印度尼西亞民主轉(zhuǎn)型中的軍隊改革研究(1998—2008年)

年潘玥

摘要：1998—2008年是印度尼西亞軍隊改革的最初十年，也是取得成果最多的十年。印度尼西亞作為在新秩序時期過于依賴軍人統(tǒng)治的威權(quán)國家，如何實施軍隊改革成為其民主轉(zhuǎn)型中最棘手的問題。在民主轉(zhuǎn)型的大背景下，印度尼西亞軍隊改革在十年間取得了31項突出成就，在一定程度上實現(xiàn)了軍隊職業(yè)化，弱化和限制了“雙重職能”。但是，由于未完全滿足軍隊職業(yè)化的要求、對軍隊履職的法律依據(jù)不足及軍隊并未完全退出政治社會領(lǐng)域等因素的影響，軍隊仍是一支重要的政治力量，未能完全發(fā)揮其國防職能。如果不能從根本上消除軍隊對政治的影響，那么，印度尼西亞的民主化改革就不可能徹底成功。雖然印度尼西亞的民主改革和軍隊改革并不充分，但是，民眾仍然對已經(jīng)實施的改革措施予以肯定?？傊?，在當(dāng)前佐科執(zhí)政時期，印度尼西亞民主轉(zhuǎn)型和軍隊改革仍“道阻且長”，需要不斷優(yōu)化與推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：民主轉(zhuǎn)型;軍隊改革;職業(yè)化;“雙重職能”;印度尼西亞

[中圖分類號] D734.2 ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號] 1003-2479（2019）05-010-11

根據(jù)美國當(dāng)代政治學(xué)家亨廷頓的理論，當(dāng)一個國家實施民主制度后，就面臨著如何鞏固新政權(quán)的問題，主要包括3種困境，即轉(zhuǎn)型問題、情境問題和體制問題①。如何處理這3類問題決定了該國民主政權(quán)的穩(wěn)固程度，也決定了該國民主的成效和質(zhì)量。而對于印度尼西亞，作為在新秩序時期過于依賴軍人統(tǒng)治的威權(quán)國家，如何實施軍隊改革，即如何安撫軍隊中的既得利益者，平息軍人對民主政權(quán)的敵對情緒，就成為其民主轉(zhuǎn)型中最棘手的問題。這屬于轉(zhuǎn)型問題中的“執(zhí)政官問題”（the praetorian problem）。

印度尼西亞軍隊在印度尼西亞政壇中扮演舉足輕重的角色。印度尼西亞軍隊具備“雙重職能”，即軍人除了保衛(wèi)防御的功能性職能，還具有一定的社會性職能，具體表現(xiàn)在合法參政和涉足經(jīng)濟(jì)活動上。“雙重職能”雖得到《1945年憲法》和“潘查希拉”（印度尼西亞建國五原則）的確認(rèn)，但與其說它的合法性來源于法律和制度，倒不如說它的合法性來源于軍隊的歷史和政治角色。每一次政治動蕩，軍隊都有“一錘定音”的作用。1978年以后，印度尼西亞武裝部隊（ABRI）的支持成為蘇哈托長達(dá)32年威權(quán)統(tǒng)治的重要保障。隨著1998年蘇哈托政權(quán)的倒臺，印度尼西亞進(jìn)入民主改革時期，實現(xiàn)軍隊職業(yè)化和弱化軍隊的“雙重職能”成為印度尼西亞民主改革與轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容，而軍隊改革的績效也是印度尼西亞民主改革的重要評估指標(biāo)之一。

于是，印度尼西亞民主轉(zhuǎn)型時期，歷任總統(tǒng)在軍事改革中大多遵循“人民至上”（Supremasi Sipil）的原則，即軍隊的天職將永遠(yuǎn)效忠于人民，人民是軍隊的“生身父母”，其實質(zhì)是軍隊去“雙重職能”，實現(xiàn)軍隊工具化，維護(hù)國家安全。哈比比、瓦希德和梅加瓦蒂3位總統(tǒng)通過將警察從軍隊體制中分離、降低軍人在內(nèi)閣中的比重、推行軍隊職業(yè)化以及禁止具有嫌疑的軍人參政和參與國企經(jīng)營等舉措來削弱軍隊在政治領(lǐng)域的勢力。但是，他們的舉措要么過于激進(jìn)，造成軍隊勢力的“反撲”;要么過于“保守”和“懷柔”，并未觸及軍隊的既得利益集團(tuán)，甚至與軍隊保持良好的關(guān)系以維護(hù)政權(quán)的穩(wěn)固，與“人民至上”的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。軍人出身的蘇西洛更懂得在改革中平衡軍隊的利益，他在第一個任期內(nèi)通過客觀文官控制（Objective Civilian Control）基本實現(xiàn)了軍隊內(nèi)部自治，維護(hù)國家安全，增加國防預(yù)算，改善軍隊福利，使軍隊更加專業(yè)化，遠(yuǎn)離政治，在一定程度上成功實現(xiàn)了“人民至上”的軍改目標(biāo)，同時維護(hù)了軍民之間的和諧關(guān)系。那么，在1998—2008年間，上述4位總統(tǒng)通過軍隊職業(yè)化和弱化軍隊的“雙重職能”，是否使印度尼西亞軍人淡出了國家權(quán)力中心？是否實現(xiàn)了民主轉(zhuǎn)型？

