新制度主義理論視角下推進參政黨制度建設(shè)研究

[摘 要]制度建設(shè)貫穿于參政黨建設(shè)的各個方面，是參政黨自身建設(shè)的重要保障，更是中國新型政黨制度建設(shè)的有機組成部分。本文基于組織社會學新制度主義理論分析框架，分別從規(guī)制性、規(guī)范性和文化認知性三個制度要素對我國參政黨制度建設(shè)及運行現(xiàn)狀展開剖析，指出當前參政黨制度體系構(gòu)建方面存在的主要問題，并就此提出相應(yīng)對策建議：在法令規(guī)制層面，完善規(guī)制性制度要素法規(guī)體系;在行為規(guī)范層面，發(fā)揮規(guī)范性制度要素引導作用;在思想理念層面，增強文化認知性制度要素凝聚效能。

[關(guān)鍵詞]政黨制度 參政黨 制度建設(shè) 新制度主義

[中圖分類號]D665?? [文獻標識碼]A?? [文章編號]1671-2803（2020）06-0015-05

[收稿日期]2020-12-09

[作者簡介]黃繼生，杭州市余杭經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會干部，民建會員，高級經(jīng)濟師，管理學博士。

習近平總書記指出：“作為我國一項基本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度，這是中國共產(chǎn)黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創(chuàng)造?！盵1]各民主黨派作為同執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨通力合作的“中國特色社會主義參政黨”，是中國新型政黨制度的重要主體，全面加強參政黨建設(shè)是堅持和完善中國新型政黨制度的重要條件和內(nèi)在要求。在加強參政黨建設(shè)中，制度建設(shè)是貫穿全局、影響方方面面的重要基石，直接決定參政黨在參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的政治協(xié)商方面的履職效能，深刻影響新型政黨制度優(yōu)越性的有效發(fā)揮。從合適的學術(shù)理論研究視角，通過深化理論與完善實踐相結(jié)合，探尋加強參政治黨制度建設(shè)的有效途徑，具有重要理論價值和指導意義。

一、新制度主義理論視角：參政黨制度建設(shè)的內(nèi)涵要義

新制度主義形成于20世紀50年代，是以制度為社會科學研究焦點，以制度為核心概念來解釋政治、經(jīng)濟、社會現(xiàn)象的學術(shù)流派，與改革開放以來我國大力加強制度建設(shè)的政治發(fā)展特點相契合。從最一般意義上講，制度可被理解為：要求一定范圍內(nèi)成員必須共同遵守的法律法規(guī)或遵循一定程序辦事的規(guī)范準則等。而新制度主義理論提出，制度通常包括那些為社會生活提供穩(wěn)定性與意義的規(guī)制性、規(guī)范性和文化認知性要素及其相關(guān)活動和資源。[2][3]新制度主義視角下的制度內(nèi)涵既向外體現(xiàn)在法律規(guī)章層面，也向內(nèi)體現(xiàn)在認知層面，強調(diào)上述三種制度要素通常是同時存在的，它們是構(gòu)成制度體系的基本要素。規(guī)制性要素主要指那些明確規(guī)定的、必須遵守的具有強制性的成文規(guī)則，強調(diào)組織制度會制約和調(diào)節(jié)組織成員行為，最為突出特征是具有明確的規(guī)則約束、有效的監(jiān)督激勵、嚴格的獎懲及權(quán)力機制;規(guī)范性要素主要指引導組織成員做“正確事”的恰當合理的程序規(guī)范、義務(wù)和責任等，強調(diào)制度存在說明性、評價性和義務(wù)性的維度，對于組織或個體來說，它既確定行動目標，也指定追求目標的適當方式，對組織或成員具有規(guī)約性，使之行為符合角色期待;文化認知性要素包括共同的信念、共同符號系統(tǒng)和意義框架，強調(diào)更為深層和基礎(chǔ)的認知、共同理解及廣泛認可，它會對人們的評價判斷和行動產(chǎn)生進一步影響，進而從文化、內(nèi)在認知和價值認同上實現(xiàn)對組織成員的管理。

