供需視角下社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效研究
——基于山東省1200名老年人的調(diào)查

崔樹(shù)義 楊素雯 田 楊

(山東社會(huì)科學(xué)院 人口學(xué)研究所，山東 濟(jì)南 250002)

一、問(wèn)題的提出

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，我國(guó)的家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化，如家庭規(guī)模縮小、“雙獨(dú)”家庭增多、獨(dú)居老年人家庭比例上升，家庭養(yǎng)老功能不斷弱化。為了滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求，我國(guó)不斷探索多樣化、社會(huì)化的養(yǎng)老模式，逐步建立健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機(jī)結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。社區(qū)居家養(yǎng)老作為當(dāng)前最符合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老模式，是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的重中之重，但同時(shí)也是最大的短板。實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供需精準(zhǔn)對(duì)接，推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老提質(zhì)增效是當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

社區(qū)居家養(yǎng)老是以家庭為中心、以社區(qū)為平臺(tái)，通過(guò)整合各類(lèi)資源，為居住在家的老年人提供以日常生活照護(hù)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和精神慰藉等為主要內(nèi)容的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，自提出到現(xiàn)在受到廣泛關(guān)注和支持。

從社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求方面看，我國(guó)80%以上的老年人有著強(qiáng)烈的社區(qū)居家養(yǎng)老意愿，并將社區(qū)居家養(yǎng)老作為養(yǎng)老模式的首選。其中，上門(mén)看病是老年人需求最高的服務(wù)(1)丁志宏、王莉莉：《我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)均等化研究》，《人口學(xué)刊》2011年第5期。。由于老年人在失能或失智后所接受的服務(wù)大部分是維持生命的生活照料等消極服務(wù)(2)李玉玲：《我國(guó)居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)融合模式發(fā)展研究》，《學(xué)術(shù)探索》2016年第9期。，醫(yī)療保健和長(zhǎng)期照護(hù)便成為失能、失智老年群體的剛性需求。此外，老年人社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求受健康程度、年齡、性別等因素的影響顯著(3)王瓊：《城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求及其影響因素——基于全國(guó)性的城市老年人口調(diào)查數(shù)據(jù)》，《人口研究》2016年第1期。，且不同老年人對(duì)不同服務(wù)項(xiàng)目的需求存在彈性(4)郭競(jìng)成：《農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的需求強(qiáng)度與需求彈性：基于浙江農(nóng)村老年人問(wèn)卷調(diào)查研究》，《社會(huì)保障研究》2012年第1期。，因此，需要確定不同的工作策略以滿足不同老年人對(duì)不同服務(wù)項(xiàng)目的需求。

從社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給方面看，近年來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展過(guò)程中，逐漸形成了政府主導(dǎo)、公辦民助、民辦公助、共同參與等多元化的發(fā)展路徑(5)李珺、李艷忠：《以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為依托發(fā)展社區(qū)照顧養(yǎng)老模式的可行性分析》，《云南社會(huì)科學(xué)》2013年第3期。。特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老服務(wù)”的理念在搭建社區(qū)居家養(yǎng)老信息平臺(tái)、發(fā)展智慧居家養(yǎng)老服務(wù)、推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)精準(zhǔn)化供給等方面的作用逐漸凸顯(6)睢黨臣、彭慶超：《 “互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老”:智慧居家養(yǎng)老服務(wù)模式》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第5期；潘峰、宋峰：《互聯(lián)網(wǎng)+ 社區(qū)養(yǎng)老:智能養(yǎng)老新思維》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2015年第9期。。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基層社區(qū)發(fā)展滯后、從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)水平不高、社會(huì)力量參與不足等制約因素導(dǎo)致了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象群體化、服務(wù)內(nèi)容單一化及服務(wù)方式固定化等一系列問(wèn)題(7)王莉莉：《基于“服務(wù)鏈”理論的居家養(yǎng)老服務(wù)需求、供給與利用研究》，《人口學(xué)刊》2013年第2期。。此外，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供需得不到有效匹配，主要表現(xiàn)為：重表面形式、輕服務(wù)內(nèi)容；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施輻射居家不足，服務(wù)知曉度低；管理部門(mén)交叉重疊，缺少溝通協(xié)調(diào)和資源整合等(8)王錦成：《居家養(yǎng)老—中國(guó)城鎮(zhèn)老人的必然選擇》，《人口學(xué)刊》2000年第4期；韋宇紅：《我國(guó)城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源有效供給問(wèn)題研究》，《理論導(dǎo)刊》2012年第6期。。