當(dāng)前，關(guān)于1998年后印度尼西亞軍隊改革的研究成果較少，并且具有明顯的周期性熱潮，主要集中在2003年（改革5周年）、2008年（改革10周年）和蘇西洛第2個任期期滿前后，這些研究成果主要是回顧印度尼西亞民主轉(zhuǎn)型中軍隊改革的階段性成就與不足，探討在民主改革的新時期印度尼西亞軍隊改革該如何繼續(xù)推進(jìn)、如何突破制度上的瓶頸等①。這些成果有一定的局限性：第一，囿于時間性和周期性，這些研究成果不夠全面，一般選取軍隊改革的某個方面進(jìn)行研究，如軍隊職業(yè)化、軍民關(guān)系或伊斯蘭教與軍隊改革之間的關(guān)系等，缺乏對印度尼西亞軍隊改革的全面梳理與綜合評價;第二，部分研究過分拔高了印度尼西亞軍隊改革的效果，尤其是蘇西洛時期軍隊改革所取得的成就;第三，學(xué)界似乎認(rèn)為蘇西洛在第二個任期內(nèi)已基本完成印度尼西亞的軍隊改革，對于佐科政府如何深化軍隊改革、服務(wù)民主轉(zhuǎn)型等缺乏探討。因此，本文將基于印度尼西亞語、英語和中文文獻(xiàn)，通過全面闡釋1998—2008年間4位印度尼西亞總統(tǒng)軍隊改革的舉措，客觀分析印度尼西亞軍隊在民主發(fā)展中的影響與地位，綜合評估印度尼西亞軍隊改革頭十年的績效，并展望佐科政府將如何繼續(xù)深化軍隊改革。

一、 軍隊改革頭十年的成就

印度尼西亞的軍隊改革可分為兩大主要內(nèi)容，分別是軍隊職業(yè)化和弱化“雙重職能”（詳見圖1）。其中，軍隊職業(yè)化是從印度尼西亞武裝部隊中拆分出主要負(fù)責(zé)國防的印度尼西亞國民軍（TNI）和主要負(fù)責(zé)治安的印度尼西亞警察;而弱化“雙重職能”指的是弱化軍隊的社會職能，即控制軍人參與日常性政治和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的程度。

同時，印度尼西亞軍隊改革有三大主要目標(biāo)，分別是原則、架構(gòu)和文化。原則方面指的是落實印度尼西亞國民軍主要任務(wù)的基礎(chǔ);架構(gòu)方面指的是落實印度尼西亞國民軍的主要任務(wù)和功能職業(yè)化的組織結(jié)構(gòu);文化方面指的是根據(jù)《1945年憲法》、“潘查希拉”“軍七條”（Sapta Marga）、士兵誓言（Sumpah Prajurit）和“印度尼西亞國民軍八項義務(wù)”（8 Wajib TNI）的相關(guān)規(guī)定，軍人在完成其主要任務(wù)過程中表現(xiàn)出來的態(tài)度和行為舉止。

（一）印度尼西亞軍隊改革的發(fā)展

為實現(xiàn)上述三大主要目標(biāo)，同時也不影響民主政體的穩(wěn)固性，印度尼西亞的軍隊改革是持續(xù)性的，也是漸進(jìn)式的?；诖?，已經(jīng)實現(xiàn)的、概念性和體制性的軍隊改革發(fā)展具體如下：

1. 哈比比與瓦希德執(zhí)政時期（1998年5月—2001年7月）

這一階段印度尼西亞軍隊改革的發(fā)展最為迅猛、成就最多，共實現(xiàn)20項目標(biāo)，分別是：

（1） 制定了21世紀(jì)印度尼西亞武裝部隊角色的新范例;

（2）在落實21世紀(jì)印度尼西亞武裝部隊角色新范例的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定了未來印度尼西亞國民軍角色的新范例;

（3）作為前期改革成果，根據(jù)印度尼西亞武裝部隊總司令的決議，自1999年4月1日起，將警察和印度尼西亞武裝部隊拆分;

（4）根據(jù)《第Kep 03/P/II/1999號決議》，撤銷印度尼西亞武裝部隊轉(zhuǎn)業(yè)或退役士兵的職務(wù);

（5）撤銷中央社會和政治委員會（Wansospolpus）及地區(qū)社會和政治委員會（Wansospolda Tk-1）;

（6）減少軍隊的社會政治職能，減少印度尼西亞國民軍/警察在印度尼西亞國會、地方議會第一和第二委員會的人數(shù);

（7）印度尼西亞國民軍不再參與日常政治;

（8）切斷與專業(yè)集團(tuán)黨派的組織關(guān)系，與現(xiàn)有的所有政黨保持距離;

（9）印度尼西亞國民軍在大選中保持中立;

（10）印度尼西亞國民軍與“印度尼西亞國民軍大家庭組織”（KBT）的關(guān)系;

（11）根據(jù)21世紀(jì)印度尼西亞武裝部隊角色與改革，重新審視印度尼西亞國民軍的原則;

（12）將社會政治專員（Staf Sospol）變成社會溝通專員（Staf Komsos）;

（13）社會和政治參謀長（Kassospol）變成領(lǐng)土參謀長（Kaster）;

（14）撤銷軍事地區(qū)社會政治活動（sospoldam）、軍區(qū)政治社會機(jī)構(gòu)（babinkardam） 、 社會政治軍事療養(yǎng)區(qū)（sospolrem） 和軍事區(qū)域社會政治活動（sospoldim）;

（15）清查印度尼西亞武裝部隊雇員（Staf Syawan

ABRI）、公共安全和秩序?qū)T（Staf Kamtibmas ABRI）及政治社會機(jī)構(gòu)（Babinkar ABRI）;

（16）軍事機(jī)構(gòu)和印度尼西亞國民軍旗下的基金會實行公眾問責(zé)制;

（17）撤銷國家穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（Bakorstanas）和地方國家穩(wěn)定協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（Bakorstanasda）;

（18）確定自篩查階段起必須退役的印度尼西亞國民軍地方長官候選人;

（19）撤銷警示中心（posko kewaspadaan）;

（20）在印度尼西亞國民軍的教育課程中，刪除印度尼西亞武裝部隊社會政治方面的材料。

2. 梅加瓦蒂執(zhí)政時期（2001年7月—2004年10月）

由于梅加瓦蒂代替瓦希德出任總統(tǒng)得到了軍方的支持，所以，她上臺以后對軍隊改革的決心和手腕并不強(qiáng)，因此，這一階段軍隊改革取得的成績并不多，只有6項，即：

（1）承諾在2004年大選中保持中立;

