城建檔案信息資源共享探析

鄭小妮

【摘要】社會(huì)信息化背景提出了城建檔案信息資源共享的要求，本文分析了城建檔案信息資源共享存在的問題，并提出實(shí)現(xiàn)城建檔案信息資源共享的實(shí)施策略。

【關(guān)鍵詞】城建檔案;信息化;信息資源共享

21世紀(jì)，通信技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面的飛躍使得全球性的信息資源共享具備了可能性。加之隨著社會(huì)公眾信息知情權(quán)的覺醒，人們提高了對(duì)獲取、利用信息的要求，實(shí)現(xiàn)信息資源的共享成為時(shí)代的呼喚。在全球信息化建設(shè)的浪潮中，各國(guó)均把開發(fā)信息資源，實(shí)現(xiàn)社會(huì)信息資源共享作為目標(biāo)。在各行各業(yè)積極推進(jìn)信息化建設(shè)、提高社會(huì)信息資源共享程度的同時(shí)，城建檔案作為一種具有重要憑證和參考價(jià)值的信息資源，如何促進(jìn)其共享工作，及時(shí)為政府部門和社會(huì)提供利用成為擺在我們面前的突出問題。在社會(huì)信息化的環(huán)境中，要實(shí)現(xiàn)城建檔案信息資源的共享，需要我們準(zhǔn)確理解城建檔案信息資源共享的內(nèi)涵，對(duì)城建檔案信息資源共享存在的問題進(jìn)行客觀分析，并提出相應(yīng)的實(shí)施策略。

一、城建檔案信息資源共享的含義及特點(diǎn)

信息資源共享，如果簡(jiǎn)單地從字面上理解，應(yīng)是所有信息資源在全社會(huì)范圍內(nèi)供所有人分享、利用。但由于保障國(guó)家利益、維護(hù)個(gè)人隱私、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等原因，信息資源共享往往是帶有一定限制的，提供的信息資源及允許的利用群體在不同情況下有不同的規(guī)定。城建檔案信息資源涵蓋了城市規(guī)劃建設(shè)管理、城市基礎(chǔ)設(shè)施工程、城市地下管線工程、城市工業(yè)與民用建筑工程等重要信息資源，來(lái)源廣泛、載體多樣、內(nèi)容復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)。作為一種特殊的信息資源，城建檔案信息資源作用范圍廣泛，不僅能利用城市建筑物、構(gòu)筑物、基礎(chǔ)設(shè)施工程進(jìn)行維修、改建、擴(kuò)建，也是城市進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)管理的重要依據(jù)，同時(shí)關(guān)系到城市建筑物、構(gòu)筑物和基礎(chǔ)設(shè)施的安全，檔案涉及單位和個(gè)人的合法權(quán)益，具有保密性、安全性強(qiáng)等特點(diǎn)。因此，城建檔案信息資源共享的指導(dǎo)思想是，在保障國(guó)家安全、集體利益、個(gè)人隱私、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，保證城建檔案信息能最大限度、最廣范圍提供給政府部門和社會(huì)利用。城建檔案信息資源共享的含義是指城建檔案信息資源在符合保密要求的基礎(chǔ)上，在不同層次、不同部門信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通并向政府部門和社會(huì)提供服務(wù)。我國(guó)圖書館界于20世紀(jì)80年代前期開始了對(duì)文獻(xiàn)資源共建共享的研究，取得了較為豐富的研究成果。檔案學(xué)界也于20世紀(jì)90年代中期開始對(duì)檔案信息資源共享開展了較為集中的研究。城建檔案信息作為一種專門的檔案信息資源，地域性、專業(yè)性和動(dòng)態(tài)性特點(diǎn)較明顯，其共享工作既要吸收、借鑒文獻(xiàn)信息資源共享和綜合檔案信息資源共享的成果，也要充分結(jié)合自己的特色。文獻(xiàn)信息資源的共享，從建設(shè)上說，對(duì)可供共享的文獻(xiàn)及利用群體的限制較少，更注重圖書館館際間的交流，力求減少館藏資源的重復(fù)建設(shè)，致力提高文獻(xiàn)資源擁有的數(shù)量及文獻(xiàn)信息資源的可獲知能力和可獲得能力。而城建檔案信息作為檔案信息資源的一種，既有檔案共有的證據(jù)效用和保密性特點(diǎn)，又有特有的地域性、專業(yè)性、動(dòng)態(tài)性等特點(diǎn)，故而不同的利用群體可共享利用的信息可能相差很大。因此在共享的建設(shè)上應(yīng)對(duì)不同利用群體的共享內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)研究，應(yīng)注重考慮信息能否公開，信息是否安全，公共性的信息一般可在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)共享，帶有一定密級(jí)的信息和涉及國(guó)家安全或隱私權(quán)的檔案只能在一定范圍內(nèi)控制使用。

