海南政府購買學(xué)前教育服務(wù)動(dòng)因與對(duì)策

[摘 要]通過購買服務(wù)來滿足當(dāng)?shù)厣鐣?huì)學(xué)前教育需求是近幾年政府的新舉措。在文獻(xiàn)分析以及海南現(xiàn)狀調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，購買學(xué)前教育服務(wù)的動(dòng)因是政府控制的最活躍、最重要的影響因素。建議政府科學(xué)分析明確購買學(xué)前教育動(dòng)因，發(fā)揮動(dòng)因引導(dǎo)和激勵(lì)社會(huì)服務(wù)團(tuán)體發(fā)展方向的作用，依據(jù)動(dòng)因合理規(guī)劃實(shí)施路徑，確保政府購買學(xué)前教育服務(wù)的實(shí)效。

[關(guān)鍵詞]海南;購買服務(wù);學(xué)前教育;動(dòng)因;對(duì)策

[基金項(xiàng)目]2019年度海南省高等學(xué)校教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“海南省政府購買學(xué)前教育服務(wù)管理機(jī)制研究”（Hnjg2019-99）;2017年度瓊臺(tái)師范學(xué)院課題“海南省幼兒園辦園質(zhì)量現(xiàn)狀與未來發(fā)展”（qtyb201704）

[作者簡(jiǎn)介]莊小滿（1970—），女，海南文昌人，學(xué)士，瓊臺(tái)師范學(xué)院學(xué)前教育學(xué)院教授，主要從事學(xué)前教育研究。

[中圖分類號(hào)] G619[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1674-9324（2020）33-0035-04[收稿日期] 2020-04-03

學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育之基礎(chǔ)，但也是整個(gè)學(xué)制建設(shè)中的短板，全國各省學(xué)前教育發(fā)展水平參差不齊?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》提出要“健全學(xué)前教育政策保障體系，推進(jìn)學(xué)前教育普及普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展”的總體要求，并提出了“投入水平顯著提高，成本分擔(dān)機(jī)制普遍建立，不同區(qū)域、不同類型城市分類解決學(xué)前教育發(fā)展問題”的主要發(fā)展目標(biāo)。海南既是經(jīng)濟(jì)教育欠發(fā)達(dá)地區(qū)，又是管理機(jī)制體制改革先行先試的自貿(mào)區(qū)，具有地域的特殊性，需要尋求適宜的政府購買學(xué)前教育服務(wù)對(duì)策。

一、政府購買學(xué)前教育服務(wù)的內(nèi)涵與要素

（一）政府購買學(xué)前教育服務(wù)的內(nèi)涵

《國務(wù)院關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》要求各地政府因地制宜、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)，學(xué)前教育服務(wù)具有公益性、普惠性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，屬于政府購買服務(wù)范疇[1]。政府購買學(xué)前教育服務(wù)是在建設(shè)區(qū)域性學(xué)前教育公共服務(wù)體系過程中，為擴(kuò)大服務(wù)供給或提升服務(wù)質(zhì)量，向能提供相應(yīng)服務(wù)且有資質(zhì)的社會(huì)機(jī)構(gòu)或組織購買學(xué)前教育服務(wù)，明確提供服務(wù)質(zhì)量要求及評(píng)估的達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，由政府按合同約定支付費(fèi)用同時(shí)履行有效監(jiān)督、促進(jìn)職能的一系列管理過程[2]。

（二）政府購買學(xué)前教育服務(wù)的要素構(gòu)成

一個(gè)完整的政府購買服務(wù)項(xiàng)目包含購買主體、購買客體、購買內(nèi)容和購買路徑四個(gè)要素[2，3]。其中，購買主體是政府管理職能部門，購買動(dòng)因是引發(fā)購買服務(wù)的先決條件。一般當(dāng)?shù)孛癖娞岢龅膶W(xué)前教育共同、迫切要求，而政府現(xiàn)有條件難以解決，政府開始考慮通過購買服務(wù)來解決，因此購買服務(wù)動(dòng)因反映政府購買的訴求與緊迫感。購買客體是指能提供主體要求的服務(wù)、資質(zhì)合格的社會(huì)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體或個(gè)人。能提供相應(yīng)服務(wù)客體的數(shù)量以及服務(wù)的優(yōu)秀率是政府購買服務(wù)有效性的關(guān)鍵條件，如果相應(yīng)服務(wù)提供者數(shù)量不充足或者服務(wù)質(zhì)量低下，購買服務(wù)效率會(huì)降低甚至無法開展。購買內(nèi)容是政府根據(jù)購買動(dòng)因與服務(wù)提供方共同約定的具體服務(wù)條款，政府購買學(xué)前教育服務(wù)內(nèi)容可包含相關(guān)的多種服務(wù)項(xiàng)目，還包括影響學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量的相關(guān)因素，如人員福利、場(chǎng)地租賃等。購買路徑是指政府實(shí)施購買學(xué)前教育服務(wù)項(xiàng)目的流程以及實(shí)施過程順利完成所需的保障性條件，通常包括政府制定的購買學(xué)前教育服務(wù)支持性政策、規(guī)范購買服務(wù)實(shí)施的管理制度、每年投入購買服務(wù)專項(xiàng)資金實(shí)際額度、建立評(píng)估與激勵(lì)機(jī)制等。