（2）中止并召回在政府與非政府機(jī)關(guān)（與印度尼西亞國民軍任務(wù)無關(guān)）中正式或非正式任職的印度尼西亞國民軍成員;

（3）清查2004年國會和地方議會中的印度尼西亞國民軍/警察;

（4）根據(jù)《第VII/MPR/2000號國會規(guī)定》確定的時間，即至2009年，加快撤銷2004年印度尼西亞國會中印度尼西亞國民軍派別;

（5）根據(jù)2004年7月9日頒布的《2004年第56號總統(tǒng)決議》和2004年8月31日簽發(fā)的《第Kep/5/VII/2004號印度尼西亞國民軍總司令決議》;

（6）頒布《2004年第34號關(guān)于印度尼西亞國民軍的法律》。

3. 蘇西洛第一個任期：2004年10月至2008年

在這一時期，雖然蘇西洛實現(xiàn)的成就數(shù)量并不多，但每一項都頗有分量，他完成了三軍總司令在三個軍種間的首次輪換，基本實現(xiàn)了軍隊內(nèi)部自治，維護(hù)了國家安全，增加了國防預(yù)算，改善了軍隊福利，使軍隊更加專業(yè)化，遠(yuǎn)離政治：

（1）清查2015年（2015年6月1日）社會溝通專員;

（2）要求印度尼西亞國民軍在地方行政長官選舉中保持中立;

（3）關(guān)停軍隊的商業(yè)機(jī)構(gòu);

（4）根據(jù)2006年8月22日簽發(fā)的《第STR/546/2006號印度尼西亞國民軍總司令要求函》，自篩查期起，印度尼西亞國民軍成員必須先退役，方能參加地方行政長官選舉;

（5）批準(zhǔn)了印度尼西亞國民軍原則（TRIDEK）。

（二）印度尼西亞軍隊改革中有所改變的方面

根據(jù)印度尼西亞國民軍內(nèi)部改革的目標(biāo)，并根據(jù)上述31條改革的進(jìn)展與成就，可以看出原則、架構(gòu)和文化都出現(xiàn)了明顯的改變。

1. 原則方面

在印度尼西亞軍隊改革的過程中，原則方面出現(xiàn)較大變化，先從各個軍種制定各自的原則，到整個印度尼西亞國民軍制定新的原則。

重新審核印度尼西亞國民軍空軍原則（2000年10月17日）、陸軍原則（2001年12月15日）、海軍原則（2001年2月23日）和以“印度尼西亞國民軍三大原則”（Tri Dharma Eka Karma）替換“印度尼西亞武裝部隊原則”（Catur Dharma Eka Karma）。“印度尼西亞國民軍三大原則”和“印度尼西亞武裝部隊原則”的差別明顯，首先，在“印度尼西亞武裝部隊原則”中，警察與軍人“不分家”，而“印度尼西亞國民軍三大原則”明確指出軍隊分為陸軍、空軍和海軍。其次，“印度尼西亞武裝部隊原則”認(rèn)為軍隊不僅僅是國防和維持治安的重要力量，還是一股重要的社會政治力量，而“印度尼西亞國民軍三大原則”則認(rèn)為軍隊是維護(hù)國防安全的重要工具，根據(jù)國家的政治決議和政策完成任務(wù)。再次，在“印度尼西亞武裝部隊原則”中，軍隊是國家的防衛(wèi)力量，是騷亂暴動的制止者，是社會秩序的拯救者和治安員，是國家國防力量的培養(yǎng)者;而“印度尼西亞國民軍三大原則”則認(rèn)為軍隊是國防部隊，包括防衛(wèi)、武裝和恢復(fù)力量。這是最重要的區(qū)別。

頒布《2004年第34號關(guān)于印度尼西亞國民軍的法律》，使得重申印度尼西亞國民軍的地位限制有了堅實的法律基礎(chǔ)，其中包括身份、地位、角色、任務(wù)、作用和組織結(jié)構(gòu)，以及部署和使用印度尼西亞國民軍。尤其是第39條，明確禁止印度尼西亞國民軍的成員加入政黨、參與日常政治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)，以及在大選中成為立法委員和參與其他政治活動。另外，法律條文中也再次重申“人民軍隊” “戰(zhàn)斗軍隊”（為保護(hù)印度尼西亞國家安全而奮斗，永不投降）“國家軍隊”（為印度尼西亞民族的利益奮斗，不分部族和種族）和“專業(yè)軍隊”（經(jīng)訓(xùn)練和教育，裝備優(yōu)良，不參與政治和經(jīng)濟(jì)事務(wù)，保證士兵軍官的收入福利，遵守國家政策，高舉民主、“人民至上”、司法與人權(quán)、尊重國內(nèi)外法律信條）的原則。這部法律的出臺明確規(guī)定了印度尼西亞國民軍的任務(wù)、作用和身份，標(biāo)志著印度尼西亞國民軍士兵行為、態(tài)度和準(zhǔn)則的變化。

2. 架構(gòu)方面

架構(gòu)的變化包括組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整，即印度尼西亞國民軍從結(jié)構(gòu)上不再承擔(dān)政治社會職能，內(nèi)部也不再設(shè)置專門負(fù)責(zé)政治社會事務(wù)的部門。其中，在上述31條的改革成就中，有不少可以明確說明印度尼西亞國民軍的這種結(jié)構(gòu)性變化和調(diào)整，即：