養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)需求增加和有效供給不足，這一矛盾引起了政府和社會(huì)各界的高度關(guān)注。黨的十九大報(bào)告明確提出了“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，為中國(guó)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)描繪了新的藍(lán)圖。山東作為我國(guó)第一老齡人口大省，近年來(lái)不斷轉(zhuǎn)變養(yǎng)老服務(wù)觀念，推進(jìn)養(yǎng)老模式的社會(huì)化和多元化發(fā)展。本研究旨在推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，通過(guò)在山東省的問(wèn)卷調(diào)查，在切實(shí)掌握老年人社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求及供給現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出具有前瞻性和可操作性的對(duì)策建議。

二、研究設(shè)計(jì)

(一)概念界定

本研究認(rèn)為，社區(qū)居家養(yǎng)老模式是以居家照料為主，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照料為輔，為居家老人提供日常生活照護(hù)服務(wù)、醫(yī)療健康服務(wù)和精神文化服務(wù)等服務(wù)內(nèi)容，是一種整合社會(huì)資源的養(yǎng)老模式。其目的包括兩個(gè)方面：一是通過(guò)鞏固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位，滿足老年人基本生理和心理需求；二是通過(guò)開(kāi)發(fā)、利用、整合社會(huì)資源，發(fā)展社區(qū)服務(wù)，鼓勵(lì)老年人參與社會(huì)，使他們留在熟悉的社區(qū)環(huán)境中生活。

(二)調(diào)查方法

2017年4月—6月，本研究團(tuán)隊(duì)對(duì)山東省1200名60歲及以上老年人進(jìn)行了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查，涉及山東省東、中、西部6個(gè)市12個(gè)區(qū)/縣24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)/街道的48個(gè)社區(qū)，調(diào)查結(jié)果具有較強(qiáng)的代表性。本研究采取多階段分層抽樣的方法，具體抽樣步驟如下：1.按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地理位置將山東省17個(gè)市劃分為東、中、西部，其中，東部地區(qū)包括6個(gè)市——青島、煙臺(tái)、威海、東營(yíng)、濰坊、日照，中部地區(qū)包括5個(gè)市——濟(jì)南、淄博、萊蕪、泰安、臨沂，西部地區(qū)包括6個(gè)市——聊城、德州、濱州、菏澤、濟(jì)寧、棗莊；2.在東、中、西部地區(qū)各隨機(jī)抽取2個(gè)市；3.在每個(gè)市中隨機(jī)抽取2個(gè)區(qū)(縣)；4.在每個(gè)區(qū)(縣)中隨機(jī)抽取2個(gè)城市社區(qū)和2個(gè)農(nóng)村社區(qū)；5.在每個(gè)社區(qū)(村)隨機(jī)抽取25名60周歲及以上老年人。

此外，本研究還通過(guò)入戶訪談和與市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩委干部及相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員開(kāi)展座談，詳細(xì)了解了山東省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題與相關(guān)政策，積累了豐富的第一手資料。

(三)樣本概況

1．社區(qū)概況

在調(diào)研的48個(gè)社區(qū)中(見(jiàn)表1)，農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)類(lèi)型較為集中，典型的農(nóng)村(地處農(nóng)村中心區(qū))社區(qū)所占比例為39.6%；城市地區(qū)的社區(qū)類(lèi)型則相對(duì)分散，調(diào)研最多的社區(qū)類(lèi)型是新近由農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)的城市社區(qū)，占比為25.0%。