在政府購買服務(wù)項(xiàng)目的四要素中，購買主體的動(dòng)因是最活躍的核心要素。政府作為購買學(xué)前教育服務(wù)主體，有權(quán)決定購買學(xué)前服務(wù)服務(wù)項(xiàng)目的啟動(dòng)時(shí)間、購買內(nèi)容與程序、購買結(jié)果[4]。政府出臺(tái)相關(guān)政策或是向媒體公布的未來促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展新舉措，這些信息可能被社會(huì)學(xué)前教育服務(wù)機(jī)構(gòu)作為政府下一步購買服務(wù)的動(dòng)因進(jìn)行分析，還會(huì)成為其調(diào)整今后發(fā)展學(xué)前教育服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)能力的依據(jù)。這種分析揣測(cè)必然存在偏誤，這不利于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)學(xué)前教育力量的健康持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而影響政府購買學(xué)前教育服務(wù)資源的數(shù)量和質(zhì)量。為此，各級(jí)政府明確學(xué)前教育不同發(fā)展階段購買服務(wù)的主要需求，盡早向社會(huì)發(fā)布購買需求，引導(dǎo)社會(huì)力量明確學(xué)前教育服務(wù)能力發(fā)展方向，提高服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量，為政府購買學(xué)前教育服務(wù)儲(chǔ)備豐富且優(yōu)質(zhì)的可用資源。

二、政府購買學(xué)前教育服務(wù)動(dòng)因分析

地方政府購買學(xué)前教育服務(wù)的動(dòng)因，既來源于當(dāng)前區(qū)域內(nèi)民眾對(duì)學(xué)前教育服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量需求中的亟待解決的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，也受到當(dāng)前區(qū)域性學(xué)前教育服務(wù)體系建設(shè)水平限制，政府某時(shí)期購買學(xué)前教育服務(wù)的動(dòng)因是綜合多方要求的結(jié)果。

（一）以滿足學(xué)前教育服務(wù)數(shù)量需求的購買動(dòng)因

衡量區(qū)域性學(xué)前教育服務(wù)數(shù)量需求的滿足程度通常用三個(gè)指標(biāo)：學(xué)前三年毛入園率、普惠性幼兒園的占比以及公辦幼兒園的占比。學(xué)前三年毛入園率是國家2010年最先提出的用于衡量區(qū)域性學(xué)前教育發(fā)展水平的量化指標(biāo)。2011至2019年底，省內(nèi)適齡幼兒學(xué)前三年毛入園率從2011年的47.8%增至2019年的85.6%，環(huán)比增長率為79.08%。如圖描繪的三大評(píng)價(jià)指標(biāo)逐年變化趨勢(shì)，學(xué)前三年毛入園率穩(wěn)步提升，已超出國家提出到2020年學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%的要求。2011—2019年公辦園增加學(xué)位數(shù)104.25%的環(huán)比增長率以及公辦園建設(shè)資金超過每年市縣學(xué)前教育總投入的90%表明，在區(qū)域性學(xué)前教育發(fā)展中政府對(duì)公辦園建設(shè)的政策性傾斜。然而由于海南公辦園建設(shè)基礎(chǔ)過于薄弱，2011年公辦園占比僅有12%，雖然投入到2019年公辦園的占比也只達(dá)到24.51%，距離2020年國家要求達(dá)到的50%相差還很遠(yuǎn)。2011年海南未推行普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定與扶持政策，當(dāng)年的普惠率為12%（實(shí)為公辦園占比）。2012年開始，普惠性民辦幼兒園認(rèn)定，至2019年海南普惠率達(dá)到64.12%，環(huán)比增長率為434.33%。雖然與2020年國家80%的標(biāo)準(zhǔn)有一定距離，但從下圖顯示的普惠園在園幼兒占比變化趨勢(shì)表明，政府自2016年后全面重視普惠性民辦幼兒園扶持，吸引社會(huì)力量參與普惠性學(xué)前教育服務(wù)體系建設(shè)，政府購買學(xué)前教育服務(wù)效果非常顯著。