新制度主義政治學研究認為，若制度一旦形成，將對組織內(nèi)部的政治行動做出抉擇，也對外深遠影響整個政治系統(tǒng)的互動行為。[4]政黨理論有關(guān)研究也指出，政黨制度是指一個國家的法律規(guī)定，或在實際政治生活中所構(gòu)建的關(guān)于政黨之社會地位與作用，尤其是掌管政權(quán)或參與國家政治的方式方法及程序上的制度性規(guī)定。[5]在新型政黨制度框架下，各民主黨派是我國社會政治生活的參與主體，更是新型政黨制度體系的重要組成部分，因而其工作行為同樣要受到相應(yīng)制度環(huán)境的約束和規(guī)范。在新制度主義視角下，強調(diào)參政黨制度是基于各民主黨派性質(zhì)及任務(wù)的要求，對其長期以來的工作及活動經(jīng)驗的概括總結(jié)，尤指那些在歷史發(fā)展與政治實踐過程中形成的民主黨派及其成員必須遵從的規(guī)制規(guī)范、行動準則、工作機制等，具體包括國家相關(guān)法律法規(guī)，各民主黨派的綱領(lǐng)章程、政治理念、工作規(guī)范及實踐中建立的優(yōu)良傳統(tǒng)和慣例等?？梢姡瑓⒄h制度是自身建設(shè)發(fā)展規(guī)律的反映，其本質(zhì)在于體現(xiàn)各民主黨派整體意志，功能在于規(guī)范民主黨派及成員行為，具體表現(xiàn)形態(tài)為各類規(guī)章制度，通過構(gòu)建組織激勵懲戒機制作為制度保障。

制度建設(shè)是參政黨自身建設(shè)的重要組成部分。在參政黨政治建設(shè)、組織建設(shè)、思想建設(shè)、作風建設(shè)等各方面有機構(gòu)成中，可以說制度建設(shè)是基礎(chǔ)性、根本性、長期性和保障性的，具有其他方面不可代替的作用，影響和決定參政黨自身建設(shè)的整體水平和工作成效。參政黨制度建設(shè)的重要意義可以概括為以下三個方面：一是實現(xiàn)目標和綱領(lǐng)。參政黨制度建設(shè)對其政治方向及行動綱領(lǐng)具有規(guī)定性和引領(lǐng)性作用，為了實現(xiàn)階段性目標和綱領(lǐng)，就需要在實踐中不斷完善和發(fā)展各方面制度。二是規(guī)范思想作風和組織行為。參政黨制度建設(shè)對各級組織和個人具有示范導向作用，制度貫穿于工作落實的各個方面，成為要求所有參政黨成員必須遵循的行為準則，從而在制度規(guī)范下，不斷提高參政黨及成員的思想作風建設(shè)水平和政治參與能力素質(zhì)。三是協(xié)調(diào)管理體制和運行機制。在不斷完善和發(fā)展參政黨制度建設(shè)過程中，會形成一些相互匹配的體制與機制，對于不同利益關(guān)系和組織力量發(fā)揮著溝通、協(xié)調(diào)和整合功能，進而形成發(fā)展合力，以此調(diào)動各級組織和成員的積極性和主動性，不斷激發(fā)參政黨的凝聚力和創(chuàng)造力。

二、新制度主義理論視角：參政黨制度建設(shè)的問題剖析

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視參政黨建設(shè)，提出了一系列新思想新觀點新論斷，作出了一系列重大決策。各民主黨派緊緊圍繞堅持好完善好發(fā)展好新型政黨制度，認真貫徹“四新”“三好”要求，在參政黨建設(shè)理論研究和實踐探索方面取得了許多寶貴經(jīng)驗和顯著成效，但仍然存在著一些亟待解決的問題。就制度建設(shè)而言，概括起來主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是制度意識較為缺乏，制度文化有待加強。部分參政黨成員政黨意識薄弱，政治覺悟弱化，政黨特色消減，對制度建設(shè)的緊迫性認識不足。二是制度設(shè)計較為零散，制度體系有待完善。參政黨制度建設(shè)的頂層設(shè)計體系化程度不夠凸顯，部分參政黨基層組織內(nèi)部制度不健全，缺乏相應(yīng)的工作規(guī)范和機制，致使組織活動少甚至停滯，引發(fā)工作的被動性和隨意性以及組織管理的松散化。三是制度執(zhí)行力度不足，制度監(jiān)管有待增強。參政黨的內(nèi)部監(jiān)督制度有待健全，存在監(jiān)督體系不完善，監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)覆蓋不到位，監(jiān)督“關(guān)鍵少數(shù)”有盲區(qū)等問題，對不同層級和階段的制度執(zhí)行均衡度也需要增強。同時，個別民主黨派領(lǐng)導干部存在違法亂紀的行為，影響了制度公信力。