2．老年人口樣本概況

1200名60歲及以上老年人口中(見(jiàn)表2)，女性多于男性(53.8%vs.46.2%)；60—69歲的低齡老人占比最多，為55.1%，70—79歲的中齡老人占比為34.3%，80歲及以上的高齡老人占比為10.7%；59.6%的老年人文化程度為小學(xué)及以下；76.4%的老年人有配偶，喪偶老人占22.3%；有2個(gè)子女的老年人數(shù)量最多，占比為36.7%，其次為有3個(gè)子女的老年人，所占比例為22.3%。

表1 調(diào)查社區(qū)的類(lèi)型分布(%)

表2 調(diào)查對(duì)象的人口學(xué)特征

三、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供需現(xiàn)狀

(一)老年人社區(qū)居家養(yǎng)老的意愿

調(diào)查對(duì)象在被問(wèn)及“如果將來(lái)需要照護(hù)，您最愿意在哪里接受照護(hù)服務(wù)”這一問(wèn)題時(shí)，有67.9%的老年人選擇社區(qū)居家養(yǎng)老，19.8%的選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，1.2%的選擇其他形式，還有11.2%的老年人不確定。其中，農(nóng)村老年人選擇社區(qū)居家養(yǎng)老的比例為70.8%，高出城市老年人5.8個(gè)百分點(diǎn)。

表3 基于人口學(xué)特征的老年人養(yǎng)老意愿分布(%)

調(diào)查結(jié)果顯示(見(jiàn)表3)，就性別而言，男性老年人選擇社區(qū)居家養(yǎng)老的比例高于女性(70.0%vs.66.1%)，女性選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比例略高于男性(20.3%vs.19.2%)。隨著年齡增長(zhǎng)，選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的比例逐漸升高，其中，中、低齡老年人傾向于選擇社區(qū)居家養(yǎng)老，高齡老年人傾向于選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，比例達(dá)到27.6%。此外，相對(duì)于喪偶和離婚的老年人而言，已婚有偶老年人選擇社區(qū)居家養(yǎng)老的意愿較高，占比為69.0%。

(二)老年人社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求

1．總體需求狀況

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目需求情況結(jié)果顯示，老年人認(rèn)為“非常需要”的服務(wù)項(xiàng)目是上門(mén)看病和體育娛樂(lè)活動(dòng)，比例均為30.5%；其次是對(duì)于文化學(xué)習(xí)活動(dòng)、日間照料、康復(fù)訓(xùn)練和心理咨詢的需求，比例超過(guò)15%，而最不需要的服務(wù)主要包括老年輔具和助浴服務(wù)。如果將老年人需求程度按照三級(jí)劃分，即需要(包括非常需要和比較需要)、一般和不需要(包括不太需要和不需要)，結(jié)果顯示(見(jiàn)表4)，老年人對(duì)體育娛樂(lè)活動(dòng)的需求程度最高，為56.1%，其次為上門(mén)看病(54.2%)。

表4 基于人口學(xué)特征的老年人社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求分布(%)

2．社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)需求的差異性分析

就性別差異而言(見(jiàn)表4)，男性老年人需求最高的服務(wù)是上門(mén)看病(61.5%)，其次是體育娛樂(lè)活動(dòng)(59.4%)，再次是文化學(xué)習(xí)活動(dòng)(63.8%)；女性老年人需求第一位的是體育娛樂(lè)活動(dòng)(53.3%)，第二位是上門(mén)看病服務(wù)(47.8%)，第三位則是文化學(xué)習(xí)活動(dòng)(42.8%)。