二、城建檔案信息資源共享面臨的問題

城建檔案信息資源由于歷來(lái)高度強(qiáng)調(diào)其安全性和保密性，基本上屬于一種限制利用的狀態(tài)。要從這種限制利用、不主動(dòng)對(duì)外開放狀態(tài)發(fā)展到社會(huì)化的信息共享，必須清醒認(rèn)識(shí)到還存在不少問題。

（一）保密思想占主流地位，信息共享意識(shí)缺乏。在城建檔案事業(yè)30多年的發(fā)展歷程中，保密思想一直占據(jù)主流地位。1988年原城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)檔案密級(jí)劃分暫行規(guī)定》直至2016年才宣布失效，該《暫行規(guī)定》將涉及規(guī)劃、地下管線、市政工程、公共建筑工程等類別檔案絕大部分定為機(jī)密、秘密檔案，保密思想在城建檔案管理者心中根深蒂固，加上受管理理念、機(jī)制體制、技術(shù)等因素影響，“開放危險(xiǎn)，保密保險(xiǎn)”“不求有功，但求無(wú)過”的保守思想多年來(lái)一直束縛著城建檔案管理者，總認(rèn)為檔案保密任何時(shí)候都不會(huì)出差錯(cuò)，而開放檔案卻要擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)。加上長(zhǎng)久以來(lái)城建檔案部門處于相對(duì)封閉的狀態(tài)，與其他部門沒有建立起互聯(lián)互通機(jī)制，絕大部分城建檔案工作者缺乏信息共享意識(shí)。

（二）缺乏整體規(guī)劃和統(tǒng)籌，沒有制定相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)體系。目前對(duì)城建檔案信息共享的系統(tǒng)性研究尚未開展，有關(guān)部門沒有制定城建檔案信息共享的中長(zhǎng)期規(guī)劃，城建檔案信息共享缺乏相關(guān)政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的指引。2004年原建設(shè)部印發(fā)的《全國(guó)城建檔案信息化建設(shè)規(guī)劃與實(shí)施綱要》中，提出“籌劃建設(shè)全國(guó)城建檔案信息（目錄）中心和地區(qū)中心”“發(fā)展和完善全國(guó)城建檔案信息網(wǎng)”“實(shí)現(xiàn)各城建檔案館的檔案信息網(wǎng)在國(guó)家公用通訊平臺(tái)基礎(chǔ)上的互聯(lián)”“建立全方位、多層次、技術(shù)先進(jìn)的城建檔案信息化管理、服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)資源共享”等建設(shè)目標(biāo)，但有關(guān)部門沒有制定城建檔案信息資源共享的具體政策和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系，沒有搭建共享的平臺(tái)，共享工作無(wú)法進(jìn)一步制度化、規(guī)范化和程序化，大部分城建檔案工作者對(duì)哪些檔案可以共享，哪些檔案不可以共享心中沒底。各城建檔案館在業(yè)務(wù)建設(shè)上各自為政，標(biāo)準(zhǔn)體系不一，至今連全國(guó)性或區(qū)域性的城建檔案目錄中心都沒有建立起來(lái)，信息資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享。