以上問題既有思想上的也有行為上的，既有表象性特征也有深層性原因，既有局部性個例也有全局性通病。正如新制度主義理論強調(diào)的，制度的規(guī)制性、規(guī)范性、文化認知性三個要素共存于組織制度之中，通常情況下是以一種互相交織、共同作用的模式，共同作用于組織成員的行為。從新制度主義理論視角，對目前參政黨制度建設(shè)存在問題展開剖析，對于科學性整體性系統(tǒng)性推動參政黨制度建設(shè)具有重要的理論指導意義。

（一）規(guī)制性要素分析：強制與約束

規(guī)制性要素包括法律、政策、規(guī)章制度等，明確組織成員不得做些什么，以及違背了會受到什么樣的懲罰，通過強制性機制來制約、規(guī)制、調(diào)節(jié)行為，體現(xiàn)為明確、外在的各種規(guī)制過程。在一般情況下，規(guī)制要素是制度的內(nèi)核，為制度彰顯結(jié)構(gòu)性力量奠定總體結(jié)構(gòu)框架，行動者將受到懲罰邊界的約束，使得其行為可局限在這一邊界之內(nèi)，以不損害制度所維護的組織的核心利益為衡量標準，從而實現(xiàn)制度的控制意圖。這表明制度中規(guī)制性要素涉及的是制度的核心利益關(guān)切，因而規(guī)制性要素從本質(zhì)上來講是與強制性權(quán)力相關(guān)的。就參政黨制度建設(shè)現(xiàn)狀而言，目前還缺乏體系化的規(guī)制性制度要素，需要強化對規(guī)制性制度進行系統(tǒng)科學的頂層設(shè)計和安排。從動態(tài)運行角度看，規(guī)制性制度建設(shè)是一個閉環(huán)的過程，包括制度的制定、實施、監(jiān)督、反饋等環(huán)節(jié)，這就需要設(shè)計適當?shù)莫剳托砸?guī)則以保證從制度上建立權(quán)力的保障和約束機制，尤其在制度執(zhí)行方面要著力構(gòu)建有效的監(jiān)督機制。

（二）規(guī)范性要素分析：理性與效率

規(guī)范性要素強調(diào)，制度是為社會生活提供道德框架的準則結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)在社會道德要求和組織行為規(guī)范中，組織及其成員都受到社會的道德觀念系統(tǒng)和規(guī)范性期待的影響與制約，并通過它們將各種規(guī)范內(nèi)化到參與者的行動中，形成組織內(nèi)部的正式制度或非正式制度。規(guī)范性制度要素賦予組織及其成員不同的角色以及附著于角色之上的不同的權(quán)力、責任、行為規(guī)范，并能轉(zhuǎn)化為一種外在壓力，進而內(nèi)化為一種角色和身份期待。一般而言，規(guī)范性要素的存在基礎(chǔ)是理性與效率，它將順著規(guī)制要素限定的線路進而提升制度效率，在不觸犯規(guī)制要素框架的情況下提供更多便捷路徑，使整個制度具備更好的適應(yīng)性。圍繞參政黨的規(guī)范性制度要素構(gòu)建來看，參政黨各項業(yè)務(wù)和活動的工作規(guī)范還需進一步健全和優(yōu)化完善，還缺乏對組織及成員明確的角色期待，缺少對其行為適切性實行履職評價的標準還未充分發(fā)揮相應(yīng)評價指標體系的引導功能，對評價結(jié)果和信息使用也不充分，激勵手段較為單一，導向作用不夠明顯。

