國際航空貨運(yùn)安保模式對中國民航的啟示

□ 河南省機(jī)場集團(tuán) 王 贏／文

安全是民用航空的永恒主題，當(dāng)前國際形勢錯(cuò)綜復(fù)雜，航空安保面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。面對巨大的發(fā)展需求和安全運(yùn)行保障壓力，如何提升我國航空貨運(yùn)安保效率，推動(dòng)安全與運(yùn)輸效率協(xié)調(diào)發(fā)展？國際民航貨運(yùn)安保模式對我們有哪些啟示？

國際民航組織對航空貨運(yùn)安保的管理

國際民航組織（ICAO）制定了包括已知托運(yùn)人和管制代理人在內(nèi)的航空貨運(yùn)安保管理框架，要求各成員國基于風(fēng)險(xiǎn)，采取與安保威脅相稱的，安全高效、操作上可行的航空安保措施，并且要考慮對旅客和正常貨物貿(mào)易的影響。

根據(jù)國際民航組織2016年第39屆會議A39-18號決議《國際民航組織關(guān)于航空安保持續(xù)政策的綜合聲明》，鼓勵(lì)各成員國就航空貨物郵件安保采取整體安保供應(yīng)鏈做法，替代機(jī)場終端安檢模式。其中，有幾個(gè)概念需要明確：1.安保供應(yīng)鏈?zhǔn)侵肛浳锝?jīng)由已知托運(yùn)人交給管制代理人或直接送交給航空器運(yùn)營人，各環(huán)節(jié)運(yùn)輸相關(guān)人承擔(dān)貨物安保的責(zé)任，運(yùn)輸途中直至裝載進(jìn)航空器貨物始終受到監(jiān)管和保護(hù)，貨物在機(jī)場不再進(jìn)行安全檢查。2.安保供應(yīng)鏈中的已知托運(yùn)人也稱已知發(fā)貨人，是指發(fā)起貨物或郵件運(yùn)輸?shù)慕?jīng)濟(jì)實(shí)體，取得了航空安保當(dāng)局的審查批準(zhǔn)，其托運(yùn)的貨物稱為“已知托運(yùn)貨物”，可以不需在他處安檢而裝載于客貨機(jī)和全貨機(jī)。3.賬戶托運(yùn)人是指由管制代理人認(rèn)可管理而非由航空安保當(dāng)局審查批準(zhǔn)，其托運(yùn)的貨郵可以不需在他處安檢但通常只能裝載全貨機(jī)。4.管制代理人是指貨物運(yùn)輸?shù)闹虚g商，并取得航空安保當(dāng)局的審查批準(zhǔn)，管制代理人可以對貨物進(jìn)行安檢及安保運(yùn)輸服務(wù)。

目前，幾種常見的貨運(yùn)安保管理模式如圖1～3。

通過對比，已知托運(yùn)人和管制代理人制度的優(yōu)勢在于：

1.減少機(jī)場終端安檢負(fù)擔(dān)。由貨運(yùn)供應(yīng)鏈所有參與者共同分擔(dān)安保成本和責(zé)任，實(shí)現(xiàn)貨物供應(yīng)鏈全程安保，減少航空器運(yùn)營人或其地面服務(wù)代理人的安檢壓力；

2.減少貨運(yùn)供應(yīng)鏈參與者安檢成本。成為已知托運(yùn)人和管制代理人，可以避免機(jī)場終端安檢費(fèi)用（各地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同，例如美國部分機(jī)場收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每磅貨物0.1美元或每票貨物10美元，二者取高者），提高貨物運(yùn)輸效率，增強(qiáng)市場競爭力。

3.避免重復(fù)安檢，簡化航空運(yùn)輸貨物的流通程序；

4.更符合特殊貨物的安檢需求。某些特殊類型的貨物由于自身特性、包裝、尺寸等，無法用常規(guī)方式進(jìn)行安檢，更適用已知托運(yùn)人和管制代理人安保模式；