2011-2019年海南幼兒園各類學(xué)位情況統(tǒng)計(jì)圖

由此預(yù)計(jì)，政府以滿足學(xué)前教育數(shù)量需求為購買學(xué)前教育服務(wù)的動(dòng)因發(fā)生變化，后期政府不再以一般幼兒園學(xué)位數(shù)量需求的滿足為主，而突出以擴(kuò)大普惠性、公益性幼兒園學(xué)位數(shù)量為購買學(xué)前教育服務(wù)的動(dòng)因。海南省政府已向社會(huì)公開，將在2020年投入1.7億用于向社會(huì)購買質(zhì)量保障的民辦學(xué)前教育服務(wù)，2020年全省學(xué)前教育普惠率達(dá)到80%的目標(biāo)必然實(shí)現(xiàn)。

（二）以滿足學(xué)前教育服務(wù)質(zhì)量需求的購買動(dòng)因

當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的主要任務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)變，由重視數(shù)量增長轉(zhuǎn)向全面提升質(zhì)量。20世紀(jì)90年代海南實(shí)施公辦幼兒園改制推向社會(huì)，幼兒園發(fā)展幾乎完全由市場(chǎng)調(diào)控，2010年之前，民辦幼兒園園所占比超過90%。當(dāng)時(shí)教育部門不設(shè)學(xué)前管理專崗，在教育指導(dǎo)與監(jiān)督缺位的情況下，低成本低質(zhì)量運(yùn)營的民辦幼兒園大量存在，幼兒入園不僅難以享受合格的保育和教育服務(wù)，還可能被置于有安全隱患的園所環(huán)境中。2012年海南省政府出臺(tái)《海南省普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定與管理》，旨在通過普惠性民辦幼兒園的認(rèn)定管理與扶持資金投入引導(dǎo)和鼓勵(lì)民辦幼兒園重視和加強(qiáng)保教質(zhì)量建設(shè)，推動(dòng)省內(nèi)學(xué)前教育質(zhì)量的全面提升。但在2016年之前，地方政府投入資金購買學(xué)前教育服務(wù)的動(dòng)因聚焦于學(xué)前三年入園率的提高，并未對(duì)引導(dǎo)民辦幼兒園提高辦園質(zhì)量引起重視。部分市縣明確規(guī)定每年普惠性民辦幼兒園扶持資金必須分發(fā)給各個(gè)民辦幼兒園，把用于激勵(lì)質(zhì)量提升的獎(jiǎng)補(bǔ)資金平均分到各所民辦幼兒園。自2012年省政府開始以專項(xiàng)資金支持普惠性民辦幼兒園建設(shè)，全省普惠性民辦幼兒園量增長速度快而質(zhì)的提升非常緩慢，如下表所示，2019年抽查海南10個(gè)市縣（區(qū)），平均優(yōu)秀率4.7%，平均合格率79.07%。

在民辦園園長面對(duì)面訪談中發(fā)現(xiàn)，一些辦園質(zhì)量較高的民辦園一直未申請(qǐng)普惠性民辦園認(rèn)定，園長認(rèn)為成為普惠性民辦園對(duì)他們的要求增加了，而對(duì)他們期待的提升幼兒園質(zhì)量方面支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。政府購買學(xué)前教育服務(wù)的動(dòng)因不明確，政府購買需求的信息不能及時(shí)準(zhǔn)確向社會(huì)傳達(dá)，由于獲取的信息不準(zhǔn)確，一些符合條件的潛在可購買服務(wù)資源流失，而政府實(shí)際購買到的服務(wù)卻未能滿足購買的基本要求。