第一，印度尼西亞國民軍將社會和政治參謀長變成領(lǐng)土參謀長，隨后也進(jìn)一步清查了領(lǐng)土參謀長。第二，清查印度尼西亞武裝部隊雇員、公共安全和秩序?qū)T及政治社會機(jī)構(gòu)，還撤銷了中央社會和政治委員會（Wansospolpus）及地區(qū)社會和政治委員會（Wansospolda Tk-1）。第三，切斷與專業(yè)集團(tuán)黨派的組織關(guān)系，與現(xiàn)有的所有政黨保持距離，這意味著印度尼西亞國民軍不再是“印度尼西亞武裝部隊—官僚機(jī)構(gòu)—專業(yè)集團(tuán)黨派”（ABG）的一部分。第四，將警察從印度尼西亞武裝部隊中分離出來，各司其職、分工明確。第五，減少印度尼西亞國民軍/警察在印度尼西亞國會、地方議會第一和第二委員會的人數(shù)，即國會從75人減少到38人，地方議會第一和第二委員會則從20%減少10%的席位，隨后再進(jìn)一步縮減武裝部隊在國會中的固定席位，直至完全取消①。第六，撤銷所有的軍事商業(yè)機(jī)構(gòu)。已有1420個軍事商業(yè)機(jī)構(gòu)由政府接管并結(jié)業(yè)②?？傊?，絕大部分原有的軍事商業(yè)機(jī)構(gòu)都在政府的管理下。第七，印度尼西亞國民軍成員必須先退役，方能參加地方行政長官選舉。第八，除非法律另行規(guī)定，中止并召回在政府與非政府機(jī)關(guān)（與印度尼西亞國民軍任務(wù)無關(guān)）中任職的印度尼西亞國民軍成員。

3. 文化方面

印度尼西亞國民軍架構(gòu)方面的變化直接影響到了文化方面，包括印度尼西亞國民軍的價值觀、態(tài)度與行為等：

觀念的轉(zhuǎn)變，從要為社會政治貢獻(xiàn)力量的印度尼西亞武裝部隊轉(zhuǎn)變?yōu)橹厣暧《饶嵛鱽唶褴姴坏脜⑴c非國防事務(wù)。

名稱的變化，從印度尼西亞武裝部隊（ABRI）轉(zhuǎn)變?yōu)橛《饶嵛鱽唶褴姡═NI）。

強(qiáng)調(diào)了印度尼西亞國民軍在總統(tǒng)大選、國會選舉和地方行政長官選舉中的中立性，即不再強(qiáng)制規(guī)定軍隊必須支持某個政黨。這就防止了某個得到軍隊支持的黨派“一黨獨大”。

在印度尼西亞國民軍的課程教材中，刪除印度尼西亞武裝部隊社會政治方面的材料，并增加了司法與人權(quán)的內(nèi)容。此舉幫助印度尼西亞國民軍的士兵進(jìn)一步了解和遵守法律。

對“領(lǐng)土司令部”到“地區(qū)軍事司令部”進(jìn)行重新定義和重新職能化。根據(jù)《2004年第34號關(guān)于印度尼西亞國民軍的法律》，賦予印度尼西亞國民軍進(jìn)行國家防務(wù)方面的工作，并輔助地方政府完成相關(guān)的國防任務(wù)?！暗貐^(qū)軍事指揮部”由各個軍區(qū)司令部（Kodam）、海軍艦隊（Armada TNI AL）和空軍指揮部（Komando Operasi AU）組成。

除此以外，還有一些未記入上述31條改革成就的文化方面的變化。首先，禁止許多帶有“軍事意味”的行為，比如，以前對于軍警在交通要塞設(shè)卡檢查并無嚴(yán)格的限制和監(jiān)管，但現(xiàn)在都需要有明確的理由方能設(shè)卡檢查。同時，印度尼西亞國民軍面對媒體時態(tài)度更加開放，內(nèi)部也設(shè)置了專門面對公眾和媒體的職位，在某些軍事行動中主動向媒體公開信息、舉行新聞發(fā)布會等。鼓勵士兵和軍官增進(jìn)與媒體的溝通和交流。在軍事教育方面，鼓勵學(xué)員在某些研究問題上進(jìn)行討論和辯論。

二、 軍隊職業(yè)化

為了實現(xiàn)國家民主轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，作為國防執(zhí)行單位的印度尼西亞國民軍必須進(jìn)行職業(yè)化改革。要實現(xiàn)軍隊職業(yè)化，不僅需要印度尼西亞國民軍本身的努力，印度尼西亞國民軍內(nèi)部的作用與互動也至關(guān)重要，還需要政府、民族和國家的通力配合。軍隊職業(yè)化是印度尼西亞國民軍內(nèi)部改革的重要組成部分，改革的效果越好，越有利于實現(xiàn)軍隊職業(yè)化，越有利于實現(xiàn)國家民主轉(zhuǎn)型。

根據(jù)《2004年第34號關(guān)于印度尼西亞國民軍的法律》，軍隊職業(yè)化的目標(biāo)是培養(yǎng)職業(yè)化、專門化的士兵，即受過訓(xùn)練和教育，裝備精良，不參與政治和經(jīng)濟(jì)事務(wù)，保證其福利待遇，遵守國家政策，支持民主、“人民至上”、司法與人權(quán)和國內(nèi)外法律原則的士兵。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，印度尼西亞國民軍、政府和國會實施如下舉措：

1. 受過訓(xùn)練和教育的士兵

印度尼西亞國民軍將提高教育和訓(xùn)練活動的頻率，包括單一軍種、多軍種以及與國外軍隊合作等。然而，由于現(xiàn)有主要的武器系統(tǒng)和其他配套支持的限制，訓(xùn)練和教育的結(jié)果并不符合預(yù)期。根據(jù)現(xiàn)行的印度尼西亞國民軍教育和訓(xùn)練安排與周期，適時開展的教育和訓(xùn)練舉措包括：

經(jīng)過訓(xùn)練的士兵。根據(jù)印度尼西亞國民軍的訓(xùn)練安排與周期，每5年組織個人訓(xùn)練和聯(lián)合訓(xùn)練。第1～3年，海陸空三軍分別組織各單位的個人訓(xùn)練;第4年，海陸空三軍分別組織各軍種訓(xùn)練，嘗試與其他軍種整合作戰(zhàn)方式/形式，為來年的聯(lián)合訓(xùn)練做準(zhǔn)備;第5年，印度尼西亞國民軍總司令部組織全軍的聯(lián)合訓(xùn)練，這是訓(xùn)練周期的頂峰。