5.保持航空運(yùn)輸優(yōu)勢。減少因安保檢查可能導(dǎo)致的延誤，實(shí)現(xiàn)安全且快速高效。

國際民航貨運(yùn)安保管理模式

（一）歐洲民航貨運(yùn)安保管理模式

歐盟對航空貨物和郵件運(yùn)輸安保非常重視，特別成立了航空安保管理委員會（AVSEC）開展民用航空保安工作。上世紀(jì)90年代中期，歐盟依據(jù)國際民航組織《國際民用航空公約》附件17，建立起航空貨運(yùn)安保制度，制度要求所有貨物在裝載飛機(jī)前，必須經(jīng)過機(jī)場終端安檢或來自安保供應(yīng)鏈。通過實(shí)行安保供應(yīng)鏈管理，既可以保證貨物運(yùn)輸安全，同時(shí)避免重復(fù)檢查和機(jī)場終端安檢帶來的低效率。

歐盟的安保供應(yīng)鏈包括管制代理人和已知托運(yùn)人制度，航空安保當(dāng)局對企業(yè)進(jìn)行日常監(jiān)管，同時(shí)創(chuàng)建管制代理人和已知托運(yùn)人數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)航空運(yùn)輸安保質(zhì)量，對信譽(yù)不佳的企業(yè)加大檢查頻次力度直至取消資質(zhì)，被取消資質(zhì)將會嚴(yán)重影響企業(yè)的業(yè)務(wù)乃至企業(yè)生存和發(fā)展，因而管制代理人或已知托運(yùn)人企業(yè)通常不會以身試法違規(guī)操作。

（二）美國民航貨運(yùn)安保管理模式

在“9·11事件”之后，隨著航空運(yùn)輸威脅的升級，美國運(yùn)輸安保局（TSA）不斷提高安保要求，為滿足安保要求，同時(shí)避免貨物集中在機(jī)場終端安檢影響運(yùn)輸效率，運(yùn)輸安保局批準(zhǔn)認(rèn)證符合條件的貨物安檢機(jī)構(gòu)，包括航空公司、貨運(yùn)代理人、托運(yùn)人等機(jī)構(gòu)，在機(jī)場或機(jī)場之外的區(qū)域，例如生產(chǎn)工廠，貨站倉庫，分撥轉(zhuǎn)運(yùn)中心等進(jìn)行貨物安檢，經(jīng)過認(rèn)證貨物安檢機(jī)構(gòu)檢查后的貨物不需在機(jī)場進(jìn)行再次安檢。

美國推行航空貨物預(yù)安檢制度（ACAS：Air Cargo Advance Screening ）。隨著近年來恐怖主義對航空運(yùn)輸威脅的增加，美國在加強(qiáng)本國民航安保管控的同時(shí)， 2019年起要求中轉(zhuǎn)地或目的地為美國的貨物，必須在裝載飛機(jī)前向美國發(fā)送貨物信息，通過篩選發(fā)現(xiàn)可疑貨物，會要求航空公司進(jìn)一步安檢以查明貨物是否非法。

貨物風(fēng)險(xiǎn)評估篩查對象和重點(diǎn)信息如表所示：

托運(yùn)人 貨運(yùn)代理人 航空公司 貨物 其他貨物托運(yùn)協(xié)議地面保障協(xié)議，銷售代理協(xié)議貨運(yùn)銷售代理協(xié)議托運(yùn)人、收貨人、始發(fā)地、目的地本國、目的城市安保形勢公司賬戶（公司運(yùn)營情況）公司賬戶（公司運(yùn)營情況）客運(yùn)或貨運(yùn)公司 多式聯(lián)運(yùn)行程 運(yùn)輸相關(guān)國家、城市和機(jī)場安保形勢安保歷史記錄安保歷史記錄 安保歷史記錄 路運(yùn)卡車公司信息安全審計(jì)記錄安全審計(jì)記錄 安全審計(jì)記錄 貨物品名、件數(shù)、尺寸、重量航班航程、日期、時(shí)間運(yùn)輸保險(xiǎn)、貨物價(jià)值