就年齡差異而言(見(jiàn)表4)，低齡老年人對(duì)于體育娛樂(lè)活動(dòng)的需求程度(62.4%)明顯高于其他服務(wù)，其次是文化學(xué)習(xí)活動(dòng)需求，第三位的是上門(mén)看病服務(wù)；中齡老年人對(duì)于上門(mén)看病服務(wù)的需求最高，為57.9%，其次為體育娛樂(lè)活動(dòng)和文化學(xué)習(xí)活動(dòng)；高齡老年人對(duì)于上門(mén)看病服務(wù)的需求(50.0%)明顯高于其他服務(wù)，其次是日間照料服務(wù)(42.2%)，再次為康復(fù)訓(xùn)練(38.3%)，此外對(duì)于上門(mén)做家務(wù)服務(wù)和助餐服務(wù)的需求也較高，均為35.9%。

就城鄉(xiāng)差異而言(見(jiàn)表4)，城市老年人需求最高的服務(wù)為體育娛樂(lè)活動(dòng)(60.6%)，其次是文化學(xué)習(xí)活動(dòng)(52.2%)，第三位是上門(mén)看病服務(wù)(48.9%)；農(nóng)村老年人需求最高的服務(wù)是上門(mén)看病(59.4%)，其次是體育娛樂(lè)活動(dòng)(51.5%)，再次是文化學(xué)習(xí)活動(dòng)(42.5%)。

(三)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給狀況

1．日常生活照護(hù)服務(wù)

社區(qū)提供的日常生活照護(hù)服務(wù)主要涵蓋9個(gè)項(xiàng)目：托老服務(wù)、法律/維權(quán)服務(wù)、殯葬服務(wù)、老年餐桌服務(wù)、家政服務(wù)、老年婚介服務(wù)、陪同服務(wù)、理財(cái)服務(wù)和其他便民服務(wù)。通過(guò)調(diào)研，山東省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目以托老服務(wù)(43.8%)、法律/維權(quán)服務(wù)(43.8%)和殯葬服務(wù)(43.8%)居多，而老年餐桌服務(wù)和家政服務(wù)等提供比例相對(duì)較少(見(jiàn)表5)。

在調(diào)查的48個(gè)社區(qū)中，79.2%的社區(qū)提供日常生活照護(hù)服務(wù)，其中城市社區(qū)提供的比例為83.3%；農(nóng)村社區(qū)為75.0%；東部地區(qū)的社區(qū)提供比例為100%，中部為75.0%，而西部最低為62.5%。

服務(wù)的供給不僅僅體現(xiàn)在是否提供日常生活照護(hù)方面的服務(wù)，而在于能夠提供多少項(xiàng)目，即供給度。因此，為了了解日常生活照料服務(wù)9個(gè)項(xiàng)目的社區(qū)提供力度，本研究將社區(qū)所能提供此類(lèi)服務(wù)的項(xiàng)目數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。山東省社區(qū)提供日常生活照料服務(wù)的項(xiàng)目平均為2項(xiàng)。其中，城市社區(qū)為2項(xiàng)，農(nóng)村為3項(xiàng)；東部地區(qū)最高為4項(xiàng)，中部和西部均為2項(xiàng)。

表5 山東省社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給情況——分項(xiàng)目(%)

2．醫(yī)療健康服務(wù)

社區(qū)提供的醫(yī)療健康服務(wù)主要包括8個(gè)項(xiàng)目：健康講座、心理咨詢、上門(mén)看病、康復(fù)服務(wù)、上門(mén)護(hù)理、陪同看病、康復(fù)輔具租賃/出售、家庭病床。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前山東省社區(qū)提供的主要項(xiàng)目為健康講座，比例為70.8%，而其他項(xiàng)目如心理咨詢、上門(mén)看病和康復(fù)服務(wù)則相對(duì)較少，僅有四成左右的社區(qū)可以提供。

在調(diào)查的48個(gè)社區(qū)中，89.6%的社區(qū)提供醫(yī)療健康服務(wù)，其中城市社區(qū)提供的比例為91.7%；農(nóng)村社區(qū)為87.5%；東部地區(qū)的社區(qū)提供比例為100%，中部為93.8%，而西部最低為75.0%。