受教育的士兵。根據(jù)既定的教育安排，為了進(jìn)一步理解和掌握軍事科目，應(yīng)先在軍事基地接受教育，進(jìn)一步再到部隊和指揮學(xué)校（Sesko TNI）就讀。除此以外，可根據(jù)需要安排學(xué)員學(xué)習(xí)其他與軍事相關(guān)的知識，提高專業(yè)技術(shù)能力。通過此舉，希望培養(yǎng)士兵的綜合洞察力。需要指出的是，當(dāng)時印度尼西亞的政治經(jīng)濟(jì)狀況也影響到軍費支出，如果進(jìn)一步縮減軍費預(yù)算，將直接或間接地影響到士兵的受教育機(jī)會。

2. 裝備精良的士兵

無論是士兵個人還是各級單位面臨的裝備問題都較為嚴(yán)重，絕大部分軍種尚未滿足裝備的最低要求。同時，主要武器系統(tǒng)的裝備非常有限，現(xiàn)有的裝備也過于老舊，疏于日常養(yǎng)護(hù)，這樣的情況勢必影響到印度尼西亞國民軍的職能、發(fā)揮的作用和任務(wù)的執(zhí)行。然而，為了滿足最低要求，印度尼西亞國民軍必須進(jìn)一步與政府和國會進(jìn)行溝通和協(xié)商，探討如何增加和升級裝備，尤其需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展亟待復(fù)蘇的背景下在國家收支預(yù)算（APBN）中增加軍費開支。

3. 保障士兵的福利待遇

保障士兵的福利待遇，指的是提高士兵的基本工資、健康服務(wù)津貼和其他社會保險。在1998—2008年間，已經(jīng)多次提高士兵的基本工資、崗位津貼和餐補(bǔ)。

對于未婚未育、零工齡的軍人，收入是：

（1）士兵級二等兵為2056900印尼盾;

（2）士官級二級上士為2282900印尼盾;

（3）軍官級少尉為3279500印尼盾。

對于已婚育有兩子、16年工齡的軍人，收入是：

（1）士兵級二級下士為2469800印尼盾;

（2）士官級軍士長為2771800印尼盾;

（3）軍官級少校為4081400印尼盾。

對于已婚育有兩子、30年工齡的軍人，收入是：

（1）士兵級下士長為2755000印尼盾;

（2）士官級二級準(zhǔn)尉為3160700印尼盾;

（3）軍官級上校為5615500印尼盾①。

雖然上述待遇并未達(dá)到《2004年第34號關(guān)于印度尼西亞國民軍的法律》第49條的規(guī)定，但是，這已經(jīng)是政府盡力促成的結(jié)果，未來政府也將繼續(xù)努力提高軍隊的福利待遇。

4. 支持“法律至上”的士兵

印度尼西亞國民軍的士兵理應(yīng)遵守國家政策，支持民主、“人民至上”、司法與人權(quán)和國內(nèi)外法律的原則，為此，印度尼西亞國民軍的職業(yè)化改革在“法律至上”的前提下，逐步實施如下舉措：

印度尼西亞國民軍必須遵守人道主義法律、司法與人權(quán)、國際法和其他寫入《1949年日內(nèi)瓦公約》的法律，這些法律得到《1958年第59號印度尼西亞共和國法律》的確認(rèn)，在人權(quán)方面的規(guī)定詳見《1999年第39號印度尼西亞共和國法律》及相關(guān)法律。

在進(jìn)行國防領(lǐng)域的立法事宜時，印度尼西亞國民軍必須積極與政府和國會合作，為相關(guān)國防法案每一階段的編撰與修改獻(xiàn)計獻(xiàn)策。這些法律的立法理念應(yīng)與印度尼西亞國民軍的權(quán)職范圍一致，與其他現(xiàn)行的法律法規(guī)并行不悖。

對于《修訂〈1997年第31號關(guān)于軍事法庭的法律〉草案》，印度尼西亞國民軍遵守《2004年第34號關(guān)于印度尼西亞國民軍的法律》第65條第2款的規(guī)定，即當(dāng)士兵觸犯一般刑法規(guī)定時，交由人民法院審判;當(dāng)士兵觸犯軍事刑法時，交由軍事法庭審判。但是，印度尼西亞國民軍認(rèn)為，這個草案的修改與實施具有階段性、連帶性和寬限性。由于此法規(guī)的修改牽連甚廣，不能“一刀切”，需要分階段實施。如果成功修訂此法，那么還需要修訂其他現(xiàn)有的法律法規(guī)，比如《軍事刑法典》（KUHPM）《刑事訴訟法典》（KUHAP）和《刑法典》（KUHP）等。另外，在其他法律修訂完成前，應(yīng)予以一定的法律適用寬限期①。

三、 弱化“雙重職能”

印度尼西亞軍人最顯著的特征就是具備“雙重職能”，即軍人除了具有防御、保衛(wèi)職能，還有社會政治職能。社會政治職能為軍人參政提供了政治合法性，并且還包括印度尼西亞軍人有權(quán)介入經(jīng)濟(jì)活動、軍隊獨特的地區(qū)控制架構(gòu)以及獨立于中央財政系統(tǒng)的財政預(yù)算體系，這是軍人持續(xù)發(fā)揮其影響力的重要決定因素②。

弱化“雙重職能”最早始于1997年年底民眾對民主化的追求，要求軍隊“去政治化”。尤其是高級軍官總是干涉印度尼西亞國家反貪委員會（KKN）的工作，干擾反族群歧視的立法工作。在蘇哈托時期，軍隊是一支重要的力量，民眾認(rèn)為，軍隊?wèi)?yīng)為1997年年底的金融危機(jī)擔(dān)負(fù)一定責(zé)任，民眾對軍隊改革的呼聲非常高。民眾要求軍隊的職能回歸國家安全防衛(wèi)，不再承擔(dān)政治與社會職能。然而，軍方則不認(rèn)為自己是政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)的元兇，軍方聲稱極端左翼團(tuán)體或與軍方有政治怨恨的平民是上述指控的驅(qū)動力，在公眾中詆毀軍隊③。尤其是許多高級軍官，他們原則上支持軍隊改革，卻并不認(rèn)同軍隊改革應(yīng)弱化其“雙重職能”，他們認(rèn)為民眾根本無法理解弱化“雙重職能”與軍隊職業(yè)化的區(qū)別④。民眾只看到軍方參與經(jīng)濟(jì)和商業(yè)事務(wù)、在政府中擔(dān)任要職;民眾也恰恰認(rèn)為軍方“雙重職能”中的政治社會職能正是國家政治不穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻發(fā)的根源⑤。弱化軍隊的“雙重職能”包括政治職能和社會經(jīng)濟(jì)職能（詳見下頁表1），由于篇幅所限，本文將重點闡釋印度尼西亞軍隊的“去政治化”。