（三）文化認知性要素分析：理解與認同

文化認知性要素強調(diào)，外在的文化框架塑造了人們內(nèi)在的理解過程，影響和制約著人們的角色認知和行為模式并使之習慣化和客觀化。它主要經(jīng)由被認可的認知模板、共同意義框架影響個體行為的偏好或價值認同，進而對組織活動施加影響。同時，也對個體的自我認知進行闡釋，從而對個體的行動加以建構(gòu)或約束，這就是制度的理念建構(gòu)或者文化建構(gòu)功能。文化認知框架是內(nèi)生性的，形成過程較為漫長而復雜，影響方式也更加潛移默化，人們在不知不覺中就接受了它的形塑，并且深信不疑?？梢?，與規(guī)制性要素和規(guī)范性要素建立起來的制度認同相比，建立在文化認知框架基礎(chǔ)上的制度理解與認同更為牢固和深入人心，在某種意義上具有比規(guī)制性與規(guī)范性制度更強大的認同力量。鑒于此，就參政黨制度建設(shè)而言，文化認知性制度要素主要體現(xiàn)在參政黨思想政治建設(shè)層面，目前有些參政黨的思想政治工作方法較為單一，過分講究形式，不注重實效，對所屬成員的政黨責任意識和理想信念教育不深;對于參政黨的自身獨特文化和優(yōu)良傳統(tǒng)宣傳不夠，缺乏推廣普及和理解認同，向心力和凝聚力需進一步增強。

三、新制度主義理論視角：參政黨制度建設(shè)的路徑探尋

一個政黨，若要實現(xiàn)其政治綱領(lǐng)，達到組織目標，則自身建設(shè)最為根本，而其制度建設(shè)更是自身建設(shè)和組織履職的重要保障。[6]新制度主義指出，一個穩(wěn)定有效制度系統(tǒng)的運行，通常需要制度基礎(chǔ)要素間相互作用，而非僅靠單個基礎(chǔ)要素發(fā)揮作用所致。因此，建設(shè)新時代中國特色社會主義參政黨，要圍繞規(guī)制性、規(guī)范性和文化認知性三個要素，積極探索有效的途徑和方法，努力推動參政黨制度建設(shè)的合法性、科學性、系統(tǒng)性，提高參政黨各項工作的制度化、程序化、規(guī)范化水平。

（一）法令規(guī)制層面：完善規(guī)制性制度要素法規(guī)體系

參政黨制度建設(shè)應(yīng)遵循合法性原則，建章立制必須以有關(guān)法令規(guī)章為依據(jù)。首先，要根據(jù)國家層面的法律規(guī)章來設(shè)計相關(guān)制度。我國憲法明確指出：“任何組織、政黨和個人的活動，都必須在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)進行?！薄吨袊伯a(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》將民主黨派基本職能闡述為“參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的政治協(xié)商”。參政黨制度建設(shè)應(yīng)符合我國憲法、法律、中央權(quán)威性文件等有關(guān)精神和規(guī)定，并予以體現(xiàn)和落實，尤其在設(shè)計、制定和完善各項具體制度時要與相關(guān)規(guī)定銜接統(tǒng)一，確保制度建設(shè)的合法性。其次，各民主黨派章程是其本身存在與發(fā)展的基礎(chǔ)，體現(xiàn)了民主黨派的性質(zhì)和地位，是開展工作、制定制度的依據(jù)和指導。參政黨制度建設(shè)必須堅持以各民主黨派章程為依據(jù)，在順應(yīng)新形勢、執(zhí)行新任務(wù)、履行新職責中，不斷增強以章程為核心的制度建設(shè)，努力把章程的各項規(guī)定和要求真正落到實處，保證制度建設(shè)的方向性。再次，需要強化民主黨派內(nèi)部監(jiān)督，著力建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度體系。根據(jù)各民主黨派章程及內(nèi)部監(jiān)督條例，結(jié)合地區(qū)實際，進一步制定完善相關(guān)監(jiān)督細則，以及具體的可操作措施和辦法，打造多層級的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，健全完善長效運行機制，以嚴格制度落實保證監(jiān)督監(jiān)管實施，強化制度建設(shè)的約束性。同時，要在民主黨派內(nèi)部認真貫徹落實《監(jiān)察法》的施行，做到監(jiān)察不枉不縱、不偏不漏，努力實現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋。