（三）以滿足社會(huì)個(gè)性化選擇需求的動(dòng)因

相對(duì)于其他學(xué)段的教育，幼兒園的啟蒙教育最突出的特點(diǎn)是課程的生活化與游戲化。幼兒園的教育活動(dòng)并不像中小學(xué)必須嚴(yán)格參照課程教學(xué)大綱，而是依據(jù)《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》，遵從幼兒的生活、學(xué)習(xí)規(guī)律，幫助幼兒從實(shí)際生活體驗(yàn)中梳理、提煉經(jīng)驗(yàn)，從而實(shí)現(xiàn)增長見識(shí)、發(fā)展能力、培養(yǎng)習(xí)慣的教育目標(biāo)。從此角度而言，幼兒園教育是最有利于人的個(gè)性化發(fā)展的教育，對(duì)幼兒園辦園要求就是實(shí)現(xiàn)兒童的個(gè)性化教育。不同區(qū)域的幼兒園、不同幼兒園的課程都不盡相同，也由此形成了各幼兒園的特色。雖然所有幼兒園都遵循《幼兒園教育工作指導(dǎo)綱要（試行）》提出的幼兒園教育目標(biāo)，但在幼兒全面發(fā)展的基礎(chǔ)上，不同幼兒園為幼兒的發(fā)展提供了不同的展示平臺(tái)。如上海市荷花池幼兒園在長期探索與文化積淀中形成“環(huán)境有藝術(shù)風(fēng)格、校園有藝術(shù)氣氛、教師有藝術(shù)才能、幼兒有藝術(shù)情趣”的教育特色;南京鼓樓幼兒園秉持教育家陳鶴琴“大自然、大社會(huì)都是活教材，做中學(xué)、學(xué)中做、做中求進(jìn)步”的教育理念，開發(fā)了“整合性、互動(dòng)性、層次性、操作性和社會(huì)性”的單元教育園本課程。瓊臺(tái)師范學(xué)院附屬幼兒園堅(jiān)持幼兒早期閱讀興趣、能力與習(xí)慣的培養(yǎng)，形成“師幼共讀、親子分享、家園接力”分享閱讀園本課程。幼兒園開發(fā)的多樣化課程，為幼兒發(fā)展創(chuàng)設(shè)豐富且滿足個(gè)性化選擇的教育環(huán)境。同時(shí)，融合教育理念也逐步被社會(huì)關(guān)注，幼兒家長對(duì)幼兒園教育的要求從最初追求幼兒教育“小學(xué)化”到追求保質(zhì)量、保育教育，再提升為希望孩子在幼兒園中獲得個(gè)性化發(fā)展教育，這種變化必然導(dǎo)致政府調(diào)整購買學(xué)前教育服務(wù)動(dòng)因，以滿足社會(huì)合理需求。

購買合作的達(dá)成需要購買主體的動(dòng)因與購買客體的服務(wù)相匹配[4]。能滿足社會(huì)對(duì)學(xué)前教育個(gè)性化需求的幼兒園必須是保育教育質(zhì)量?jī)?yōu)良的，在此基礎(chǔ)上發(fā)展特色教育，絕不是社會(huì)上通常認(rèn)為的能培養(yǎng)兒童特長的幼教機(jī)構(gòu)。海南省內(nèi)現(xiàn)有可購買的幼教資源非常有限，民辦園達(dá)到優(yōu)秀等級(jí)（以達(dá)到市縣示范園及以上等級(jí)為基準(zhǔn)）的占民辦園總數(shù)的4.94%，公辦園達(dá)到優(yōu)秀等級(jí)占公辦幼兒園總數(shù)的32.61%。雖然社會(huì)已經(jīng)出現(xiàn)了追求學(xué)前教育個(gè)性化的一些趨勢(shì)，但目前還沒有地方政府將滿足社會(huì)個(gè)性化需求作為購買學(xué)前教育服務(wù)的動(dòng)因。

三、對(duì)策與建議

（一）從數(shù)量、質(zhì)量、個(gè)性化需求三維度規(guī)劃學(xué)前教育發(fā)展的階段性目標(biāo)

政府購買學(xué)前教育服務(wù)的規(guī)劃是對(duì)未來政府購買服務(wù)動(dòng)因的預(yù)測(cè)，政府發(fā)布規(guī)劃意味著向社會(huì)表明學(xué)前教育發(fā)展的著力點(diǎn)，這也是引導(dǎo)社會(huì)力量發(fā)展方向的有力舉措。《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（即：國十條）頒布后海南學(xué)前教育雖然有了長足的進(jìn)步，但是距離學(xué)前教育均衡、高質(zhì)量、滿足個(gè)性化需求的發(fā)展目標(biāo)還差得很遠(yuǎn)。政府部門要高瞻遠(yuǎn)矚，合理預(yù)測(cè)政府購買學(xué)前教育服務(wù)需求[4，5]，提前向社會(huì)發(fā)布政府規(guī)劃中各個(gè)不同發(fā)展階段政府購買學(xué)前教育服務(wù)的需求，引導(dǎo)和激勵(lì)社會(huì)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)發(fā)展和提高相應(yīng)的學(xué)前教育服務(wù)能力。未雨綢繆能避免政府急需購買某項(xiàng)服務(wù)而相匹配的可購買資源稀缺的現(xiàn)象再次發(fā)生。政府預(yù)測(cè)購買學(xué)前教育服務(wù)需求時(shí)，應(yīng)依據(jù)幼兒園學(xué)位數(shù)量充足度均衡、優(yōu)質(zhì)園占有度均衡、社會(huì)認(rèn)可的特色園有體現(xiàn)三個(gè)維度，依次布局區(qū)域性學(xué)前教育發(fā)展，再結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)、教育發(fā)展水平，從而形成區(qū)域性學(xué)前教育發(fā)展規(guī)劃以及明確政府各階段購買學(xué)前教育服務(wù)的動(dòng)因[3，6]。