雖然軍隊內(nèi)部并不完全接受弱化“雙重職能”，但迫于社會壓力，最終于1999年4月1日出臺了一系列“去政治化”的舉措，包括切斷與專業(yè)集團(tuán)黨派的聯(lián)系、在大選中保持中立、撤銷印度尼西亞武裝部隊任職機(jī)構(gòu)和禁止現(xiàn)役軍官參政（非軍事、國防職位）。此舉被認(rèn)為是軍隊“去政治化”的第一步。緊接著，“去政治化”的捷報頻傳，1999年11月舉行的國會特別大會決定，自1999年大選起，在國會中取消武裝部隊代表的固定席位;地方議會的武裝部隊代表數(shù)量至2004年最多不得超過10%⑥。

相比之下，在國會中，取消武裝部隊代表的固定席位、進(jìn)一步壓縮印度尼西亞國民軍在政治中的影響力就顯得相對艱難。軍方認(rèn)為，軍方在人民協(xié)商會議保留固定席位很有必要，人民協(xié)商會議已經(jīng)成為唯一一個高級軍官參與政治的重要平臺，軍方需要這個平臺來表達(dá)他們的聲音和意愿。迫于軍方的強(qiáng)硬態(tài)度，1999年11月舉行的人民協(xié)商會議特別大會決定保留印度尼西亞國民軍在人民協(xié)商會議的固定席位至2009年。這一決定引起印度尼西亞國內(nèi)激進(jìn)民主勢力的強(qiáng)烈反對，他們要求立即取消軍隊在人民協(xié)商會議中的全部席位。事情的轉(zhuǎn)圜出現(xiàn)在2002年，印度尼西亞國民軍司令恩德里亞爾多諾·蘇達(dá)爾托（Endriartono Sutarto）上將表示，2004年將取消印度尼西亞國民軍在國會的固定席位，無需等到2009年①。如此，2004年大選后，印度尼西亞武裝部隊代表（含警察）就已基本脫離印度尼西亞主要的執(zhí)政機(jī)構(gòu)。軍方主動將取消固定席位的時間提前5年意味著軍方對“去政治化”態(tài)度的變化，從最開始的被動被迫實施改革到意識到民眾對軍隊“去政治化”的堅決，軍隊政治職能的合法性已不復(fù)存在。如果軍方退出政壇只是時間問題，不如主動加快進(jìn)程，以更大的誠意獲得民眾對軍隊改革的理解與支持，最終平穩(wěn)、和平地向民主化邁進(jìn)。

除了在主要政治機(jī)構(gòu)中減少武裝部隊代表的席位，軍方還有意減少現(xiàn)役軍官參選總統(tǒng)。1999年10月，印度尼西亞國民軍司令維蘭托（Wiranto）上將公開表示，不鼓勵軍方成員參選正副總統(tǒng)。甚至在道拉烏瑪（Daulah Ummah）和一部分國會成員提名維蘭托為副總統(tǒng)候選人后，軍方要求撤回對維蘭托的提名②。這說明對軍方的政治支持日漸式微，這種情況也發(fā)生在2001年7月的國會特別大會的副總統(tǒng)競選上。當(dāng)時蘇西洛·班邦·尤多約諾 （Susilo Bambang Yudhoyono）將軍并非由軍方直接提名，而是由部分來自地方的國會成員提名。然而，在國會中呼聲最大的蘇西洛最后僅排名第3，哈姆扎（Hamzah Haz）當(dāng)選副總統(tǒng)③。這說明軍隊正在不斷喪失政治合法性。

但是，軍隊的“去政治化”進(jìn)程并非一帆風(fēng)順。在梅加瓦蒂執(zhí)政時期，軍隊的政治作用有增無減。梅加瓦蒂的上臺、將瓦希德彈劾都離不開軍隊的支持，因此，上臺以后，梅加瓦蒂特意安排了多位軍方成員在政府中擔(dān)任要職，其中主要包括：任命蘇西洛為政治與安全統(tǒng)籌部部長，哈里·薩巴默（Hari Sabarno）為內(nèi)政部部長，阿古姆·古默拉爾（Agum Gumelar）為交通部部長。在軍隊改革方面采取“懷柔”政策，甚至默許軍方勢力在政府中壯大，尤其是梅加瓦蒂處理亞齊問題時，軍方在民族分離運動和地方自治問題上寸步不讓、態(tài)度堅決④。在軍隊強(qiáng)硬派的影響和國會的支持下，梅加瓦蒂態(tài)度強(qiáng)硬，認(rèn)為談判無法徹底解決亞齊問題。2003年5月，梅加瓦蒂宣布談判失敗，并下令讓軍隊入駐亞齊，并宣布亞齊進(jìn)入緊急狀態(tài)。利用亞齊的軍事緊急狀態(tài)，軍隊重新控制了亞齊的政治與社會領(lǐng)域⑤。