（二）行為規(guī)范層面：發(fā)揮規(guī)范性制度要素引導作用

規(guī)范性制度一般以經(jīng)驗法則、操作程序、部門職責、崗位細則等形式出現(xiàn)，通過制度建設(shè)形成科學合理的現(xiàn)代組織管理規(guī)章，規(guī)范組織及成員角色行為。因此，在推進參政黨制度建設(shè)過程中要注重制度建設(shè)的可操作性，要根據(jù)實際情況，搞好調(diào)查研究，制定和完善各民主黨派的各項具體工作規(guī)范，明確各項工作的目標、要求、程序、方法等各個環(huán)節(jié)以及好的經(jīng)驗做法，使之緊密聯(lián)系實際、具體指導實際。要注重制度建設(shè)的全面覆蓋，既要有領(lǐng)導班子議事決策、報告事項、民主生活等制度，也要有內(nèi)部運轉(zhuǎn)的組織生活、隊伍建設(shè)、人財物管理等制度，更要不斷完善和發(fā)展參政議政、民主監(jiān)督、政治協(xié)商等制度機制，確保涵蓋參政黨建設(shè)方方面面。同時，也要注重制度建設(shè)的激勵評價機制，包括獎懲機制、考評機制和創(chuàng)先爭優(yōu)機制等，充分調(diào)動廣大成員干事創(chuàng)業(yè)的積極性?？偠灾?，通過制度建設(shè)形成規(guī)范有效的自身建設(shè)和履行職能的工作機制，從而實現(xiàn)民主黨派工作的規(guī)范化、運轉(zhuǎn)的有序化、辦事的高效化。

（三）思想理念層面：增強文化認知性制度要素凝聚效能

制度與文化聯(lián)系緊密，文化是影響社會制度和人們社會行為方式較深層面的精神力量，其根本特質(zhì)在于能夠以無形觀念對有形存在施加一定影響。文化認知性制度指的是組織內(nèi)部共享的價值觀、信仰和認知框架等要素，常常以組織文化、思想認知、溝通風格等形式給予組織成員模式化的思維、感想及反應(yīng)，進而指引他們制定決策和開展行動。政黨是由一群有共同政治理念的人們自愿結(jié)合起來從事政治活動的團體，各民主黨派作為新型政黨制度的重要組成，其成員亦是由持相似信仰、理念和價值觀的人們組成。對此，在參政黨的文化認知性制度建設(shè)方面，建議進一步加強思想政治教育，不斷激發(fā)各民主黨派特色文化的凝聚作用，通過強化教育引導、實踐養(yǎng)成、制度保障，形成長效機制。一方面，持續(xù)加強思想政治建設(shè)，不斷鞏固共同思想政治基礎(chǔ)。要著力強化參政黨意識，號召民主黨派成員認真學習貫徹黨的十九大精神，始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領(lǐng)，自覺把思想和行動統(tǒng)一到黨中央的重大決策部署上來，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，“不忘合作初心，繼續(xù)攜手前進”，共同為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作事業(yè)唱響主旋律和凝聚正能量，努力為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢貢獻智慧和力量。另一方面，要持續(xù)強化各民主黨派文化建設(shè)，增強組織文化的凝心聚力效能。通過深入學習民主黨派的章程及歷史，教育廣大民主黨派成員深刻領(lǐng)會民主黨派先賢的政治主張和理想信念，牢記民族大義，高舉文化旗幟，繼承優(yōu)良傳統(tǒng)，強化責任擔當，弘揚時代精神，踐行共同價值理念，以此實現(xiàn)文化的認同和融合，煥發(fā)出團結(jié)在中國共產(chǎn)黨周圍的巨大向心力和凝聚力。

在新制度主義理論視角下研究推進參政黨制度建設(shè)，就是從理論層面分析切入點加強科學指導，從實踐層面找準結(jié)合點探尋現(xiàn)實路徑，把行之有效的經(jīng)驗加以總結(jié)和歸納，以制度的形式將其相對固定，努力做到制度管理的科學化、系統(tǒng)化、規(guī)范化，構(gòu)建一套適合自身的、共同認可的、適應(yīng)時代的制度體系，為民主黨派規(guī)范運行、履行職能、發(fā)揮作用提供制度保障，深入推進建設(shè)政治堅定、組織堅實、履職有力、作風優(yōu)良、制度健全的新時代中國特色社會主義參政黨。

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責任編輯：袁霄