（二）盡早向社會(huì)公布政府購買學(xué)前教育服務(wù)的計(jì)劃，延長尋找匹配資源時(shí)間

政府購買學(xué)前教育服務(wù)的一般流程是：政府確定購買動(dòng)因、發(fā)布購買計(jì)劃、尋找匹配的資源、審核購買客體資質(zhì)、簽訂合約、第三方跟蹤與評(píng)估客體提供服務(wù)的績(jī)效、結(jié)果向社會(huì)公布[7]。通常出于提高政府工作效率考慮，從政府發(fā)布購買服務(wù)計(jì)劃到尋找匹配資源的時(shí)間都不能很長，管理職能部門沒有充足的時(shí)間和機(jī)會(huì)選擇理想的匹配資源，尤其是優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育資源匱乏的條件下。為避免因信息溝通不暢而導(dǎo)致無法整合可利用的優(yōu)質(zhì)資源，建議政府管理部門在制定購買服務(wù)工作計(jì)劃中盡早將購買需求提前向社會(huì)公布，通過信息廣泛傳播爭(zhēng)取到更多的社會(huì)力量參與，還能讓全社會(huì)共同關(guān)注和參與監(jiān)督政府購買學(xué)前教育服務(wù)，提高政府購買學(xué)前教育服務(wù)的影響力，提高社會(huì)實(shí)效。

（三）引入第三方參與購買服務(wù)的預(yù)算與績(jī)效評(píng)估

第三方是超脫于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之上的、以維護(hù)公平為目的的社會(huì)權(quán)威機(jī)構(gòu)，第三方參與把政府部分管理職能外部化，令政府從“既評(píng)估、又審批”的矛盾中擺脫出來，管理變得公開透明，社會(huì)信譽(yù)度高。引入第三方參與購買學(xué)前教育服務(wù)預(yù)算與績(jī)效評(píng)估，政府可將管理力量聚焦于對(duì)購買學(xué)前教育服務(wù)規(guī)劃的科學(xué)性與合理性的研究論證，梳理清楚不同時(shí)期政府購買服務(wù)的動(dòng)因，確保方向性、階段發(fā)展目標(biāo)的準(zhǔn)確度[4]。通過第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立政府和社會(huì)信息循環(huán)機(jī)制，使購買學(xué)前教育服務(wù)的財(cái)務(wù)預(yù)算與績(jī)效管理做到更科學(xué)化、規(guī)范化、公開透明。在提高政府購買服務(wù)管理效能同時(shí)，借助第三方提供的反饋信息檢驗(yàn)并調(diào)整政府購買學(xué)前教育服務(wù)規(guī)劃，通過第三方面向社會(huì)公布的信息還能進(jìn)一步增強(qiáng)政府購買學(xué)前教育服務(wù)的社會(huì)影響力[8]，樹立社會(huì)各方力量增強(qiáng)服務(wù)能力與政府?dāng)y手的信心。

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Motivation and Countermeasures of Hainan Government's Purchase of Pre-school Education Service

ZHUANG Xiao-man

（School of Preschool Education Department， Qiongtai Normal University， Haikou， Hainan 571100， China）

Abstract： It is a new measure of the government in recent years to purchase services to meet the needs of local social preschool education. In the literature analysis and Hainan current situation investigation， it is found that the motivation of purchasing preschool education service is the most active and important influencing factor controlled by the government. It is suggested that the government should scientifically analyze and clarify the motivation of purchasing preschool education， give full play to the role of motivation in guiding and motivating the development direction of social service groups， reasonably plan the implementation path according to the motivation， and ensure the effectiveness of the government's purchase of preschool education services.

Key words： Hainan; purchasing service; preschool education; motivation; strategy