為了了解社區(qū)提供醫(yī)療健康服務(wù)8個(gè)項(xiàng)目的力度，本研究將48個(gè)社區(qū)所能提供此類(lèi)服務(wù)的項(xiàng)目數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。山東省社區(qū)提供醫(yī)療健康服務(wù)的項(xiàng)目平均為2項(xiàng)。其中，城市社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)均為2項(xiàng)；東部地區(qū)最高為3項(xiàng)，中部和西部均為2項(xiàng)。

3．精神文化服務(wù)

社區(qū)提供的精神文化服務(wù)主要包括8個(gè)項(xiàng)目：棋牌娛樂(lè)、讀書(shū)看報(bào)、球類(lèi)活動(dòng)、老年學(xué)校、上網(wǎng)服務(wù)、老年交友、老年再就業(yè)和旅游咨詢。通過(guò)調(diào)研，目前山東省社區(qū)提供的項(xiàng)目主要以棋牌娛樂(lè)(87.2%)、讀書(shū)看報(bào)(76.6%)和球類(lèi)活動(dòng)(53.2%)為主。

在調(diào)查的48個(gè)社區(qū)中，89.4%的社區(qū)提供醫(yī)療健康服務(wù)，其中城市社區(qū)提供的比例為91.7%；農(nóng)村社區(qū)為87.0%；東部地區(qū)的社區(qū)提供比例為100%，西部為87.5%，而中部最低為80.0%。

為了了解社區(qū)提供精神文化服務(wù)8個(gè)項(xiàng)目的力度，本研究將48個(gè)社區(qū)所能提供此類(lèi)服務(wù)的項(xiàng)目數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。山東省社區(qū)提供精神文化服務(wù)的項(xiàng)目平均為3項(xiàng)。其中，城市社區(qū)平均為4項(xiàng)，農(nóng)村社區(qū)為2項(xiàng)；東部地區(qū)最高為4項(xiàng)，西部地區(qū)為3項(xiàng)，中部地區(qū)最低為2項(xiàng)。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題及影響因素

(一)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在一定的供需錯(cuò)位

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目多以日常生活方面的服務(wù)為主，專(zhuān)業(yè)化的醫(yī)療健康服務(wù)和心理慰藉服務(wù)相對(duì)較少，在供給項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)、數(shù)量和質(zhì)量方面較為趨同。雖然社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是當(dāng)前最符合老年人養(yǎng)老意愿的養(yǎng)老模式，潛在需求很強(qiáng)，但有效需求相對(duì)較弱。這一方面是由于對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的整體認(rèn)識(shí)不到位，另一方面是由社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給內(nèi)容單一、針對(duì)性不強(qiáng)導(dǎo)致。

(二)社區(qū)居家醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展不足

1.老年人健康重視不足。圖1顯示，78.5%的被調(diào)查者患有1種及以上慢性病，其中患心腦血管疾病和運(yùn)動(dòng)系統(tǒng)疾病的比例較高，但是城鄉(xiāng)老年人社區(qū)健康檔案的整體建檔比為68.3%。其中，與城市相比，農(nóng)村地區(qū)的建檔率相對(duì)較低(64.8%vs.71.9%)，西部地區(qū)的建檔率低于東部地區(qū)近10個(gè)百分點(diǎn)(65.8%vs.75.6%)。

圖1 山東省老年人慢性病的患病率(%)

2.專(zhuān)業(yè)從業(yè)人員短缺。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有九成以上的社區(qū)缺乏養(yǎng)老護(hù)理員、全科醫(yī)生和護(hù)士等專(zhuān)業(yè)的醫(yī)療健康服務(wù)人員。專(zhuān)業(yè)人才的問(wèn)題不僅表現(xiàn)在數(shù)量不足，而且表現(xiàn)在現(xiàn)有專(zhuān)業(yè)人才常規(guī)化培訓(xùn)體系不完善、工資標(biāo)準(zhǔn)低、激勵(lì)措施不明顯等方面。