（三）城建檔案信息資源不豐富。要實(shí)現(xiàn)信息資源的共享，面臨的一個(gè)重要問題是需要有豐富的城建檔案信息資源?，F(xiàn)各地可供共享的城建檔案信息資源，無(wú)論是質(zhì)量還是數(shù)量都還存在很大的提升空間。從各地城建檔案資源的層級(jí)來(lái)看，工程級(jí)、案卷級(jí)、文件級(jí)著錄信息數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)較為豐富，但專題數(shù)據(jù)庫(kù)、全文數(shù)據(jù)庫(kù)、多媒體數(shù)據(jù)庫(kù)、城市綜合地下管線數(shù)據(jù)庫(kù)、CAD文件數(shù)據(jù)庫(kù)等則較為短缺。城建檔案館存有大量的圖紙檔案，目前部分城建檔案館還未開展或未全部開展城建檔案的數(shù)字化工作，且大部分地區(qū)建設(shè)電子文件歸檔工作不理想，可供共享的信息資源不夠豐富。從城建檔案資源的類別來(lái)看，各地城建檔案館保存的竣工工程檔案的信息資源相對(duì)豐富，而建設(shè)系統(tǒng)各類別檔案信息資源不理想。

（四）存在信息安全問題。在數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化的環(huán)境下，信息網(wǎng)絡(luò)化共享存在一定的安全風(fēng)險(xiǎn)，信息是否安全成為影響其能否共享的重要因素。影響信息安全的因素主要有兩方面：一個(gè)是技術(shù)問題，另一個(gè)是管理制度。在互聯(lián)網(wǎng)或其他公共信息網(wǎng)絡(luò)，檔案信息安全依然存在著被惡意病毒攻擊的危險(xiǎn)，這些病毒會(huì)輸入惡意代碼，竊取用戶信息，進(jìn)而導(dǎo)致數(shù)據(jù)泄漏和丟失，甚至造成系統(tǒng)癱瘓。在管理制度上，城建檔案信息資源共享存在制度缺位問題，缺乏信息管理制度、人員管理制度、系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境安全管理制度以及對(duì)泄露、濫用、不正當(dāng)交易城建檔案信息的處罰制度等，未能從制度上保護(hù)城建檔案信息的安全。

三、城建檔案信息共享策略分析

（一）樹立城建檔案信息資源共享意識(shí)。2008年開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》規(guī)定，公開政府信息，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外，應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政府信息。2016年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》要求，加快推動(dòng)政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享。在信息化社會(huì)發(fā)展的大潮流下，政府部門要提倡信息公開為常態(tài)，推動(dòng)信息共享，應(yīng)將城建檔案信息資源的特殊性與信息資源共享的理念相結(jié)合，正確理解城建檔案保密性和開放性概念，樹立起適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的城建檔案共享理論。結(jié)合城建檔案保密性、區(qū)域性強(qiáng)等特殊性，也必須清醒認(rèn)識(shí)到，城建檔案信息資源的共享不是對(duì)保密意識(shí)的全盤否定，不可任意共享，應(yīng)該是有條件的共享，符合保密要求的共享。

（二）加強(qiáng)城建檔案信息資源共享頂層設(shè)計(jì)。要實(shí)現(xiàn)城建檔案信息資源的共享，應(yīng)該有整體的規(guī)劃和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，住建部門、檔案部門等應(yīng)組織研究制訂全國(guó)性的城建檔案信息資源共享總體規(guī)劃方案、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范，搭建信息共享平臺(tái)，建立健全城建檔案信息資源共享工作制度，對(duì)城建檔案信息資源共享給予政策性引導(dǎo)和法律保障。在共建共享的頂層設(shè)計(jì)方面，不動(dòng)產(chǎn)登記檔案提供了較好的范例。2018年，經(jīng)原國(guó)土資源部的統(tǒng)一部署，全國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記檔案數(shù)據(jù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)聯(lián)網(wǎng)共享。2019年3月發(fā)布實(shí)施的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記有關(guān)信息與住房城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門審批信息、交易信息等應(yīng)當(dāng)實(shí)時(shí)互通共享。城建檔案部門匯集了住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門的審批檔案，城建檔案信息資源是政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)中不可或缺的環(huán)節(jié)，城建檔案信息資源共享的頂層設(shè)計(jì)也應(yīng)盡快提上議程。基于城建檔案信息地域性、動(dòng)態(tài)性強(qiáng)等特點(diǎn)，區(qū)域性部門間的共享需求尤其突出，應(yīng)盡快明確基于電子政務(wù)系統(tǒng)的城建檔案信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、共享平臺(tái)交換接口，與工程建設(shè)項(xiàng)目審批系統(tǒng)、不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)等建立連接，盡快實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的數(shù)據(jù)共享，為城市規(guī)劃建設(shè)管理及時(shí)提供利用。