（三）中國香港民航貨運(yùn)安保管理模式

作為世界主要的貿(mào)易和航運(yùn)中心，香港在2000年3月根據(jù)國際民航組織附件17規(guī)定，對客機(jī)航班運(yùn)載貨物實(shí)施管制代理人制度管理，從 2013 年 7 月 15 日起根據(jù)國際民航組織要求，修訂空運(yùn)貨物安保標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步將管制代理人制度擴(kuò)展覆蓋至全貨機(jī)運(yùn)載貨物。

香港的已知托運(yùn)人是由管制代理人或航空公司指定并管理，香港民航處僅管理航空公司和管制代理人，根據(jù)國際民航組織關(guān)于2021年6月開始已知托運(yùn)人必須經(jīng)航空安保當(dāng)局批準(zhǔn)的要求，香港航空安保當(dāng)局即民航處在2018年10月宣布新規(guī)則實(shí)施推進(jìn)計(jì)劃，根據(jù)推進(jìn)計(jì)劃，自2019年11月開始逐步提高貨物的安檢率，在2021年6月30日國際民航組織規(guī)定期限前，逐步達(dá)到貨物100%安檢的要求。民航處向托運(yùn)人提供兩種方案：一是符合條件的托運(yùn)人可以申請批準(zhǔn)成為已知托運(yùn)人進(jìn)行安保檢查管控，二是作為非已知托運(yùn)人，貨物在民航處認(rèn)證的安檢機(jī)構(gòu)進(jìn)行安檢。

為保證按期平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)國際民航組織新規(guī)要求，香港民航處在2018年10月宣布新規(guī)則實(shí)施推進(jìn)計(jì)劃的同時(shí)，提出設(shè)置于機(jī)場之外區(qū)域的“管制貨物安檢設(shè)施（RACSF，Regulated Air Cargo Screening Facility）”解決方案，以滿足航空貨物安檢的需要，并避免大量貨物在機(jī)場終端安檢所造成的積壓。根據(jù)管制貨物安檢設(shè)施方案，任何企業(yè)包括管制代理人和倉庫運(yùn)營人等，都可以向民航處申請成為管制航空貨物安檢機(jī)構(gòu)。

香港航空貨物安保供應(yīng)鏈包括如下要求：

1.組織架構(gòu)與培訓(xùn)要求。公司企業(yè)的安保負(fù)責(zé)人，管理人員、安保從業(yè)人員及可能接觸到航空貨物的其他人員，都必須接受相應(yīng)的培訓(xùn)。

2.倉庫安保要求。必須是封閉區(qū)域并定期巡查，人員和車輛通道有管控，配備視頻監(jiān)控。

3.人員安保審查。要求工作人員需提供教育學(xué)歷證明以及近5年內(nèi)的犯罪背景調(diào)查，離職后上述資料至少保存一年。

4.貨物收運(yùn)、安檢要求。針對已知托運(yùn)貨物和非已知托運(yùn)貨物，執(zhí)行不同的收運(yùn)及安檢程序標(biāo)準(zhǔn)。

5.安保設(shè)備要求。其技術(shù)規(guī)格必須符合民航處的要求并獲得批準(zhǔn)。

6.運(yùn)輸監(jiān)管鏈要求。即受保護(hù)的運(yùn)輸過程，要求貨物運(yùn)輸司機(jī)必須經(jīng)過批準(zhǔn)認(rèn)證，廂式貨車必須加封制并記錄封制號，開放式的平板卡車必須使用防破壞網(wǎng)罩或者監(jiān)控?cái)z像裝置。

7.高風(fēng)險(xiǎn)貨物的安保措施。對于來自未知托運(yùn)人及有異常跡象的高風(fēng)險(xiǎn)貨物，需同時(shí)采用X光檢查和手工檢查兩種方式。如果發(fā)現(xiàn)爆炸物和易燃物的貨物，除上報(bào)并采取應(yīng)對措施之外，還需對同一航班或同一目的地以及來自同一托運(yùn)人或同一發(fā)貨地的其他貨物再次進(jìn)行安檢。