四、1998—2008年印度尼西亞軍隊改革評價

1998—2008年十年間， 在國家民主轉(zhuǎn)型的大背景下，印度尼西亞軍隊改革取得了突出的成效，在一定程度上實現(xiàn)了軍隊職業(yè)化， 弱化和限制了“雙重職能”。根據(jù)2006年的一項調(diào)查， 85%的軍方受訪者承認(rèn)印度尼西亞軍隊改革有變化，其中有50.1%的受訪者稱變化明顯，39.4%的受訪者表示有變化但不知道細(xì)節(jié)。非軍方受訪者則更為認(rèn)可印度尼西亞軍隊改革的變化， 1027位受訪者中有92.4%承認(rèn)有變化，但他們對軍隊改革的具體變化內(nèi)容認(rèn)知程度較低，只有31%的受訪者表示很了解改革的內(nèi)容，61.4%的受訪者表示不太清楚改革的內(nèi)容①。分別有56.3%的軍方受訪者和47.2%的非軍方受訪者認(rèn)為，在軍隊改革后， 軍隊的職能比以前更好; 但仍有相當(dāng)一部分的受訪者并不完全同意軍隊改革后軍隊的職能比以前更好;有34.8%的軍方受訪者和49.3%的非軍方受訪者認(rèn)為，軍隊未能完全發(fā)揮職能②。 那么， 受訪者是基于什么原因認(rèn)為軍隊未充分發(fā)揮職能的？是什么因素影響了軍隊職能的發(fā)揮？

1. 未完全滿足軍隊職業(yè)化的要求

根據(jù)《2004年第34號關(guān)于印度尼西亞國民軍的法律》對軍隊職業(yè)化的要求，至2008年仍不能滿足部分主要標(biāo)準(zhǔn)，比如“裝備精良”和“保證士兵軍官的收入福利”。裝備不夠齊全與精良、訓(xùn)練不足是限制軍隊發(fā)揮職能的客觀條件;士兵、軍官的收入、福利微薄是軍隊難以充分發(fā)揮職能的主觀因素。印度尼西亞武裝部隊在現(xiàn)代化方面面臨的問題非常嚴(yán)峻。印度尼西亞軍隊飽受武器平臺和系統(tǒng)老化的困擾，而且多種多樣的進(jìn)口系統(tǒng)本身也會產(chǎn)生維修和可用性方面的問題。印度尼西亞的本土國防工業(yè)能力也是有限的。事實上，印度尼西亞武裝部隊列裝某些現(xiàn)代化裝備（比如C4ISR系統(tǒng)）還需要等待很長一段時間。這兩者都與國家財政和軍費有關(guān)。相較于其他東南亞國家，印度尼西亞軍費預(yù)算在國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）中的比重非常低（詳見表2）。印度尼西亞軍方以國家軍費預(yù)算太少、不能滿足軍需為由參與商業(yè)活動，導(dǎo)致大量經(jīng)濟(jì)犯罪事件的發(fā)生③。

2. 軍隊履職的法律依據(jù)不足

雖然已經(jīng)出臺了兩部法律（《2002年第3號關(guān)于國防的法律》和《2004年第34號關(guān)于印度尼西亞國民軍的法律》）以及部分國會決議書，但是，現(xiàn)有關(guān)于印度尼西亞國民軍履職的規(guī)定仍有許多未盡之處，尤其是關(guān)于非戰(zhàn)爭軍事行動（OMSP）的規(guī)定，比如軍隊參與反恐行動等。這使得軍隊在完成任務(wù)時難以發(fā)揮職能，缺乏法律依據(jù)。同時，法律依據(jù)不足也導(dǎo)致部分軍方高層曲解軍隊的職能，為軍隊轉(zhuǎn)移改革壓力提供了一個契機(jī)。軍官們堅持認(rèn)為國防與國內(nèi)安全在現(xiàn)實中是不可分割的，而且他們援引了“灰色地帶”的概念，這意味著外部國防與國內(nèi)安全之間沒有嚴(yán)格界限。印度尼西亞軍隊稱印度尼西亞的地緣政治環(huán)境需要軍隊，外部威脅和國內(nèi)安全都應(yīng)該是“防御”行動的一個組成部分④。

3. 軍隊并未完全退出政治社會領(lǐng)域

軍隊雖然表面上已經(jīng)中立化和職業(yè)化，但是，由于歷屆政府對軍隊改革的不徹底，再加上軍隊長期形成的影響，軍隊依然是印度尼西亞最強(qiáng)有力的政治勢力⑤。在政治領(lǐng)域，雖然《2004年第34號關(guān)于印度尼西亞國民軍的法律》禁止現(xiàn)役軍人參與政治活動和參政，但卻準(zhǔn)許其在國防部、政治與安全事務(wù)部、國家情報部門和國家國防委員會等“需要軍事技能”的重要部門中任職。對軍隊的區(qū)域指揮架構(gòu)（Struktur Komando Teritorial）仍未完全觸及，只是更名為“地區(qū)授權(quán)”（Pemberdayaan Daerah）。因此，該法律被許多分析家認(rèn)為是“妥協(xié)的結(jié)果，模棱兩可，不負(fù)責(zé)任，是一種倒退”①。在社會領(lǐng)域，軍隊對社會經(jīng)濟(jì)的控制仍未完全消除。2004年12月，印度尼西亞國防部部長朱沃諾·蘇達(dá)爾索諾（Juwono Sudarsono）表示，印度尼西亞政府將接管軍方商業(yè)企業(yè)并將其轉(zhuǎn)制為國有企業(yè)，但這只適用于資產(chǎn)在500萬印度尼西亞盾（約合90萬美元）以上的大公司，小公司仍繼續(xù)由軍隊運營②。

當(dāng)然，我們也必須看到，在長達(dá)30余年內(nèi)，印度尼西亞軍隊得到了蘇哈托的大力支持，軍隊的勢力深入到國家的方方面面，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化等，光靠短短十年的軍隊改革難以將軍隊在政治社會領(lǐng)域中的勢力連根拔起。公允地說，在軍隊改革中找到適當(dāng)?shù)钠胶夥浅＠щy。如果改得太多、管得太細(xì)，就像1999年瓦希德所做的那樣，就可能導(dǎo)致政治混亂;如果放任自流，就像梅加瓦蒂政府領(lǐng)導(dǎo)下的亞齊沖突那樣，則會讓保守派占據(jù)主導(dǎo)地位，軍隊改革出現(xiàn)倒退。相比之下，軍人出身的蘇西洛似乎更能把控個中的微妙平衡，積極與印度尼西亞國民軍接觸，努力穩(wěn)定軍方與落實軍隊改革，為國家民主轉(zhuǎn)型服務(wù)。