（三）豐富和細(xì)化可共享的城建檔案信息資源。各城建檔案館應(yīng)加強(qiáng)城建檔案信息資源建設(shè)，積極推進(jìn)城建檔案目錄、全文、原件數(shù)據(jù)庫(kù)及各種專題數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，豐富可共享的城建檔案信息，為城建檔案信息資源的共享打下堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。并應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化有關(guān)信息共享操作規(guī)則，城建檔案工作開展多年來(lái)，對(duì)城建檔案信息的提供利用和共享工作已積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，住建部應(yīng)組織對(duì)城建檔案的密級(jí)、保管期限、檔案類別、利用對(duì)象等開展研究，制定具體的城建檔案信息資源實(shí)施細(xì)則，明確對(duì)不同類別、不同內(nèi)容的檔案信息采取不同的共享方式，明確國(guó)家相關(guān)部門、城建檔案權(quán)利人和利害關(guān)系人等主要利用對(duì)象的共享范圍和共享方式。對(duì)涉及國(guó)家秘密的檔案，其數(shù)據(jù)只能存儲(chǔ)于涉密計(jì)算機(jī)或系統(tǒng)內(nèi)，不得在非涉密的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)共享。對(duì)涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的檔案信息和在城市規(guī)劃建設(shè)管理中產(chǎn)生的內(nèi)部信息，設(shè)為暫不共享類，只提供給相關(guān)權(quán)利人、利害關(guān)系人和相關(guān)部門利用。對(duì)能提供給特定需求方的檔案信息，設(shè)為有條件共享類，在政務(wù)網(wǎng)上共享，及時(shí)為城市規(guī)劃建設(shè)管理提供依據(jù)。對(duì)城建檔案項(xiàng)目級(jí)、工程級(jí)、案卷級(jí)、文件級(jí)目錄信息，已達(dá)到法定公開期限和屬于政府信息公開范圍的檔案，應(yīng)該明確為無(wú)條件共享類，通過互聯(lián)網(wǎng)方式提供共享，借助網(wǎng)絡(luò)共享來(lái)擴(kuò)大信息資源的利用廣度和深度。

（四）加強(qiáng)城建檔案信息安全保障。應(yīng)建立信息安全技術(shù)保障體系和管理保障體系，保障城建檔案信息的安全。構(gòu)建信息安全管理保障體系，即利用數(shù)字認(rèn)證、電子簽名、密碼認(rèn)證、密鑰管理、數(shù)據(jù)加密、防火墻、入侵檢測(cè)、數(shù)據(jù)備份等技術(shù)來(lái)保證信息安全，應(yīng)重點(diǎn)完善用戶身份認(rèn)證信息、訪問控制、信息審計(jì)追蹤等防控措施，保障檔案信息數(shù)據(jù)的保密性、完整性、可用性。還應(yīng)通過建立有效的管理保障體系，建立包括安全法律保障體系、信息管理制度、信息共享相關(guān)人員管理制度、系統(tǒng)運(yùn)行環(huán)境安全管理制度、安全應(yīng)急處置和災(zāi)難恢復(fù)等制度，妥善處理各類突發(fā)安全事故，為檔案信息資源的合理安全利用創(chuàng)造良好環(huán)境。

四、結(jié)語(yǔ)

城建檔案信息資源共享是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)，如何能從現(xiàn)狀的不愿共享、不敢共享、不能共享走向能在不同層次、不同部門信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通并向社會(huì)廣泛提供服務(wù)，尚須有關(guān)管理部門和檔案學(xué)界付出不懈的努力。

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