8.實(shí)行內(nèi)部自我監(jiān)督評估與政府監(jiān)管，保證貨運(yùn)供應(yīng)鏈規(guī)范運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)航空貨物運(yùn)輸安全。

綜上所述，國際民航組織和各國各地區(qū)都要求由航空安保當(dāng)局對已知托運(yùn)人和管制代理人進(jìn)行批準(zhǔn)和監(jiān)管，與監(jiān)管地面運(yùn)輸共同形成安保供應(yīng)鏈，避免重復(fù)安檢，減少機(jī)場終端安檢，保障航空安全和運(yùn)輸效率。

中國民航貨運(yùn)安保管理模式現(xiàn)狀分析

（一）現(xiàn)狀及其缺陷和挑戰(zhàn)

目前在中國內(nèi)地各機(jī)場，實(shí)施“機(jī)場終端安檢”模式，即由航空器運(yùn)營人（或其地面服務(wù)代理人）實(shí)施航空貨物安保檢查，所有貨物和郵件在機(jī)場區(qū)域內(nèi)進(jìn)行集中安檢，安檢后進(jìn)入機(jī)場貨站控制區(qū)倉儲并裝載上航空器。

近年來隨著航空運(yùn)輸市場需求的高速增長和貨物種類的增加，這種機(jī)場終端安檢模式所帶來的運(yùn)輸效率和安全管控之間的矛盾和不平衡日益凸顯，機(jī)場終端安檢模式存在的缺陷和面臨的挑戰(zhàn)包括：

1.貨物無法以集裝器的形式在機(jī)場交付給航空公司或機(jī)場貨站，影響貨物運(yùn)輸效率；

2.裝機(jī)前集中安檢模式降低貨物流動(dòng)速度，削弱航空運(yùn)輸?shù)母偁幜Γ瑫r(shí)緊張的操作環(huán)節(jié)時(shí)間壓力也增加了貨物漏檢錯(cuò)檢的機(jī)率和其他不安全因素；

3.某些特殊貨物例如大型機(jī)械，體積過大，無法通過安檢儀檢查，需要開箱檢查、爆探檢測和24小時(shí)停放；

4.某些特殊貨物例如文物、活體組織器官，不能使用傳統(tǒng)的x射線方式進(jìn)行安檢， 開箱手工檢查可能造成貨物的污染。

（二）實(shí)施已知托運(yùn)人和管制代理人制度分析

通過借鑒國際成熟的航空貨運(yùn)安保管理模式，結(jié)合中國的運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)實(shí)際，中國民航貨運(yùn)如果轉(zhuǎn)型安保管理模式，實(shí)施已知托運(yùn)人和管制代理人制度，將在保證航空安保的前提下，促進(jìn)航空貨運(yùn)運(yùn)行效率。

1.實(shí)施已知托運(yùn)人和管制代理人制度的優(yōu)勢包括：

（1）在保證安保質(zhì)量的前提下，提高運(yùn)輸效率，增強(qiáng)航空運(yùn)輸與其他運(yùn)輸方式的競爭力，助推民航和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（2）配合國家的社會信用體系建設(shè)，建立全行業(yè)合法依規(guī)經(jīng)營的氛圍，促進(jìn)航空貨運(yùn)供應(yīng)鏈的健康、有序發(fā)展。

（3）對航空安保資源的優(yōu)化配置和統(tǒng)籌整合。根據(jù)《國際民航組織關(guān)于航空安保持續(xù)政策的綜合聲明》關(guān)于“安保措施與安保風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)一致”政策原則，航空貨運(yùn)所遭受的空防安保威脅相比客運(yùn)較低，而我國長期以來對民航客貨運(yùn)輸執(zhí)行相同的機(jī)場終端安檢方式，如果通過新的安保模式從航空貨運(yùn)中抽調(diào)部分貨運(yùn)安保資源分配到客運(yùn)領(lǐng)域，能夠在不增加安保資源總量的前提下，更好的促進(jìn)民航整體安保工作質(zhì)量提升。