五、新時期的印度尼西亞軍隊與民主化進(jìn)程

蘇哈托時期最大的既得利益集團(tuán)是軍隊，后蘇哈托時期改革的主要困難也在于軍隊。2009年，蘇西洛成功連任，在第二個任期內(nèi)，其促成的軍事改革成果雖不及第一個任期多，但是，印度尼西亞的軍隊改革仍緩步向前。2014年10月，佐科就任印度尼西亞總統(tǒng)。在上臺初始，作為“政治新星”和“草根總統(tǒng)”，他面臨著“朝小野大”的局面，被戲稱為“一個擁有強(qiáng)大領(lǐng)主的弱國王”。為了減少軍方對其執(zhí)政的阻力、盡可能地獲得軍方的支持，佐科任命了大量軍官（甚至現(xiàn)役軍官）出任政府要員。2015年，佐科打破常規(guī)，任命一名高級軍官出任國家情報機(jī)構(gòu)主席，這一職位以往一般由國家警察局局長兼任。而在軍隊改革方面采取的措施，佐科也不如前任蘇西洛強(qiáng)硬和“鐵腕”，具體改革成果相對較少。

因此，有批評家認(rèn)為佐科正在進(jìn)行“印度尼西亞軍事政治的一場危險博弈”，認(rèn)為佐科執(zhí)政時期的軍隊改革出現(xiàn)了明顯的倒退③。鑒于印度尼西亞的歷史進(jìn)程，這樣的倒退令人憂慮。首先，佐科執(zhí)政至今仍沿用其各位前任對軍隊組織架構(gòu)的“調(diào)整”或“改良”態(tài)度，并未徹底地改革軍隊的組織架構(gòu)，尤其是區(qū)域指揮架構(gòu)。2016年，佐科宣布將第6次重新調(diào)整印度尼西亞國民軍的總體架構(gòu)，調(diào)整時間至2019年。第二，未繼續(xù)推進(jìn)軍隊職業(yè)化改革，對保守派和有政治野心軍官的激勵機(jī)制依然存在。當(dāng)職業(yè)晉升和退休后的職業(yè)生涯面臨各種不確定性時，堅定的保守派和政治雄心勃勃的官員往往成為軍隊高層的常態(tài)。佐科執(zhí)政時期的印度尼西亞國民軍總司令加托·努爾曼蒂約（Gatot Nurmantyo）對軍隊改革的熱情和動力不足，積極介入政治事務(wù)，對國家安全的看法往往同時具有內(nèi)向性和擴(kuò)張性④。第三，佐科大量起用退役軍官入主內(nèi)閣，如他任命退役將領(lǐng)盧胡特（Luhut Pandjaitan）和維蘭托出任政治法律和安全事務(wù)統(tǒng)籌部部長，處理國家安全事務(wù);而國防部和印度尼西亞國民軍指揮部則制定各自的政策。軍方借助反恐和打擊毒品等非戰(zhàn)爭軍事任務(wù)“試水”重回政治領(lǐng)域。第四，佐科本人對軍隊改革缺乏興致，相比起經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和爭取連任，似乎不愿花費政治資本與軍方進(jìn)行更深入或更密切的接觸。

然而吊詭的是，在佐科執(zhí)政時期軍隊改革問題重重、飽受詬病的同時，民眾對印度尼西亞國民軍的評價達(dá)到歷史頂峰。在2015年的民意調(diào)查中，90%的民眾認(rèn)為印度尼西亞國民軍對印度尼西亞民主影響良好，比警方（63%）和人權(quán)組織（82%）更好⑤。其中，60.5%的受訪者對印度尼西亞國民軍的內(nèi)部改革表示滿意①。這樣的高評價并非孤證，與過去十年的數(shù)十項調(diào)查結(jié)果一致，均表現(xiàn)了民眾對印度尼西亞國民軍的高度評價。出現(xiàn)這種情況的原因可能是，雖然印度尼西亞的民主改革和軍隊改革并不充分，但是，民眾仍然對已經(jīng)實施的改革措施予以肯定。相比起“蘇哈托控制軍隊、軍隊控制政黨、軍隊與專業(yè)集團(tuán)黨派控制政府官僚與國會”② 的新秩序時期，印度尼西亞民眾認(rèn)為，印度尼西亞的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和社會文化現(xiàn)狀已有顯著提升。

但是，考察一個國家的民主化進(jìn)程是否成功也是非常復(fù)雜的，應(yīng)至少包含3個要素，即民主制度的建立、民主文化的培養(yǎng)和經(jīng)得起時間的考驗，不能僅從這3個要素中的某一個要素來做判斷。因此，如果佐科執(zhí)政時期的軍隊改革未觸及軍隊的組織架構(gòu)和地區(qū)控制架構(gòu)，就經(jīng)不起時間的考驗。加上“民眾總體認(rèn)可軍方”的社會文化環(huán)境在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)不變，軍隊改革的目標(biāo)就多流于形式，困難重重，難以觸及實質(zhì)③。換言之，在實行民主改革和軍隊改革20年的今天，印度尼西亞軍隊仍是一支不可忽視的政治力量。在特定的政治條件下，軍人有可能重回政治舞臺，這將嚴(yán)重影響印度尼西亞民主轉(zhuǎn)型的落實與鞏固。如果不能從根本上消除軍隊對政治的影響，那么，印度尼西亞的民主化改革就不可能徹底成功。這也從另一個側(cè)面反映出印度尼西亞的民主轉(zhuǎn)型與軍隊改革仍“道阻且長”，需要不斷優(yōu)化與推進(jìn)。

注：本文系2016年度教育部人文社會科學(xué)重點研究基地重大項目《華僑華人與我國“一帶一路”戰(zhàn)略的實施》（項目批準(zhǔn)號：16JJD810006）的階段性研究成果。

（責(zé)任編輯： 顏 ?潔）