3.基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)缺乏執(zhí)行力度。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前社區(qū)基層衛(wèi)生服務(wù)中心主要為老年人提供健康講座、開(kāi)展定期體檢等常規(guī)服務(wù)，缺少專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的健康護(hù)理服務(wù)，如上門(mén)看病、康復(fù)護(hù)理、心理咨詢、應(yīng)急救助等。

4.社區(qū)健康管理滯后，缺乏正確合理的健康行為和生活習(xí)慣引導(dǎo)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)社區(qū)能夠?yàn)槔夏耆私⒔】禉n案，但老年人社區(qū)健康檔案更新進(jìn)度有待提高。此外，部分社區(qū)老年人表示雖然簽約了家庭醫(yī)生，但并沒(méi)有享受到家庭醫(yī)生的定期上門(mén)服務(wù)。

(三)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策扶持力度滯后

1.老年人基本保障水平較低。調(diào)查結(jié)果顯示，城鄉(xiāng)老年人的主要收入來(lái)源是退休金(或養(yǎng)老金)，平均月收入水平為1610元。其中城市平均為2377元，農(nóng)村僅為832元。因此，老年人收入水平低使得自身購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的能力明顯不足。

2.政府補(bǔ)貼的城鄉(xiāng)和地區(qū)差異明顯。相對(duì)東部地區(qū)和城市地區(qū)，中西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)所享受的各類(lèi)補(bǔ)貼較少。在本次調(diào)查的48個(gè)社區(qū)中，有27個(gè)社區(qū)明確回答了本社區(qū)老齡工作經(jīng)費(fèi)數(shù)額。其中，沒(méi)有老齡工作專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的社區(qū)有7個(gè)，20個(gè)社區(qū)有從0.1萬(wàn)—422萬(wàn)元數(shù)額不等的老齡經(jīng)費(fèi)。在有老齡工作經(jīng)費(fèi)的20個(gè)社區(qū)中，8個(gè)社區(qū)的經(jīng)費(fèi)額度在1萬(wàn)—10萬(wàn)元，這些社區(qū)大多為城郊村改居或村居合并型，通過(guò)土地轉(zhuǎn)讓等擁有一定的集體收入。

3.平臺(tái)建設(shè)和服務(wù)設(shè)施不足。政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)是基于老年人的實(shí)際需求和自愿原則，在專(zhuān)業(yè)評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)“三類(lèi)”服務(wù)對(duì)象采取分類(lèi)服務(wù)的方式予以提供。在調(diào)研的48個(gè)社區(qū)中，有政府購(gòu)買(mǎi)居家養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)占比為20.8%，有養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)的社區(qū)占比僅為10.4%，因此，老年人需求和養(yǎng)老服務(wù)資源難以實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。近年來(lái)，山東省社區(qū)老年日間照料中心和農(nóng)村幸福院的數(shù)量增速明顯，目前分別達(dá)到3500處和1.05萬(wàn)處。調(diào)研的48個(gè)社區(qū)中35.4%的有日間照料中心或農(nóng)村幸福院，但多由于運(yùn)行機(jī)制障礙和政府補(bǔ)貼不足導(dǎo)致作用發(fā)揮受限。

(四)社會(huì)力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)不足

社區(qū)居家養(yǎng)老應(yīng)充分調(diào)動(dòng)非政府組織和非營(yíng)利組織、企業(yè)等社會(huì)力量，整合養(yǎng)老服務(wù)資源。同時(shí)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)除了需要專(zhuān)業(yè)人員之外，也還應(yīng)有相應(yīng)的志愿者隊(duì)伍作為補(bǔ)充。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，39.1%的社區(qū)有老年志愿組織，東部地區(qū)的比例相對(duì)中西部地區(qū)較高，為46.7%；39.1%的社區(qū)有老年興趣小組。社區(qū)負(fù)責(zé)人回答的這個(gè)數(shù)據(jù)與前面抽樣老年人的回答(41.9%)相差不大。