2. 實(shí)施前要重點(diǎn)統(tǒng)籌考慮的因素：

（1）政府管轄區(qū)域分工，隨著社會分工和地面道路交通的改善，航空貨運(yùn)供應(yīng)鏈中的托運(yùn)人、代理人、機(jī)場、航空公司往往不在一個(gè)行政監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)，各地區(qū)主管機(jī)關(guān)需明確職責(zé)，協(xié)調(diào)配合，落實(shí)監(jiān)管。

（2）面臨新的安保挑戰(zhàn)和運(yùn)輸成本的平衡，新的管理制度減輕了機(jī)場終端安檢的壓力，前移了安檢關(guān)口，新增了地面運(yùn)輸在途監(jiān)管，要考慮確保調(diào)整變更后協(xié)調(diào)分?jǐn)偘脖Ｘ?zé)任和運(yùn)行成本。

3. 新制度的主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及防控措施：

（1）監(jiān)管資源不足的風(fēng)險(xiǎn)，民航局方需對托運(yùn)人、代理人、機(jī)場、航空公司進(jìn)行批準(zhǔn)和監(jiān)管，面對未來大量的管理對象，民航局監(jiān)管資源在人力、時(shí)間和空間距離上可能存在不足，建議民航局參照監(jiān)管員標(biāo)準(zhǔn)選拔使用兼職監(jiān)管員行使協(xié)助監(jiān)管職責(zé)，更好的開展日常監(jiān)管工作。

（2）航空貨物地面運(yùn)輸安保風(fēng)險(xiǎn)。航空貨物的地面運(yùn)輸尤其是長途運(yùn)輸，道路環(huán)境復(fù)雜，面臨非法干擾行為，對貨物和航空安保形成威脅。對此可以制定航空貨物地面運(yùn)輸安保管理制度，配合車輛GPS定位和車廂電子封簽等技術(shù)手段，保證貨物地面運(yùn)輸安全。

（三）制度推進(jìn)實(shí)施試點(diǎn)建議

為循序漸進(jìn)的推進(jìn)安保管理模式轉(zhuǎn)型工作，保證航空貨運(yùn)安全，可以先選擇有代表性的典型機(jī)場進(jìn)行試運(yùn)行，不斷的修改完善規(guī)章制度管理程序，待各地區(qū)各運(yùn)輸企業(yè)的規(guī)范成熟，不斷的擴(kuò)大新安保模式實(shí)施范圍，試點(diǎn)單位的選擇考慮因素包括：

1. 試點(diǎn)機(jī)場。避免北上廣等大型樞紐機(jī)場，在保證試點(diǎn)效果的同時(shí)，也要盡量減少新制度實(shí)施可能帶來的負(fù)面影響。

2. 試點(diǎn)航空公司。根據(jù)航司自愿原則，參考航司的安全運(yùn)行記錄，選擇運(yùn)行平穩(wěn)規(guī)范安全的航空公司。

3. 試點(diǎn)航線。選擇國際全貨機(jī)航線，因?yàn)樨洐C(jī)的人員傷亡風(fēng)險(xiǎn)相對較低，且國際貨物有民航安保和海關(guān)出境雙重管控，相對更規(guī)范，選擇國際航線能夠更好的與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。

4. 試點(diǎn)已知托運(yùn)人、卡車運(yùn)輸企業(yè)、管制代理人。根據(jù)企業(yè)自愿原則，參考企業(yè)的安全運(yùn)行及信用記錄，選擇與航空公司和機(jī)場有長期業(yè)務(wù)合作關(guān)系的大型、運(yùn)行規(guī)范、信譽(yù)良好的企業(yè)。

通過試點(diǎn)并逐步擴(kuò)大積極穩(wěn)妥的推動(dòng)貨運(yùn)安保模式轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，推行管制代理人和已知托運(yùn)人制度，在國家社會信用體系建設(shè)的大環(huán)境下，通過法治和信用管理約束企業(yè)自覺遵章守法保證運(yùn)輸安全，通過提高運(yùn)輸效率提高企業(yè)主動(dòng)參與的積極性，共同營造出安全高效的航空貨運(yùn)供應(yīng)鏈。