素質(zhì)

根據(jù)政府會計改革的需要結(jié)合最新的會計政策，確定政府會計人員培養(yǎng)目標適應(yīng)政府會計環(huán)境的變化。建立政府會計所需知識體系，依托高校和社會教育，對會計人員進行分類專業(yè)化培訓(xùn)，并建立學(xué)習(xí)、考評和激勵機制。

（二）提高認識，轉(zhuǎn)變觀念，明確經(jīng)管資產(chǎn)管理權(quán)力的行政主體

行政事業(yè)單位經(jīng)管資差別屬于國家所有。國家擁有所有權(quán)、收益權(quán)及處置權(quán)和占有使用權(quán)，各級政府代表國家行使管理權(quán)。通過對經(jīng)管資產(chǎn)分類，在局部打破條塊分割，將各類經(jīng)管資產(chǎn)由相關(guān)的行政部門主管局總抓，對其進行綜合管理，構(gòu)筑從“入口”到“出口”全生命周期由一家單位進行綜合管理。例如：道路由交通局來進行總體管理，并對其進行折舊，有需要養(yǎng)護管理時，由養(yǎng)護部門提出申請，有由交通部門入賬。

（三）建立覆蓋全局的經(jīng)管資產(chǎn)信息平臺，實現(xiàn)靜態(tài)管理與動態(tài)管理相結(jié)合

通過頂層設(shè)計，打破區(qū)域分割、部門界限的局面，逐步建立跨部門、跨區(qū)域的政府信息大數(shù)據(jù)平臺。網(wǎng)上資產(chǎn)信息要與賬上資產(chǎn)信息保持一致，賬上資產(chǎn)信息要與實際資產(chǎn)保持一致，做到賬網(wǎng)相符，賬實相符。網(wǎng)上資產(chǎn)信息要完整、真實的反映資產(chǎn)的實際信息和經(jīng)管資產(chǎn)形成過程。行政事業(yè)經(jīng)管資產(chǎn)信息要與預(yù)算管理、債務(wù)管理聯(lián)動申報，確保各項資產(chǎn)無縫對接，建立全口徑、全生命周期的政府經(jīng)管資產(chǎn)信息平臺，實現(xiàn)整合利用，互聯(lián)互通，信息共享，實時監(jiān)控。

（四）引入專業(yè)機構(gòu)或財務(wù)顧問，對經(jīng)管資產(chǎn)期初入賬進行全面清查

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，專業(yè)機構(gòu)或財務(wù)顧問在服務(wù)化、專業(yè)化和效能化方面的作用愈發(fā)明顯，由于其主要的業(yè)務(wù)性質(zhì)和強大的專業(yè)隊伍，在對經(jīng)管資產(chǎn)進行全面清查比內(nèi)部人員更具有優(yōu)勢。對于可以理清歷史資料，找出歷史成本的資產(chǎn)，嚴格按歷史資料整理入賬。對于不能理清出歷史資料的資產(chǎn)，請中專業(yè)機構(gòu)或財務(wù)顧問發(fā)揮專業(yè)手段對其評估入賬，對于同個資產(chǎn)多部門入賬的，明確管理主體，及時劃撥資產(chǎn)。

（五）借鑒企業(yè)，引入多種性方式進行初始及后續(xù)計

權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告是基于政府會計規(guī)則的重要改革，是政府會計借鑒企業(yè)會計的一次重要改革。經(jīng)管資產(chǎn)由于其種類多樣性比較企業(yè)來說更加復(fù)雜，可是與企業(yè)資產(chǎn)會計核算方式比起卻是相對來說比較單一，應(yīng)該借鑒企業(yè)會計和財務(wù)管理模式對經(jīng)管資產(chǎn)進行后續(xù)計量。

預(yù)計現(xiàn)金流量現(xiàn)值原則。公共基礎(chǔ)設(shè)施投入資金多、其使用時間長、維護成本高，但是其社會價值巨大。可以采用預(yù)期給社會帶來的經(jīng)濟利益的現(xiàn)值為作為其入賬價值，每年年底對剩余期內(nèi)的凈現(xiàn)值進行評估，對其進行減值測試，并計提減值準備。

存貨跌點準備原則。政府儲備物資由于其使用的特殊性，可以循環(huán)使用，有些已經(jīng)和賬面價值嚴重不符?？梢圆捎觅~面價值與可變現(xiàn)凈值孰低，對其進行減值測試，計提政府儲備物資跌價準備。

公允價值原則。很多部門經(jīng)管的房屋、保障性住房依然以歷史成本計量，賬面價值與實際價值嚴重不符?？梢越梃b企業(yè)的投資性房地產(chǎn)，采用公允價值計量性，每年年末對公允價值重新估計。

資產(chǎn)評估原則。文化文物資產(chǎn)其價值更是難以估量如果以其歷史成本計量，難以反映出其市場以及其內(nèi)在價值，而且隨著人們生活水平的提高對于文化文物資產(chǎn)更為重視，而現(xiàn)在的文化文物資產(chǎn)多以歷史成本和名義金額入賬，應(yīng)該對于文化文物資產(chǎn)定期進行評估，以評估價值進行后續(xù)計量。

（六）建立全口徑、全覆蓋國有資產(chǎn)預(yù)算編制與債務(wù)申報體系

修訂完善預(yù)算，將由國家政府投資并參與控股的企業(yè)，或者不是國家投資控股的企業(yè)，但是項目是國有資金形成的項目或為國有資產(chǎn)介借入資金的項目。全部納入國家財政預(yù)算決算中，擴大預(yù)算規(guī)模。將國有資產(chǎn)形成的債務(wù)納入債務(wù)申報體系。形成預(yù)決算填報全覆蓋，債務(wù)申報全覆蓋的體系。解決國經(jīng)管資產(chǎn)規(guī)模與財政資金不匹配，消除經(jīng)管資產(chǎn)資金管理真空，防止國有資產(chǎn)流失。

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作者簡介：

杜秋景，南京市江北新區(qū)投資建設(shè)代辦服務(wù)中心。