研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在一定的政策和體制障礙。一是社會(huì)組織作為參與主體，自身發(fā)展緩慢，如規(guī)模和數(shù)量不足、資金籌措困難、內(nèi)部建設(shè)不規(guī)范等；二是社會(huì)組織不以營(yíng)利為目的，雖然可以通過(guò)多種路徑參與養(yǎng)老服務(wù)，但由于宣傳不到位，缺乏志愿服務(wù)活動(dòng)的價(jià)值認(rèn)同，導(dǎo)致參與路徑不明確；三是在具體服務(wù)形式上，社會(huì)工作者和社區(qū)志愿者與老年服務(wù)對(duì)象、社區(qū)和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，關(guān)系松散，導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量水平不高。

五、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)化路徑

提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和水平，推動(dòng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)健康發(fā)展，對(duì)于滿足老年人日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求，增進(jìn)廣大老年人乃至全國(guó)人民的福祉具有重要意義。為此，針對(duì)目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問(wèn)題，本研究提出以下六個(gè)方面的優(yōu)化路徑。

第一，釋放有效需求，提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的利用率。社區(qū)居家養(yǎng)老模式是當(dāng)前最符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)模式，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)服務(wù)的認(rèn)知，提升老年人服務(wù)利用率是服務(wù)發(fā)展的著力點(diǎn)。一是明確定位社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，社區(qū)居家養(yǎng)老是介于傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)之間，以家庭為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，是社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的核心與重點(diǎn)；二是開(kāi)展人口老齡化國(guó)情教育，運(yùn)用報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電臺(tái)、電視等媒體廣泛宣傳社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)和具體內(nèi)容，以增強(qiáng)公眾對(duì)人口老齡化的正確認(rèn)知，提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的知曉度；三是提高老年人收入水平，增強(qiáng)老年人及其家庭對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)意愿，推動(dòng)老年人潛在服務(wù)需求向顯性需求轉(zhuǎn)換，并通過(guò)建立資金補(bǔ)貼方式的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制(9)山東社科院人口學(xué)研究所調(diào)研組：《社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的問(wèn)題及對(duì)策建議》，《中國(guó)人口報(bào)》2018年第2期。，平衡城鄉(xiāng)和地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差異，使更多的老年人享受普惠型養(yǎng)老服務(wù)。

第二，提高服務(wù)質(zhì)量，加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)涉及多元化的供給主體，只有政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、社區(qū)和家庭等主體通過(guò)責(zé)任分擔(dān)與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，才能實(shí)現(xiàn)老年人服務(wù)需求與供給的有效對(duì)接。一是服務(wù)對(duì)象精準(zhǔn)化，通過(guò)建立老年人動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，對(duì)老年人自身及家庭狀況進(jìn)行評(píng)估與跟蹤，充分考量老年群體的異質(zhì)性，為服務(wù)的精準(zhǔn)供給奠定基礎(chǔ)；二是服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化，明確社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)三大范疇——日常生活服務(wù)、醫(yī)療健康服務(wù)和精神文化類(lèi)服務(wù)的不同責(zé)任主體，細(xì)化具體服務(wù)項(xiàng)目，完善服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的有效性和適用性；三是服務(wù)組織專(zhuān)業(yè)化，大力培育專(zhuān)業(yè)化的組織和企業(yè)，同時(shí)挖掘社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)化優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)業(yè)人做專(zhuān)業(yè)事；四是服務(wù)平臺(tái)智能化，以數(shù)字化養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)為依托，借助智能居家養(yǎng)老服務(wù)技術(shù)手段，構(gòu)建全方位的為老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為老年人提供高效率和高質(zhì)量的服務(wù)。

第三，完善制度建設(shè)，保障社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)長(zhǎng)效發(fā)展。社區(qū)居家養(yǎng)老作為一項(xiàng)準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，并為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展提供制度保障。一是建立政府各管理部門(mén)間的合作管理機(jī)制，打破部門(mén)限制，通過(guò)增加保障收入與健全服務(wù)體系進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老制度，為社區(qū)居家養(yǎng)老提供制度支撐；二是推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，加快中西部農(nóng)村地區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域間的差異，補(bǔ)齊發(fā)展短板；三是完善政策法規(guī)，加強(qiáng)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督管理和質(zhì)量評(píng)估，全面建立統(tǒng)一的老年人能力和需求評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量第三方評(píng)估機(jī)制等；四是加強(qiáng)家庭建設(shè)，鞏固家庭在養(yǎng)老中的基礎(chǔ)地位，以稅收減免、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、專(zhuān)業(yè)照護(hù)培訓(xùn)等方式為老年人家庭照顧者提供支持，減輕家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

第四，改善基礎(chǔ)環(huán)境，激發(fā)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)活力。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的環(huán)境建設(shè)離不開(kāi)政府的引導(dǎo)、社會(huì)的支持以及市場(chǎng)化運(yùn)作。一是政府通過(guò)資金支持、補(bǔ)貼政策、設(shè)施保障、能力建設(shè)指導(dǎo)等，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)潛力，培育社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)組織，鼓勵(lì)嵌入型、小微型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展；二是街道辦事處和社區(qū)居委會(huì)社區(qū)建立協(xié)調(diào)合作機(jī)制，以社區(qū)服務(wù)覆蓋養(yǎng)老服務(wù)，將社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要載體，為社區(qū)老年人提供專(zhuān)業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)；三是合理利用資源，采用社區(qū)管理、專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)、老年人互助、志愿者參與等模式，推動(dòng)現(xiàn)有的社區(qū)老年日間照料中心和農(nóng)村幸福院完善服務(wù)功能。

第五，加快人才培養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人才持續(xù)供給。建設(shè)和完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍，解決人才短缺、年齡結(jié)構(gòu)偏大、專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平低等問(wèn)題，是發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)鍵。一是政府通過(guò)出臺(tái)養(yǎng)老服務(wù)人才激勵(lì)政策，激活現(xiàn)有存量、努力擴(kuò)大增量，最大限度地挖掘?qū)I(yè)人才資源(10)崔樹(shù)義、楊素雯：《健康中國(guó)視域下的“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”問(wèn)題研究》，《東岳論叢》2019年第6期。，加快養(yǎng)老服務(wù)管理人員隊(duì)伍、護(hù)理人員隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍的建設(shè)；二是加大養(yǎng)老服務(wù)人員專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)力度，樹(shù)立正確的為老服務(wù)理念，建設(shè)職業(yè)能力評(píng)價(jià)體系，拓寬專(zhuān)業(yè)服務(wù)人員的職業(yè)發(fā)展路徑，提升服務(wù)隊(duì)伍的職業(yè)化水平；三是整合社會(huì)資源，動(dòng)員社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)社工、高校大學(xué)生等社會(huì)力量的參與，開(kāi)展常態(tài)化和規(guī)范化的志愿服務(wù)活動(dòng)，共同營(yíng)造全社會(huì)愛(ài)老、敬老的良好氛圍。

第六，促進(jìn)社區(qū)參與，增強(qiáng)老年人的自身價(jià)值。一是開(kāi)展老年人積極老齡觀的教育，創(chuàng)造老年人主動(dòng)參與社會(huì)的條件，增強(qiáng)老年人自尊、自立、自強(qiáng)和自愛(ài)的意識(shí)；二是以終身教育理念為引導(dǎo)，開(kāi)發(fā)老年人力資源，并根據(jù)老年人的年齡和健康狀況，為老年人提供更多的學(xué)習(xí)技能的場(chǎng)所和實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的機(jī)會(huì)；三是鼓勵(lì)引導(dǎo)老年人以志愿性或自治性的形式參與社區(qū)治理，讓他們?cè)诔浞职l(fā)揮自身特優(yōu)勢(shì)的同時(shí)增強(qiáng)社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感。